三峡库区地质灾害防治工程保险制度之构建

卢以品

（三峡大学 法学院，湖北 宜昌443002）

三峡库区地质灾害防治工程保险制度之构建

卢以品

（三峡大学 法学院，湖北 宜昌443002）

三峡库区是地质灾害多发区，地质灾害防治工程面临诸多风险，为保障工程质量和防范风险，有必要建构三峡库区地质灾害防治工程保险制度。

三峡库区地质灾害防治工程；工程风险；工程保险

一、对三峡库区地质灾害防治工程风险的认识

三峡库区一直是地质灾害多发区，国家历来重视库区地质灾害的防治，已经陆续投入了百亿资金对三峡工程所涉及的地质灾害进行了治理，[1]其中地质灾害防治工程是地质灾害防治决策中可供(或常需)选用的主要措施。建筑业本身就是高风险行业，而地质灾害防治工程作为特殊的建设项目，除具有建设工程本身的周期长、投资大、技术要求高等特征以外，由于其特殊的地质特点和施工环境，在实施过程中存在着比普通建设工程更多的不确定的因素，因而具有更大的风险。

（一）工程设计风险

地质灾害防治工程的安全性和合理性之间应保持恰当的关系，因为对大多数工程而言提高安全性就意味着要增加资金投入，过分强调安全性就会造成不应有的资金浪费，因此对于一些没有重要保护对象的治理工程在设计时应当允许其存在合理的风险。地质灾害防治工程的设计方案要进行比选、技术与经济论证，以采用合适有效的方法与技术，使工程达到安全可靠、经济合理。但目前在全国对地质灾害防治都还没有专门的技术标准规范。故地质灾害防治工程的设计容易出现设计内容不全、缺陷设计、错误和遗漏、规范不恰当等，以及工艺设计先进性、工艺流程合理性、操作安全性可行性等方面的欠缺。

（二）工程建设风险

地质灾害防治工程从投标签约到项目实施到竣工验收阶段都存在很多风险。实践中，除地质灾害已发生的抢险项目或紧急抢险项目外，其它所有地质灾害治理项目均进行公开招投标以选择最优的承包商。在投标签约阶段的一系列工作决策中潜伏着各种各样的风险。比如信息不对称风险，而且地质灾害防治项目不确定因素较多，极可能造成报价失误，从而导致脱标或非正常价位中标。再如从合同的角度讲，地质灾害治理工程从设计到施工到监理都有数个合同要签订，对地质灾害的不熟悉很可能对有关的合同条款规定模糊，导致合同履行发生困难。地灾治理项目施工，往往地质条件复杂、施工环境条件恶劣，增大了施工中的不确定性，施工措施费用（施工质量保证措施、施工安全及防护保证措施、物资材料转运措施等）变数较大。

（三）工程功效风险

由于地质灾害发生的影响因素多，发生的部位、数量、规模、灾种很难确定，因此是否需要在地质灾害危险体上构建防治工程就存在决策风险。倘若在认为稳定的地质体上没有构建了地质灾害防护工程，但崩塌、滑坡等地质灾害却发生了，而已建防护工程的部位实际不可能发生灾害，这就可能造成国家灾害防治资金的投向失误。地质灾害防治工程构筑在灾害体上，而地质灾害的发生有很多不确定因素。因此，即使在库区地质灾害体上构建了稳固的防护工程，但由于工程地质、水文地质等不稳定因素的存在以及大量的人为活动，这些灾害体依然有再次发生灾害的可能性，灾害体上的居民、财产依然会受到潜在的威胁，国家必须再次对灾害发生后的居民财产损失进行补偿救助、进行搬迁投资，从而国家增加财政的负担。

二、工程保险是控制三峡库区地质灾害防治工程的风险必要和可行的途径

风险具有不确定性，但并非不可预测和控制。理论上讲风险控制无非是风险自留和风险转移两种方法。风险自留要求损失发生时投资主体以当时可利用的任何资金进行支付，因而风险越大，对主体资金的要求越高。由于风险的不确定性，建设工程的各方主体都不愿意也不可能将风险全部自留。

