城乡结合部地区村民自治发展思路探析——透过H镇农村民主换届选举的观察

曾芳芳

（福建农林大学金山学院 经济管理系，福建 福州350002）

一、选择调研样本

随着改革开放进程的推进，我国沿海地区农村也随着经济的快速发展而经历着巨大的变化，其村民在市场经济发展的推动下也具有比内陆或经济相对落后地区农民更多的民主意识，因此以城乡结合部地区农村为切入点，研究其村民自治发展，具有积极的样本示范作用，基于此等考量，本文选择A市H镇作为调研样本。一方面，作为沿海发达省会城市周边的乡镇，H镇各项经济指标均为良好，其中，2010年全镇财政总收入2.55亿元，实现工业总产值166.8亿元，社会消费总值达到5.46亿元，内资投资实际到资13.7亿元，新批合同利用外资3641万美元，出口交货值30904万美元（海关口径），进口总值5018万美元（海关口径），农民人均年收入达到6760元。另一方面，H镇和其他经济发达地区一样，在现阶段基层民主建设过程中涌现出不少新状况，如何有效应对这些新情况并不断增强农村基层民主选举的科学性和规范性，已然成为摆在我们面前的一个重要课题。

二、H镇2010年农村基层民主换届选举现象透析

第一，选民参选率高。高达95.6%的群众参与了本届村委会换届选举，其中，14个村庄的选举一次成功，占全部村庄的35%。据抽样调查结果显示：12个样本村平均投票率为95.6%，其中5个村庄投票率为100%，投票率最低的村也有73%，2个村投票率在80%及以下，占17.7%；2个村投票率在81%～90%之间，占17.7%；8个村在91%～99%之间，占66.7%。

第二，选举功利化趋势抬头。选举期间不正当拉票现象时有所见，请客送礼、口头许诺，甚至雇人拉票现象时有发生，可以说，功利化趋势的抬头是本次换届选举的一个新特点。尤其是在一些经过合并调整后的行政村，特别是当原村人口规模、经济实力相当时，其利益竞争愈加激烈，以致选举功利化色彩愈加明显。在调查中不难发现，对于当参选人或多或少地给与投票人财务馈赠以获得村民选票的行为，村民并不觉得反感。

第三，选民的理性预期不足。在诸多因素的现实制约下，选民依照各自对候选人的印象、关系进行投票选择时，出于对同行、同单位、同一性别候选人的非理性倾向，但因缺乏更多理性根据来支持其作出进一步判断，进而造成对选举质量的影响，并渐次成为选举不良现象发生的隐忧。

第四，不恰当选举现象存在。当目前法律和相关规定没有明令禁止的情况下，存在着不恰当选举现象，甚至是指违反相关规定的不依法选举现象。如对于《村组法》中规定的“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”，在有的地方仍没有得到很好的落实，有的是直接由镇政府任命，有的是由村支部、原村委会代替，有的是以个别征求意见代替村民会议。

第五，选举过程中网络因素增加。本届选举的一大现象是，选举期间以及前后，在县区市的论坛上，进行大量关于选举的信息的宣传，夹杂于正面客观评说之中的，也不乏虚假垃圾的信息。

三、农村基层民主换届选举存在问题审视

第一，现行制度自身存在缺陷。《村组法》仅对村委会选举作出原则性方面规定，基于对各地不同情况的考量，要求各省、自治区、直辖市按照相关规定制定选举的具体实施办法。但实际操作中，由于相关规定出台的滞后性，便造成了具体操作过程中给有些钻法律空子的人找到借口，使得选举质量在一定程度上受到影响。一是在候选人的素质要求上由于没有特别规定，使得村霸等素质差的人当选；二是在违法选举的认定和处罚方面规定过于笼统，仅规定当出现违法行为时，村民有权向县、乡镇人大和人民政府及民政部门举报，而有关机关接到举报后负责调查并依法处理，使得违法选举行为的举报、认定乃至处罚上都不具有太大可操作性。可以说，正是制度自身的缺陷造成选举过程中诸多不恰当和非依法现象的出现。

