依法诚信征税才能换来依法诚信纳税——美国国际竞争力的税收思考美国联邦税务局局长道格拉斯·舒尔曼(2012年2月13日纽约证券交易所)*

□ 何振华译

(湖南省国家税务局所得税处，湖南 长沙 410007)

女士们、先生们:

晚上好!

很高兴来到纽约证券交易所，参加在此举办的美国财务会计基金会年会［1］!

作为联邦税务局局长，我经常以政府官员身份会见外国政府官员，并定期与跨国金融机构领导人进行会谈。在交流中，大家谈的最多的话题之一就是——“美国的国际竞争力问题”。而这一话题，显然也是近年来各界关注的热点。

最近，罗伯特·卡根［2］在《新共和》［3］杂志发表的一篇关于“美国衰落的迷思”的文章，引起了各界广泛关注。他认为，时下盛行的“美国衰落论”观点只不过是危言耸听。今日美国所面临的国际挑战，只不过是数十年来曾遭遇过的诸多挑战的翻版，并不足以撼动其“超级大国”的地位。例如，过去的40多年，美国GDP占全球的份额基本稳定在25%左右，经济总量排名世界第一。

卡根指出，近年来，虽然中国、印度以及其他亚洲新兴国家经济总量占全球的比重增长明显，但对美国影响不大。因为，这些国家新增的份额，其实是以欧洲、日本在全球经济总量近似份额的下降换来的。

但是，美国国内新闻媒体似乎并未看到这一点，为了吸引读者眼球，媒体上充斥着美国经济社会发展陷入困境的报道。从财政赤字居高不下，到政治体制日渐僵化;从工薪阶层收入增长缓慢，到贫富悬殊不断扩大;从教育体制积弊难除，到高校毕业生就业形势日趋严峻……

在新闻舆论一边倒的情况下，罗伯特·卡根发表的文章恰当其时，显然有助于普通民众透过现象看本质，重树对美国经济社会发展的信心。我将组织经济学家专题研讨卡根教授的相关文章。

一直以来，我对美国经济社会发展趋势都持乐观态度。特别是由于本人先后担任金融市场监管部门领导人和税务部门领导人，这种独特的职业生涯经历给了我一些独到的视角，来观察“美国的国际竞争力问题”。我认为，有几项要素是支撑美国长期保持国际领先地位的关键——特别是在国际金融和资本市场领域!下面，我想与大家分享对该问题的初步思考。

无论是作为现任联邦税务局局长，还是此前担任金融市场监管部门领导人，我始终相信:“公共机构的诚信”是美国长期保持国际竞争力的第一个关键要素!

美国的市场监管体系具有中立的传统，长期以来独立于政治派别和其他势力，这足以成为美国超越大多数国家的制度优势!而大多数国家的监管体系都依附于政治派别和其他势力，并为利益团体所操纵，很大程度上失去了民众的信任。

信任是金!民众的信任对经济的影响具有不可估量的作用!公共机构的诚信换来的是民众的信任，并转化为民众自觉自愿的投资兴业行动!

作为联邦税务局局长，我对此更是深信不疑!多年来，联邦税务局秉承“有法必依，执法必严”的原则，在税收执法的天平上恪守中立传统——既不偏向于政府，也不偏向于纳税人!始终坚持依法、诚信征税，并以税收制度的诚信作为长期目标。讲到这里，我想稍微展开下话题。

目前，我还担任OECD税务管理论坛的主席，该论坛是世界主要经济体国家和地区税务部门负责人交流的平台，成员包括43个国家和地区，G20［4］尽在其中。今年1月下旬，OECD税务管理论坛举办了例会，各国税务部门领导人对反避税、大企业税务管理等共同关心的问题进行了充分交流和讨论。

在会议休息期间，我与部分国家的税务局长进行了闲聊。有一个话题着实触动了我!据一些税务局长反映，2008年国际金融危机发生以来，他们所在的国家普遍出现了经济增长缓慢、财政压力加大等问题，而政府在经济形势并不好的情况下，却不断给税务部门追加收入任务，使他们感受到前所未有的压力!

值得庆幸的是，我作为美国的税务局长，从未感受到这种压力!2008年3月，我就任以来，先后历经了保尔森、盖特纳两任财政部部长和布什、奥巴马两任总统，他们中的任何人都没有给税务部门追加收入任务。即使在经济困难时期，联邦税务局要做的，只不过是坚持“依法征税，应收尽收”的组织收入原则，不断创新方式、方法，尽力提高各项税收征管、纳税服务工作的质量和效率，而不是想方设法去多收税。联邦政府从不在收入任务上对税务部门施压，显然有利于构建依法、诚信征纳税的机制。

如果以体育项目来类比，我们认为，税务部门收税应是“马拉松”而不是“百米冲刺”。绝不能为了短期效益，而破坏了依法、诚信征纳税的长效机制。毕竟，信任是金!

