促进关中经济区及城市群建设的财税政策*

□张迪

(中南财经政法大学财政税务学院，湖北 武汉 430073)

国务院2009年6月25日正式批复关中—天水经济区规划，对关中经济区建设提出新的要求，为继续推进西部大开发奠定了重要物质基础和良好发展环境。但是应该看到，西部地区发展仍然面临严峻挑战，其与发达地区的差距还在扩大。2011年，东部地区生产总值达到 26．92万亿元，是 1978年的177．8倍;西部地区生产总值为9．96万亿元，是1978年的137．2倍，东部地区生产总值是西部的2．70倍。作为西部地区已上升为国家战略的经济区，关中经济区承担起了内聚的核心力和外推的策源地等重要角色。尽管关中经济区及城市群经济增长速度在陕西省内增幅较快，但是从形成与发展历史来看，关中经济区形成历史不长，整体发育程度偏低。与成渝经济区、武汉城市群、浦东新区等城市群相比，经济规模、财政收支规模相差较大。因此，发展好关中经济区及城市群，对带动陕西和西部地区的产业调整，促进西部经济快速发展，进而缩小东西部地区差距，构建和谐社会具有重要意义。

由于关中经济圈长期以来一直是全国生产力布局的重点区域，形成了高等院校、科研院所、高新技术企业相对密集且能够辐射西北经济发展的产业密集区，在全国区域经济发展中占有重要地位。高等教育属于国家的免税行业，由此导致教育支出在财政支出中占首位;高新科技属于国家的优惠政策比较多的行业，所以导致关中经济区的财政支出不断加大，财政积累比较慢。此外，咸阳是农业大市，杨凌示范区是农业高新产业示范区，国家的惠农政策导致财政收入减少。并且，由于存在财政转移支付受财力限制，实施力度小，扶持落后地区经济发展及均等化能力十分有限等财政转移支付制度存在问题，在一定程度上影响了关中经济区的财政积累。所以，为关中经济区及城市群建设提出合理的财税政策，对进一步释放关中地区的财政活力，实现关中经济区跨越式发展有着积极意义。

一 调整中央与地方共享税分成比例和范围

关中经济区处于西部大开发“桥头堡”的战略位置，这一位置就要求关中经济区经济必须率先带头地发展，而关中经济区“吃饭财政”的状况使关中经济区经济发展缺少内在动力。据统计，2002年至2007年关中经济区财政支出缺口分别为29．37、38．39、28．98、40．42 和 54．96 亿元，且缺口出现增势。为有效地扼制扭转这一不良势头，有如下建议:

1、企业所得税属于双主体税种，采用中央与地方分率计征的办法，可以提高中央与地方政府收入状况的关联度，避免各级过分注重本级收入及按隶属关系纳税所产生的地方保护主义倾向的发生，切实推动中央大企业与地方经济的“融合”。经过这样调整后，既增加西安财政收入，又在不影响其它地区收入水平的情况下，稳定甚至提高中央财政收入水平。中央与地方分率为中央占50%、省占20%和地方占30%。

2、将消费税变为共享税，中央得75%、地方得25%的分成比例。这是因为消费税若长期实行单一的中央税体制，由于与地方无关，不仅会削弱地方政府对消费税管理的领导，其副作用还会引导、迫使地方调整产业结构，加大共享税或地方税产业的发展，缩小中央税税基，其结果是中央的既得收入难保稳定增长。因此，进一步完善税收管理体制，把消费税由中央税改为共享税，既有利于消费税的征收管理，也使中央地方财政收入因此得以稳定增长。

二 适时开征社会保障税，缩小企业实际税费负担差别

关中经济区作为我国一个老工业发展基地，国有企业所占比重较大。国有企业由于各种历史原因实际税收负担低于其他所有制企业，这对其他所有制企业的发展来讲不公;但国有企业的总体负担大大高于非国有企业，其原因主要在于国有企业承担的税外负担过重。在企业非税负担中有四项社会保险统筹(养老保险，失业保险，医疗保险，工伤保险)平均占到企业负担的81．2%，其中国有企业为85．83%，非国有企业为30%，国有企业为非国有企业的8．74倍。

将目前的基本养老保险费，失业保险费和基本医疗费保险合并，统一改征社会保障税。纳税人为各类企事业单位及其职工，税基为工资总额，具体分为个人纳税税基和单位纳税税基，税率由中央统一确定，由税务机关统一强制征收，建立独立的社会保障制度。这样，各类企事业单位包括不同所有制企业都必需按规定强制参加社会保险，纳税是每个企业和劳动者的义务。城镇各类企业，事业单位及其职工，个体劳动者在缴纳了社会保障税后就可以享受养老保险、基本医疗保险、失业保障，既有利于企业的公平竟争，有利于《劳动法》的落实，又为企业减轻负担，有利于企业集中力量抓效益。