通常，三峡库区地质灾害防治工程都是国家投资建设的，且规模大、周期长、资金数额巨大，一旦遭遇风险，不仅浪费了投入的建设资金，而且还有可能因工程失败给库区居民的生命财产安全造成威胁，从而产生更大的损失。这些损失需要得到弥补，单靠建设单位任何一方都是无法实现的。国家的财力也是有限的。虽然自2002年起我国已正式启动投资总经费40亿元的库区地质灾害防治项目，但由于长期以来对地质灾害的基础调查工作薄弱，加之愈演愈烈的人为诱发地质灾害的现象，要落实到库区地质灾害的全面防治上，如此巨额投入也只是杯水车薪。

发达国家的风险管理经验表明，以市场为导向、以风险利益为纽带，通过保险机制的作用和制度安排能较好减轻国家的财政负担。工程保险把风险分散到社会中去，由社会来分担损失，能够减轻建设各方和国家的资金压力，使他们有精力更好地从事工程建设。

我国工程保险业起步较晚，在利用世界银行贷款的建设项目中，建筑工程保险作为工程建设项目管理的国际惯例之一被引入中国。1999年建设部发文在北京上海和深圳开展工程设计责任保险的试点工作；2005年建设部和保监会联合发布了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》。至今，我国工程保险已初具规模。虽然我国工程保险业与世界发达国家相比，还存在着巨大差距。但在三峡工程保险业务中已积累了有益的经验。1993年5月9日，中国人保与三峡工程开发总公司签订水电站建筑、安装工程保险合同，第一份三峡工程保险合同正式诞生，截至目前，三峡工程中被保险的建筑安装工程和大型设备资产累计保险金额已逾300亿元。三峡工程为我国重点工程保险提供了一个成功的范例，为我们构建三峡库区地质灾害防治工程保险提供了一些成功的经验，使之成为防范和控制库区地质灾害防治工程风险的可行途径。

工程保险作为风险控制和分散的重要手段，在工程风险管理体系中占有重要地位。通过工程保险对风险进行预测和控制，可以最大限度降低风险，减少和避免财产损失和人员伤亡。而且，保险公司作为风险的利益关系人，必然会加强人力对工程建设的监督，也有利于保证工程建设的顺利进行。我国工程保险业与世界发达国家相比，还存在着巨大差距。截至目前，虽然三峡工程中被保险的建筑安装工程和大型设备资产累计保险金额已逾300亿元，2万名三峡工程建设者也获得了保险保障，但并未有针对库区地质灾害防治工程的保险。因此，构建三峡库区地质灾害防治工程保险制度，通过工程保险的方式将风险转移和分散是对库区地质灾害防治工程风险进行控制和防范的有效途径和措施。

三、构建三峡库区地质灾害防治工程保险制度的设想

（一）险种的设置

由于我国工程保险起步晚，保险经验不丰富，因此工程保险的险种是相当少的，而且只存在与施工阶段。三峡库区地质灾害防治工程面临的风险复杂，为应对各种风险，建设各方对新型保险的需求越来越强烈。

在这点上，工程保险制度发达的国家的实践可以给我们一些启示。美国拥有世界上最大的保险市场，与工程建设有关的险种主要包括：承保商险、安装工程险、承包商设备险、劳工赔偿险、一般责任险、产品责任险、职业责任险、机动车辆险、环境污染责任险。在英国工程保险市场上，与工程建设相关的保险险种有：建筑（安装）工程一切险、雇主责任险、货物运输险、施工机具险、履约保障险、雇员忠诚险、职业责任险、工程交付延误及预期利润损失险、工程质量保证险。[2]

借鉴国外工程保险的经验，结合我国实际情况，为应对三峡库区地质灾害防治工程面临的风险，我们应该采用以下险种：

1.地质灾害防治工程责任险。由工程承包方作为投保人向保险公司支付保费，当被保险的地质灾害防治工程因防护功能失效导致地质灾害发生或可能发生，承包方需要承担再次治理、赔偿损失等责任时，由保险公司按保险合同的约定承担给付保险金的责任。

2.建筑（安装）工程一切险：针对工程项目在建设中可能出现的，因自然灾害和意外事故而造成的财产损失和依法应对第三者人身伤亡所应承担经济赔偿责任提供保障的一种综合性保险。三峡库区自然条件脆弱，暴雨频繁，很容易引发一系列的自然灾害，威胁工程建设。工程针对的是不稳定的地质体，暴雨极易造成地质体失稳，从而给工程建设造成财产损失和人员伤亡，为弥补这些意外事件所造成的损失，保证受灾人得到及时的救济，这一险种必不可少。