据我所知，“诚信”同样是美国对资本市场履行监管职责的诸多机构遵守的原则，包括美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会、上市公司会计监督委员会，以及财务会计基金会、财务会计准则委员会［5］和政府会计准则委员会等，都是这一准则的模范遵守者。正如贵基金会(译者注:财务会计基金会)的核心价值观——诚信、客观、中立、透明、博闻、权威，也是其他资本市场监管机构共同认同的价值观。

放眼世界，我们更加坚信——美国人民对公共机构始终充满信任，是美国长期保持强大国际竞争力的重要因素!这也是多年来，美国的市场监管体制一直被作为“全球典范”的重要原因!最近，著名学者肯尼斯·罗格夫［6］和卡门·莱因哈特合著了一本论述金融危机起源的书，值得一读。他们指出，“当今时代，‘软实力’在国际竞争中的权重日益加大。健全的市场监管体制、清正廉洁的政府部门、良好的公司治理，远比人均资本占有比率更能解释国家富裕、文明程度的差别……”

我很赞同两位学者的观点。从长远来看，美国要持续保持国际竞争力，公共机构就需要继续保持独立性，继续赢得美国人民的尊重和信任!

然而，公共机构保持独立性并非易事，需要高超的平衡策略。既要赢得各方支持，又要接受外部监督;既要力争一流业绩，又要保持诚信口碑;既要善于履职尽责，又要恪守独立公正。

例如，联邦税务局接受的外部监督就不少，参议院、众议院至少有六个专门委员会有权对联邦税务局进行监督问责，联邦政府问责局［7］和设在财政部的联邦税务局总监察局对税务部门和税务人员的违法乱纪行为更是盯得紧。强大的外部监督，使我们税务部门和税务人员时刻保持警醒，坚持独立、客观、公正执法。显然，随着时间的推移，联邦税务人员严格执法、文明服务的行为已经“习惯成自然”，赢得了广大纳税人的信任。

我认为，政治、经济信息的“公开透明”是美国长期保持国际竞争力的第二个关键要素!这也是我在职业生涯中一直努力倡导和推进的方向。

当年，我在美国证券业监管局任负责人时，曾主导了《债券交易报告和法规遵从指引》的制定和发布，显著提高了债券市场交易信息的透明度。据我了解，最近监管部门准备制定旨在提高金融衍生品市场交易信息透明度的类似规章，相关论证工作已经展开。人们对市场交易信息公开透明的关注，追本溯源，基于古典经济学理论的一个著名假设——“市场参与者之间不存在信息不对称的问题”。尽管古典经济学家所期望的“信息完全对称”的市场，在现实世界不可能存在，但是美国的市场运行机制依然是世界上最好的之一。

美国的市场运行机制之所以能够运行良好，各类信息公开透明无疑是关键因素，而企业会计准则关于财务报告信息披露的相关规定则是推动市场交易信息对称的引擎。诚如贵基金会在“核心价值观声明”中所述:“制定高质量的企业会计准则，引导企业披露高质量的财务报告，是我们的使命!”因为，你们相信，高质量的财务报告信息“有利于增强投资者的信心，有助于提高投资者决策的科学性、合理性，进而推动经济平稳、较快增长。”

在税收实际工作中，大企业的纳税申报表能否正确填报，往往依赖企业财务报告的质量。因此，企业能否依法、诚信纳税，很大程度上取决于财务会计处理是否合规、公司治理机制是否健全、内外部监督是否尽责、注册会计师审计是否独立等因素。

事实上，对于同一交易事项，财务会计处理与税务处理不尽相同。因此，在纳税申报时，大企业依据财务报告填报的某些数据还需要根据税收规定进行纳税调整。

近年来，联邦税务部门要求大企业报送的《税务处理不确定性事项报告表》，就是为了事先掌握纳税人基于财务会计准则委员会颁布的第48号释义［8］，提取的准备金以及由此可能产生的递延税款等信息。我们的目标，是尽早与大企业就财务会计处理与税收处理不一致的事项进行沟通，满足纳税人涉税事项税务处理确定性、一贯性、及时性的需求，提高纳税人的税收遵从度。

我始终坚信，信息公开和增进信任之间存在某种关联。公共机构只有开诚布公才能赢得信任。美利坚合众国之所以长盛不衰，一个重要因素就是，我们制定重大政策都坚持了民主传统，是在“阳光”下进行，而不是暗箱操作!每项重大政策的制定过程，都充分听取了利益相关方的意见，期间甚至充斥着激烈的争吵。

