我国海洋生态文明建设法律保障对策

□文/王松

（东北财经大学法学院辽宁·大连）

党的十七大报告提出了生态文明的概念。生态文明的提出，将生态文明建设上升到文明和伦理的高度，体现了党对生态文明建设的高度重视。在生态文明建设中，海洋占有重要地位，并对人类生活有巨大影响，因此研究在海洋生态文明建设中所涉及的相关法律保障与对策问题就显得尤为必要。

所谓“海洋生态损害”是指由于人类的各类行为和活动而引起或可能引起的由海洋生物及其周围海洋环境相互作用组成的海洋生态系统失衡和生态环境恶化，以及由此给人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响。海洋生态损害不同于传统民法中的海洋侵权。传统的海洋侵权是以海洋生态系统为媒介，以其他法律主体的人身、财产权益为侵害客体。海洋生态损害的侵害客体是整个人类的海洋生态利益，这种损害不涉及个人私权，海洋生态环境是受损的直接对象，而且海洋生态损害本身具有难以恢复性，甚至是不可逆性。人类对海洋生态系统的不利影响主要分为陆源污染物排放、海洋油类污染、破坏性开发活动等，而这些也正是造成海洋生态损害的主要损害行为。

一、我国海洋生态损害的现实问题和研究情况

近期，在我国海洋生态文明建设中，海洋污染侵权案件接连出现，从2010年7月16日大连原油爆炸泄漏事故到2011年蓬莱19-3油田溢油事故，污染程度范围是越来越大，而这两起事故也同时殃及到河北、山东、辽宁三省的海域。然而，与之相关民事、行政以及刑事法律责任的追究和赔偿问题却成难点。目前，有些受损的渔民已经在当地法院向责任主体提出了相关的索赔诉讼，天津海事法院已经于2011年12月30日正式受理了蓬莱19-3油田溢油事故引发的养殖户损害赔偿纠纷案，现正在审理当中。国家海洋局早在2012年1月也提出了10亿元的调解赔偿草案计划。经过行政调解，农业部、中国海洋石油总公司（以下简称“中国海油”）、康菲石油中国有限公司（以下简称“康菲公司”）以及有关省人民政府就解决蓬莱19-3油田溢油事故渔业损失赔偿和补偿问题，达成一致意见。康菲公司出资10亿元人民币，用于解决河北省、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题；康菲公司和中国海油从其所承诺启动的海洋环境与生态保护基金中，分别列支1亿元和2.5亿元人民币，用于天然渔业资源修复和养护、渔业资源环境调查监测评估和科研等方面工作。但是，还有很多的问题需要解决，其中包括受害渔民的实际损失和国家海洋生态损害的评估问题、如何来证明损失和污染之间的因果关系、如何加强地方的立法及相关司法执法制度的完善等，都需要进行深入系统的研究。

国内许多专家学者对此做过一些研究。如大连海事大学韩立新教授对海洋污染损害赔偿的法律适用、归责原则、责任主体、赔偿范围等问题进行了深入系统的分析，尤其是对“海洋生态损害”的概念做了科学的界定。大连海事大学李志文教授则是从船舶压载水引发海洋生态损害的角度进行了研究，其综合分析论证了海洋生态损害的生态学、生态哲学以及生态利益等多维理论基础。国家海洋局的刘家沂研究了与海洋生态损害相关的海洋生态文明、生态安全等问题，提出了海洋生态损害的索赔内容，并主张将环境价值减损作为海洋生态损害的组成部分列入赔偿范围之中，还研究了海洋生态损害责任保险制度等。

然而，值得我们注意的是，目前，学界内对于海洋生态文明建设中的法律保障相关问题的研究与其他方面相比却还显得略有不足，具体体现在：研究海洋污染损害的多、海洋生态损害的少；研究民事责任的多、行政责任的少；研究国家索赔的多、渔民个人索赔的少；从海商法的角度研究的多、民法和环境保护法角度的少；从赔偿制度设计角度研究的多、损害责任承担角度研究的少；对国家立法研究的多、各级地方立法的少。尤其是缺乏针对近期在我国海域内发生的重特大海洋污染事故所造成的海洋生态损害的法律责任承担方面，无论是在学术理论研究层次方面，还是司法审判和行政执法实践当中，都存在着一些亟须解决的问题。