三 按事权财权相匹配的原则，加大转移支付力度

关中经济区维持性支出、社会性支出、经济性支出中，维持性支出一直是远远高于经济性支出和社会性支出，财政支出依此是:维持性支出、社会性支出、经济性支出。从发展趋势来看，维持性支出呈现递增的趋势，社会性支出和经济性支出呈现递减的趋势。这与财政支出一般理论“维持性支出相对规模呈下降趋势，经济性支出相对规模先上升后下降”相矛盾。关中经济区从2002年至今，经济性支出和社会性支出的年均比重均低于国家平均比重，而维持性支出比重较高。高的维持性支出的原因由于关中经济区尤其是西安市有众多的军工企业、高等院校、科研院所享受的维持性公共服务全都由西安市政府提供，而高校过于集中造成的。他们所享受的社会性服务都由西安市来提供买单。仅中央企业和教育机构享受维持性服务和社会性服务这两项估算，按西安市2005年和2006年人均享受这两项的服务费用(2005年为 1245．06元/人，2006年为1657．07元/人)，西安市2005年和2006年各为军工企业、高等院校、科研院所支付25．19和36．49亿元。

四 为农业科技、农业产业发展提供持续的专项转移支付资金

自杨凌示范区成立以来，积极开展农业科技推广、产业示范，至今示范基地遍布全国各地，每年通过科技示范推广产生的效益达到60多亿元，但国家对此的支持力度却非常小。据联合国粮农组织调查，全球农业推广经费呈逐年上升趋势。目前约为60亿美元，平均每位推广员经费为1．1万美元。农业推广经费占农业总产值比重的世界平均为0．15%。在美国，农业推广费用联邦及州经费约占70% ～75%，州以下政府经费占20% ～25%左右，私人捐赠占一小部分。政府财政支持是农业推广经费的主要来源已经成为世界发展趋势。建议中央对杨凌示范区可参照这一标准提供为期10年的农业科技推广专项转移支付资金2000万元/年。

农高会是目前国内影响最大的农业会展之一，从18届的历史来看，农高会的发展进入了平台期，影响力、社会效益增长趋势缓慢，表现为:参展企业增长缓慢、进馆观众增长缓慢、场馆设施不完善、宣传费用明显不足等。参照发达国家经验，国家一般利用政策、法规给各大区、省拨发农业发展费。1990年5月，德国联邦政府为扶植新州发展设立了为期5年、数额1150亿马克的“德国统一基金”，其中200亿马克通过联邦征收团结互助税附加费等方式征收，其余的通过金融市场借贷，基金的本金及利息由联邦政府和各州负担。中央对杨凌示范区可参照这一标准提供举办农高会专项基金，提供为期10年数额1亿元的专项基金。

五 为城市基本建设持续提供专项基金，优化经济发展的环境和条件

基础设施不仅是实现地方经济发展的外部条件，而且也是经济增长和资源有效配置的必要前提。据测算，落后地区基础设施存量每增加1%，GDP就会增加1%。同时，基础设施的质量将决定着能否获得新的市场竞争力，它是投资者确定潜在的直接投资对象等级的重要因素。农村地区基础设施的改善，能够增加农业的劳动力容量，扩大农民的非农业就业，降低农村人口迁居城市的必要性，缓解人口对土地和城市的压力。近年来，随着宝鸡市、咸阳市、杨凌示范区、渭南市和铜川市在交通、通讯等公共设施、基础产业方面建设力度的加大，其经济发展中的“瓶颈”制约有所缓解，特别是北部偏远的经济欠发达的长武、旬邑、彬县等，由于交通、通讯的改善，这些地方丰富的煤炭资源的开发利用加快，并由此带动这些县的经济发展。但是，总体上看，关中经济区的公共服务建设和发达地区相比仍然薄弱，经济发展的硬环境还需要近一步优化，以增强吸引国内外社会资金的能力。目前，公共设施、基础产业建设都是属于满足社会共同需要的范畴，是公共财政支出的重要内容，也就是说，财政的主要任务是创造经济增长的环境和条件，而不是创造经济增长本身。因此，要根据关中经济区经济发展需要逐步加大财政投入力度，加快公共基础设施的建设步伐，进一步优化区域招商引资、增强市场竞争能力的外部环境和条件。

［1］邓晓兰，郑良海，侯英．关中经济区经济联系测度与财政体制调整政策研究［J］．经济地理，2011，(7)．

［2］樊瑛华，李振平．陕西关中经济区的战略地位与发展理念［J］．西北大学学报(哲学社会科学版)，2009，(3)．

［3］冯煜雯．关中经济区新型城镇化发展路径探析［J］．陕西社会主义学院学报 ，2011，(4)．

［4］储亚玲．陕西关中经济区产业集群发展问题的深层次思考［J］．西安财经学院学报，2007，(6)．