我亲身经历的一个例子很能说明问题。2010年，国会通过了《外国账户税收遵从法》［9］，为联邦税务局反避税提供了强有力的“法律武器”。该法通过之前，联邦税务部门近年来在反避税方面主要采取的是行政措施，包括迫使瑞士银行集团交出了数千名美国纳税人在该行开设的银行账户信息。

《外国账户税收遵从法》的主要内容包括:外国金融机构应将美国纳税人通过该机构账户所获得的利益、资金流动、资本利得等信息，定期报告给联邦税务局;如果不同意报告，必须在支付利息等报酬时，代扣代缴相关税收。该法通过后，许多外国金融机构表示了强烈关注，特别是对由此增加的相关税收遵从成本格外担忧。

为了确保该法能够顺利执行，联邦税务局在制定实施细则时，充分考虑了外国金融机构的利益，广泛听取了相关负责人的意见。我曾多次专程拜访或约见外国金融机构的首席执行官和首席财务官，听取他们的意见和建议，争取他们的理解和支持!近两年来，该细则草案进行了反复征求意见和修改完善。今年2月初，财政部、联邦税务局已正式公布《外国账户税收遵从法实施细则》，其大部分指标实现了量化，具有很强的操作性。该细则的实施，将进一步“挖掘”出美国纳税人税收遵从风险较高的海外账户信息，并尽可能减少相关金融机构的税收遵从成本。

回想实施细则的制定过程，联邦税务部门对外国金融机构始终保持着足够的诚意和体谅。例如，引导外国金融机构遵守“了解你的客户”规则，防范客户利用账户进行避税、洗钱等不法活动;对于外国金融机构普遍关注的“代扣代缴相关税收”条款，联邦税务局允许各金融机构根据自身情况延期执行，宽限期至少5年;允许跨国金融企业不执行“代扣代缴相关税收”条款，即使其分支机构未能严格定期报告相关信息。

联邦税务部门及税务人员应慎用行政权力，因为纳税人利益无小事，稍有偏差将损害依法诚信的纳税环境。我有两点体会，想与大家分享。

第一，美国联邦税制运行良好，归因于税收政策在制定期间充分征求了利益相关者的意见，并在执行过程中根据出现的新情况、新问题不断进行修改完善。

第二，税收政策公平公正，才有执行力。联邦税务局的同事和我在工作中始终坚持依法、诚信征税原则，尽可能兼顾各方利益，科学、合理地制定相关政策。虽然，联邦税务局制定的各项政策，并非总能获得百分之百纳税人的赞同，但我可以负责地说，我们的出发点是为了保证税法的贯彻执行，实现法律效果和社会效果的最佳统一。以《外国账户税收遵从法实施细则》为例，我们力图实现“美国纳税人海外账户税收遵从最大化，外国金融机构税收遵从成本最小化”的最佳效果。显然公开、民主的制定程序，有助于提高税收政策的认同度和操作性。

最后，我认为，无与伦比的文化软实力是美国长期保持国际竞争力的第三个关键要素!

我在俄亥俄州读的初中，我永远忘不了第一次“承包”邻居们修剪草坪业务赚取零花钱的场景。从那以后，我一直坚信，美国人独有的创业精神是推动美国不断发展的源动力。时至今日，大部分美国孩子的梦想仍是成为未来的总统，或者成为大公司的老总。尽管最近的研究数据表明，美国的收入贫富悬殊问题仍然严重，但是美国不是一个等级森严、论资排辈的国度，一切有梦想、有才华、肯实干的人都有改变命运的机会!

在美国，一位22岁的大学应届毕业生，对办公环境不满意，敢向主管提出改善建议;一位30岁的部门经理，对新产品有独到见解，敢在会议上与公司老总较真。类似场景，在等级森严、论资排辈的社会和文化中是无法想象的!

浓郁的创新文化，也推动着美国税务管理与时俱进。近年来，在国际税收领域，联邦税务局管理团队提出了不少创新性的解决方案——这些方案不循旧例，在应对金融危机、刺激经济复苏、强化反避税等方面发挥了重要作用。正应了那句老话，时代在变，政策和策略也要变!

最近，一位在联邦政府工作的朋友正式访问了中国，主要目的是考察中国的教育。回国后，他与我分享了访华趣闻，其中一段话，令我印象深刻:很显然，目前中国已经成为国际社会不容忽视的经济大国，而且在诸多领域显示了雄厚实力。但令他困惑的是，在整个考察期间，每到一处，当地官员们无一例外地会问同样的问题，那就是“美国教育是怎么培养学生的创造性思维和创新能力的?”——这正是美国与与其他国家有着显著区别的地方。

然而，目前美国国内相当一部分人对教育表示失望，他们认为美国的教育与中国及其他新兴国家相比，渐显颓势。诚然，美国教育体系存在或多或少的问题，尤其是美国学生历年来在数学和理科方面的国际排名糟糕。即便如此，我始终坚信，美国人的创业精神、创新思维、创造能力是其他国家难以超越的!——尽管这话有些自负，但是美国人民应有这份自信!