二、辽宁在海洋生态文明建设方面的法律保障对策

辽宁位于我国万里海疆的北部之端，海域广阔，海域面积15万平方公里，其中近岸管辖海域面积6.8万平方公里，陆地海岸线全长2，292.4公里，占全国海岸线12%，居全国的第五位。辽宁是海洋大省，发展海洋经济潜力巨大。2010年辽宁海洋经济主要产业总产值已突破3，000亿元，达到3，008.7亿元，同比增长17.%，占全省生产总值的18.4%，成为辽宁国民经济的重要增长点。虽然，在实施沿海经济带发展战略、发展海洋经济的同时，辽宁加大了海洋环境保护力度，使辽宁海洋环境恶化的趋势得到缓解。然而，海洋经济和沿海经济带的持续快速发展，给海洋环境带来的压力有增无减，海洋经济可持续发展机遇和挑战并存。为此，我们特提出以下四项建议措施：

（一）应当制定对海洋生态损害赔偿费管理评估的地方规章。2010年6月12日，山东省财政厅和山东省海洋与渔业厅联合制定下发了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是我国首个海洋生态方面的补偿和赔偿办法，对海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定、提出主体和适用范围等方面都做出了较为详细的规定。另外，山东省还出台了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》，其中规定对造成1，000公顷用海生态损失，应当缴纳2亿元损失补偿费。这些先进立法经验和做法都很值得辽宁在制定地方性法规时予以借鉴。

从辽宁地方角度来看，无论是2011年的“蓬莱19-3油田溢油事故”还是2010年的“7·16”大连原油爆炸泄漏事故，都对省内海域的海洋生态环境造成了不同程度的损害。然而，辽宁截至目前却在海洋生态损害赔偿领域存在明显的立法空白。因此，我们认为，辽宁相关立法机关应当制定对海洋生态损害赔偿费管理评估的地方规章，对在辽宁的海域内已经造成一定规模用海生态损失的行为，应当根据其实际的污染程度标准缴纳不同数额的损失补偿费，从而弥补当前辽宁在海洋生态文明建设方面存在的立法空白。

（二）应当对海洋生态损害的赔偿范围和责任主体进行认定。在被誉为中国海洋生态环境索赔第一案的“塔斯曼海轮”溢油案中，一审法院认定溢油所致生态损害的赔偿范围仅为环境容量损失、自然资源损失及相关的调查、监测评估与恢复研究费用，却对海洋生态服务功能的损失、海洋沉积物恢复费用、潮滩生物环境恢复费用、浮游植物恢复费用、浮游动物恢复费用等未予认定。因此，我们认为，辽宁相关执法机构和司法机关应当认定在2010年“7·16”大连原油爆炸泄漏事故中和2011年发生的蓬莱19-3油田溢油事故中民事赔偿的责任主体，为辽宁海域内的受损渔民起诉提供必要的支持。

（三）应当对海洋生态损害的行政处罚种类和数额加以改进。首先，虽然在我国的《海洋环境保护法》以及《辽宁省海洋环境保护办法》中都规定了“责令限期改正”、“责令停止生产或者使用”、“罚款”等多种行政处罚的种类，但是在实际执法时，我们认为应当以能从根本上杜绝生态损害发生的“责令停止生产或者使用”为主，而非当前的以罚款为主。其次，在具体处罚额度上，应当积极借鉴2008年修订的《水污染防治法》的先进经验，实行按损失比例处罚，对责任者的罚款额不应再设置上限，改变当前罚款额度普遍较低（根据目前的相关规定最高罚款仅为30万元）、威慑力明显不足的现状。

（四）应当设立出台由第三方托管的海洋生态损害赔偿基金。在2010年英国石油公司（以下简称BP）墨西哥湾漏油事件发生后不久，BP在美国政府的要求下向肯尼斯·费恩伯格管理下的第三方托管基金“湾岸索赔工具”拨出了200亿美元。迄今为止，总共已经有大约67亿美元从该基金中提走，这些提出的资金除了用于向索赔人支付赔偿金外，同时还被用于支付清洁成本和通过向美国地方政府付款的方式来实施重建项目。因此，借鉴以上做法我们认为，辽宁应当制定出台相关的地方性法规或规章，设立类似的海洋生态损害赔偿基金，为在辽宁海域内受损的渔民提供必要的资金补偿。

[1]李志文，杜萱.船舶压载水引发海洋生态损害的法律思考[J].生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].2009.

[2]韩立新.船舶污染造成的海洋环境损害赔偿范围研究[J].中国海商法协会通讯，2005.14.

[3]刘家沂.海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究[M].海洋出版社，2010.