第二，多元利益主体间存在博弈。当选民个人利益、家族利益、自然村利益等多种利益的博弈交织于农村基层民主选举的场域之中时，成为选民的理性预期与实际投票情况存在差距现象存在的极大诱因。首先，选举影响最大的当属宗族利益。在基层政权管理体制由政社合一向乡政村治转轨的同时，宗族集团凭借其传统优势填补政府机制弱化空档，其宗族势力趁机抬头，使得村民在宗族氛围的裹挟下产生盲目随从甚至投违心票的现象，宗族利益圈外的公正廉洁且有能力的候选人则难以当选。其次，个人利益追求趋向较为明显。在一些经济发达的村庄，选民积极参与选举，除了出于对各自相对独立的利益保护的考量外，掺杂着更多的是从公共事务中获得利益的考虑，即寄望于通过积极参与公共事务进而得到更多公共利益中份额分配。再次，以自然村为单位主体的利益博弈。自从行政村合并之后，出于各自不同利益的考量，为了维护原有并争取更多的利益，以自然村为单位的利益群体渐次形成。但不可否认的是，在多元利益主体间的博弈之外也有理性的竞争，如有些经济能人和部分权利主体意识较强的村民希望通过参与公共选举，提升政治地位并实现政治理想，在扩大了的公共场域中实现自己的村治理念，可惜的是，此等“先知先觉”者为数不多。

第三，选民理性意识不足。较常见的是选民思想认识不高，往往把民主票投成“关系票”或“利益票”；有的选民由于对村务的冷漠态度，对参加选举热情较低，不珍惜自己的民主权利；有的选民缺乏按照标准选干部的理性自觉度，而是凭个人喜好和自身利益偏向，致使一些因坚持原则、秉公办事而得罪人的干部得不到选票。也存在一些特殊情况，即大部分村民已意识到选举的重要性，但在各种利益压力迫使下却最终做出与理性预期相悖的投票决定。

四、城乡结合部地区村民自治发展思路探索

第一，加强村民自治发展过程中的制度建设。一方面，应在选民登记的程序与方法方面进行进一步的规范和完善，如加快制定出台统一的《选民登记法》等。选举权是宪法规定的公民的基本权利，规范和完善选民登记的程序和方法，是保障选民选举权利的重要内容。但受我国现行选举法关于选民登记的规定较为简单和模糊的影响，具体实践过程中的选民登记主要依靠各地制定的相关“细则”和“办法”来规范，这便渐次造成对公民选举权利保护不严的尴尬景况。另一方面，应在合理约束候选人的资格条件方面加强规定，目前对于选举候选人的规定过于宽泛，即依据《村组法》第12条的规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，除依照法律被剥夺政治权利的人除外。但由于缺少进一步约束条件，使得部分品行不端、能力不足的人凭借各种势力成为候选人并当选村委干部。

第二，选举民主与协商民主相结合。可以通过健全信息公开制度，在保障群众的知情权的同时，将选举民主与协商民主相结合，使村民可以了解决策从制定到实施过程中村级资源配置方面等相关信息，以提高资源动员能力和村级治理绩效。也可以通过村民会议的召开，与村民共同讨论和协商涉及村民利益的重大事项。与此同时，还要强化监督制约机制，保障群众的监督权的有效行使。这样，既可避免干部可能滥用权力造成的矛盾，也同时培育村民的理性素质。

第三，依法遵守乡政村治的界限。根据《村组法》规定，乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这一规定在明确了乡镇政府对村委会的指导关系的同时，亦明确了乡镇政府对村委会的工作指导范围和内容。因此，无论是在日常的村级事务管理，还是在换届选举的过程中，均应避免出现直接由乡镇政府任命形式产生村民选举委员会以及成员，或由村支部、原村委会代替村委会，甚至是不经村民提名推选等违法现象的情况。

第四，加强理性选举文化培育。民主选举本应是一个理性竞争和理性选择的过程，但在民主素质不高的农村经常被曲解为争权夺利的工具。过去选举宣传较多地局限与选举程序方面的宣传，而在选民以及候选人应如何正确认识和对待选举方面的宣传力度则有待提高，应加大对选民理性选举文化的培育。新时期，应注意对网络工具的利用，及时研究和准确把握网络民主的形式、特点并掌握其对民主政治发展的影响方式，对于引导和推进基层民主发展的方向及进程，可谓是意义重大。

[1]陈建国，韩永红.从经济发达地区基层民主选举看中国村民自治的走向[J].南京工业大学学报（社会科学版），2009，（3）.

[2]汪恭礼.《村委会组织法》实践中存在的问题及解决办法[J].村委主任，2010，（6）.

[3]中华人民共和国村民委员会组织法 [Z].1998年11月4月第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过.