我的演讲即将结束，此刻请允许我再回到开始的话题——“美国的国际竞争力问题”。我认为，美国长期保持国际领先地位，主要有以下原因:一是美国公共机构有坚守独立和诚信的传统;二是美国政治经济制度的核心是公开透明、对话磋商;三是美国拥有无与伦比的创业文化和创新精神;此外，还有其它的重要原因，比如尊重契约神圣性的法律制度。这些都有助于巩固和发展美国的国际竞争地位，也有助于美国的资本市场成为世界上最有活力和法制最健全的资本市场。

当然，我们对美国的国际地位不可盲目乐观，不能固步自封，不容忽视其他国家迅速发展带来的挑战!当前，我认为一些重要的事项亟待解决，包括巩固全球公共机构诚信标准、资本市场信息公开标准制定者的地位等。显然，财务会计基金会、财务会计准则委员会、政府会计准则委员会，以及今晚会议的举办地——纽约证券交易所，都是巩固美国国际竞争地位、维护市场经济有序发展的重要力量。

在我的职业生涯中，一直都在思考着“公共机构如何赢得信任”这一命题，并在职责与能力范围内进行了一些实践。事实上，今天坐在台下的金融机构代表们，我真诚地送你们一句话:没有客户、监管者和公众的信任，你们所在的金融机构不可能繁荣发展!

联邦税务局是世界上最大、最复杂的金融服务机构之一。我们的10万联邦税务人员，每年为2亿多户纳税人提供总额约为2．5万亿美元的交易处理服务。联邦税务局的客户包括个人、企业、非营利组织等，其中绝大多数美国成年公民都是我们的客户。正因为我们的客户数量如此庞大，我经常提醒联邦税务人员，依法诚信征税对税务部门的品牌建设尤为重要，并进而有利于国家机器的正常运转。但是，我们也不得不正视事实——大多数纳税人并不愿意与政府部门打交道，对于许多美国公民来说，每年与政府部门直接打交道的机会可能只有一次，那就是纳税申报了。因此，联邦政府能否取信于民，很大程度上取决于纳税人对税务部门以及税务人员的印象。如果纳税人认为联邦税收制度公正、透明，税务人员办事效率高、态度好、值得信任，那么他们依法诚信纳税的意识将会进一步提高，对政府部门的信任将会进一步增强，从而促进美国的国际竞争力进一步提升!

我今天的演讲就到这里。

谢谢大家!

注释

①资料来源:http://www．irs．gov/newsroom/article/0，，id=254318，00．html．

［1］美国财务会计基金会是由美国会计学会等团体赞助于1972年成立的公益财团法人。下辖美国财务会计准则委员会、美国财务会计准则咨询理事会、美国政府会计准则委员会、美国政府会计准则咨询理事会。在美国会计准则制定中享有重要话语权．

［2］罗伯特·卡根，美国著名智库布鲁金斯学会高级研究员，新保守主义派代表人物。曾担任麦凯恩的外交政策顾问，现在是共和党最热门候选人罗姆尼竞选团队的外交政策顾问．

［3］《新共和》杂志1914年创办，以政治与艺术为主题，双周刊。2012年3月，被Facebook创始人克里斯·休斯收购后，《新共和》杂志每天推出一期网络杂志．

［4］20国集团，又称G20，它是一个国际经济合作论坛，1999年成立，由美国、英国、日本、法国、德国、加拿大、意大利、俄罗斯、澳大利亚、中国、巴西、阿根廷、墨西哥、韩国、印度尼西亚、印度、沙特阿拉伯、南非、土耳其共19个国家以及欧盟组成．

［5］美国财务会计准则委员会隶属于美国财务会计基金会，是美国目前制定财务会计准则的权威机构，其制订的财务会计准则为美国证券交易委员会和会计职业界所承认．

［6］肯尼斯·罗格夫是美国哈佛大学经济学教授、国际货币基金组织前首席经济学家;卡门·莱因哈特是美国马里兰大学经济学教授．

［7］联邦政府问责局是美国国会的下属机构，负责调查、监督联邦政府的规划和支出，其前身是美国总审计局。该机构是一个独立机构，只对国会负责，以中立精神开展工作，通常被称为“国会的看家狗”．

［8］《所得税不确定性会计处理方法》．

［9］《外国账户税收遵从法》要求2013年之前外国金融机构必须与联邦税务局签订“外国金融机构协议”。一般而言，银行、经纪人、保险公司、避险基金、证券化工具和私募基金等非美国机构均被视为外国金融机构．