3.职业责任险：在职业责任保险中，与工程建设关系最大的是设计师、监理工程师责任保险，主要是承保设计人员、监理人员在设计、监理过程中的疏忽、过失而引发的工程质量事故，造成建设工程本身的物资损失或产生的诉讼费用。三峡防灾工程从勘察设计阶段到竣工验收的全过程都面临着各种各样的风险，设计的失误会导致施工的延误或整个工程治理的失败，甚至造成更严重的灾害。防灾工程施工任务繁重，标段多，时间紧，建设人员队伍庞大，施工的水平和质量参差不齐，监理的任务艰巨，作用重大，关系防灾工程质量、进度、合同管理、资金使用等方面，监理人员一时的疏忽大意都可能给工程建设带来极大的损失。设计、监理单位收费低的现状显然不能保证损失得到弥补，不利于防灾工程的下一步建设。引进职业责任保险能够保证防灾工程的时间进度，保障损害得到及时救济。

4.工程质量保证险：这一险种要求承包商为保证工程完工后对出现的质量缺陷有可靠的资金保障而设立，保险期限一般为工程后两年。三峡防灾工程一般都是隐蔽工程，工程竣工后经过验收合格也会因自然、地质环境的影响而存在质量减损的可能，工程质量问题都有一段潜伏期，一般不会在施工后马上显现，引入工程质量保证险，能够保证完工后出现的质量问题得到资金的支持，国家因此的损失得到及时的填补。

5.环境污染责任险，这一险种用于因工程建设造成周围环境的破坏而设立，保证生态环境的恢复有可靠的保障。三峡防灾工程建设过程中因人为因素的影响会给周围的环境造成破坏，给地质环境带来损害，为保证环境被损害后能够得到恢复的资金有必要引进这一险种。

（二）扩大强制保险的范围

在建设工程中,什么险种应该实行强制保险,什么险种又应该实行自愿保险？法国实行强制保险与自愿保险相结合，以强制保险为主的工程保险制度。[3]法国的《建筑职责与保险》是实行强制性工程保险制度的法律依据，规定承包商必须对于工程本身和建筑设备，分别在十年和两年之内承担相应的质量缺陷责任，必须进行保险，否则不得承包相应的工程项目。[4]在美国，职业责任险也是强制保险，需要承担责任的专业人士，若不参加保险，无法获准开业。雇主责任险在建筑业中占据重要位置，绝大多数国家将其列入强制保险的范畴。与工程建设有关的强制保险包括建筑工程一切险（附加第三者责任险）、安装工程一切险、雇主责任险、人身意外伤害险、十年责任险与两年责任险、职业责任险、机动车辆险等。

国际工程保险制度的成功经验表明：在涉及国家利益、社会公共利益、社会公众安全的工程建设项目中应扩大强制保险原则的适用。三峡库区地质灾害防治工程由国家出资建设，建设方不是工程的实际出资人，工程都是实行包干制的，低价中标本来就使得承包商的低利润，为节省开支，增大利润率，各方都没有动力投保。工程面临的风险十分复杂，工程造成损失的概率也比一般的工程大得多，一旦造成损失将是巨大而惨重的，单个承包商和业主都是无法承受的，因此对相应工程保险做出强制规定是符合实际的。

强制保险应包括前面论述的三峡防灾工程保险种类。三峡防灾工程中的风险有的是建设各方都要面对的，比如环境风险、合同风险、经济风险等；有的是某一方面对的，如投标风险、设计风险、施工风险、监理风险是设计、施工、监理单位所要承受的风险。某一方要面对的风险由其来投保理所应当，但针对各方面临的共同风险容易引起互相扯皮的现象，[5]“你不投我也没理由投”的思想胜行，最终是没有人投保。对这些险种在法律中做出明确的强制规定，并将是否投保纳入招投标审查条件，明确要求只有已经投保此险的单位才可以投标，通过资格预审程序首先排除未投保的单位，这样才能保证三峡防灾工程的风险得到转移，并督促工程建设各方谨慎做事，尽量减小风险发生的可能性，保证工程防灾减灾功能的最大实现。

（三）共同投保的原则

由业主投保还是由承包商投保，其保险保障是不一样的。传统上，承包商都习惯自主安排保险，但是，由承包商安排投保，他不会考业主的风险和利益，整个工程项目的风险就难以得到保障。由业主投保工程险，则可保障工程全过程，并有能力安排交工延期和利润损失保障。[6]

三峡防灾工程面临着多种风险，虽然有的风险是某一方面对的，但由于工程建设本来就是各方通过合同方式共同来完成的，某一方遭遇风险，另一方的利益也要受到损失。细分析看来，一方投保也是为了保证他方的利益得到实现，任何一方投保，建设方即业主都是最终的受益人。

因此，在库区地质灾害防治工程建设中，应按照“共同投保、共同保障、共同控制、相互制衡”的原则实施建设工程风险管理制度。[7]所谓共同投保，即参与工程建设的建设单位、勘察设计单位、施工承包单位、监理单位共同投保建设工程保险，确保工程建设和竣工后一段时期内的安全质量事故和缺陷损失能获得经济补偿。两方变成了同一方，共同代表被保险人的利益，制度设计上有效避免了彼此的推诿扯皮，从而使防灾工程建设获得较充分的保险保障。

（四）扩大保险费的来源

实行工程保险体系制度，势必增加工程成本，这与我国沿用的工程建设投资费用组成发生了冲突，因此，在建立推行工程保险体系制度的同时，首先应当对现行的工程建设投资体系进行同步改革，在合理确定保险费率的基础上，将保险费用正式纳入投标报价，最终计入工程成本，从根本上解决保险资金的来源问题。[8]

同时要建立政府财政对库区地质灾害保险的担保制度，设立库区地质灾害保险基金。我国的现有保险市场狭小，相对灾害风险和灾害损失，保险的有效供给与需求都严重不足，其主要原因是缺乏政府的引导和激励。因此可在库区设立地质灾害保险基金，由政府激励和引导库区地质灾害防治工程保险业务的开展。具体操作上，可采取保险公司与财政建立超额赔款分保关系的做法，运用分保机制解决三峡库区地质灾害损失所形成的超额赔偿责任。保险公司为保证经营的稳定性，可将地质灾害损失的赔款限制在某个固定的限额或比例内，超过限额或比例的部分转嫁给财政部门承担。

第三，建立地质灾害防治捐助资金，专门用于地质灾害的防治工作和防灾工程保险费的缴纳，实行专款专用，把工程建设风险的救济适当分配给社会。三峡库区地质灾害防治工程表面上看只是稳固库区地质体，有益于库区的发展，其实，防灾工程也是为了保证三峡工程建设的顺利而实施的。三峡工程蓄水通航后，水库水位加深，库容加大，形成渠化航道，航运效益显现，将进一步降低运输成本，提高航运效益；有利于东西交通航运缩小东西贫富差距，构建和谐社会，促进长江流域经济、社会资源与环境相互协调和可持续发展，促进中国经济的进一步腾飞。从这一点来看，库区地质灾害防治工程是有社会效益的。因此采用社会捐助这种形式来应对工程风险具有可行性。

（注：本文受三峡库区地质灾害教育部重点实验室开放基金资助）

[1]朱忠荣，等.价值工程在地质灾害防治工程中的运用[J].矿业工程，2005-06，13（3）：98-100.

[2]任树本，包锡盛，刘世虎.工程保险 建设项目的风险保障——英国工程保险制度借鉴[J].中国投资，2003-07.

[3]孟宪海，王綦正.法国建设管理体制的特点及其研究[J].建筑经济，1999-07.

[4]汪黎明.法国建筑管理考察报告[J].安徽建筑，2003-01.

[5]张双甜，唐小丽，张笑楠.NEC合同风险管理分析[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2002-12.

[6]国际咨询工程师联合会，中国工程咨询协会编译.施工合同条件1999年第1版[M].机械工业出版社，2002.113-125.

[7]邓晓梅.中国工程保证担保制度研究[M].中国建筑工业出版社，2002.

[8]贺震川.西方各国建设工程保险比较研究[J].城市道桥与防洪，2007-07，（7）.