新型城镇化建设中劳动力转移的制约因素：一个制度框架*

颜凌芳，李 杰

(湖南涉外经济学院，湖南 长沙 410205)

我国的新型城镇化，是指坚持以科学发展观为指导，以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，走一条科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。不少的研究都表明，城镇化是转移农村剩余劳动力的不二选择，这既是国外的经验，也是国内的现实需要。这一思路也在“十二五规划”里得到了体现。

一、城镇化建设、劳动力转移与“十二五规划”

(一)建设具有人口承载能力的城镇体系

城镇化建设的目标应该是构造一个空间体系，一个梯次性明晰、呈网状布局的城市空间体系，正如胡序威指出的那样，是由许多个具有城镇性质的大小不同的市(city)、镇(town)和郊区(country)组成的相互密切联系的城镇体系(urban system)［1］P136-137。只有具备这种特征的城镇格局才是具有人口承载能力的城镇体系：

首先，单极化的城市空间布局导致城市功能过于集中，资源供应匮乏，极易引发“城市病”。我们在城市化的道路上，其实已经付出了代价，先是建国后内外交困的现实压力迫使我们选择了“资源向重化工业倾斜”的发展战略，尔后又适应性地让城建资源优先向大城市倾斜，导致我国大城市规模发展迅猛，城市人口迅猛增长，交通拥挤、资源匮乏、空气污染、生活成本急剧上升等“城市病”日益凸显。显然，网络化、功能梯次分散式的城镇体系是有利于化解这类城市问题，进而提高城市人口承载能力的。

其次，城市功能和产业结构的调整需要更有包容性的城市体系，只有梯次性、网格式的城市体系才能体现人口承载上的真正包容性。一方面，经济发展到一定阶段后，会调整其功能和产业结构。如先前融经济、政治、文体功能于一身的城市可能淡化其经济功能，先前重化工业发达的城市可能会逐步强化其生产服务性能而淡化其生产性能，再如城市产业结构的“退二进三”等。当然，这种调整可能是规律使然的一种自然演进，也可能是城市管理者人为选择上的一种规划使然。另一方面，人力资本本身是具有层次性的，其技能特性是“刚性固化”的，调整不易。这样，当两方面的情况“遭遇”的时候，就会挤压原本既属于城市，却又属于“被调整”对象的人群的城市生存空间，而在单极城市体系下，他们的转移与选择其实是很成问题的;换个角度，这种调整格局也容易造就闭合性状的城市特性，对城市外围的人群而言，移入是更不容易的。比较而言，梯次性、网状格局的城市体系更具有包容性，人口的流动选择也会更多。

(二)城镇化建设的“十二五规划”

“十二五规划”在“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”原则的指导下，明确了城镇化建设的目标是“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”，并进一步提出了“两横三纵”的具体方案，“构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局”［2］。

具体分析来看，“十二五”规划是符合梯次性、网络格局的城市化设想的。首先，城镇化建设不再依赖单一城市，而是“城市群”;其次，城市格局体现了梯次性，“具有国际竞争力的城市群”、“城市群”、“特大城市”、“中小城市”、“城镇”梯次、有序出现，而不再是笼而统之;最后，也是最重要的问题，明确提出了“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局”，清晰地勾勒出了城市功能错位发展的网状格局。

(三)农村劳动力转化为城镇居民的路径选择

农村劳动力转化为城镇居民，是农村剩余劳动力转移的路径之一，而且是重要的路径，也是城镇化建设的一个重要目标。

总体上说，城镇化建设中的劳动力转移路径在“十二五规划”中体现出一大特征——分类、分步骤有序完成。规划明确了农村劳动力的城镇化要按转移对象自身情况分类进行。规划的制定并未一刀切，而是区别对待不同的转移对象，符合落户条件的和暂不具备落户条件的分类对待。具体说，当前任务是为已经符合落户条件的农业转移人口完成落户、帮助有稳定劳动关系并在城镇居住了一定年限的农民工及其家属转为城镇居民。当然，这个过程也有前提，那就是充分尊重“居留权(进城还是不进城)的自主选择”。这是对第一类对象的工作，工作重点在“扫清体制障碍”。而对第二类“目前尚不具备进城条件或意愿的”，要从子女教育权、医社保制度、培训进修制度、居住保障制度等方面做好基础工作，解决进城务工人员的后顾之忧。显然，针对这类对象工作重点在于创造一种来自于城镇的“吸力”。

(四)农村劳动力转移理论简要回顾与“十二五”的选择

研究表明，劳动力的转移分为产业转移和空间转移，而促进农村剩余劳动力向城镇转移的过程一般被称作“空间转移”。

关于农村剩余劳动力的转移，众所周知的两个著名理论是刘易斯(W．A．Lewis)提出的“二元结构理论”和拉文斯坦(E．G．Ravenstein)、哈里斯-托罗多(Harris-To-daro)的“推拉理论”。前者是指发展中国家“二元经济结构”表现为传统农业部门的劳动生产率远低于现代工业部门的劳动生产率，而这种生产率的差异诱致了劳动力的跨部门转移;后者是指造成劳动力向城镇迁徙的原因，可能是城镇经济发展的“拉力”，也可能是农村经济发展不利的“推力”，迁移情况主要取决于城乡劳动力工资的差异，取决于移动对象的“期望收入”差距。

因此，学术界往往从转移动力的角度出发，将农村剩余劳动力的转移总结为三种类型：吸纳-内转型模式、外推-转出型模式和推拉-综合型模式［3］。简单地说，第一种类型是典型的“离土不离乡”，即在同一居住地范围内完成劳动力的产业间转移;第二种转移动力主要基于农业生产率低下的“推力”;第三种模式中的劳动力流动由“推力”和“拉力”综合决定。其中，第二、三种类型均涉及到空间转移的问题。

显然，虽然城镇化条件下讨论农村剩余劳动力转移问题也必须注重产业发展对这种转移提供的基础性支持，但就这种转移本身来说，主要是讨论“空间转移”的问题，就目前我国的实际国情来看，其实主要是讨论“拉力”的促成问题，应该说，十二五规划已经充分体现了这一意图。

二、“十二五”时期劳动力向城镇转移的制约因素分析：制度视角

正如规划指出的那样，“加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动”，“十二五”时期，农村剩余劳动力转移“拉力”的促成主要取决于制度变革，制度变革会从两个方面起作用：一是消除现有体制对已形成“拉力”的压制，让其充分凸显;二是通过变革创造新的、更强的“拉力”。制度，我们可以在“基础 -中心 -外围”的制度框架［4］P53-59下讨论。

(一)基础性制度安排

基础性制度安排主要由产权制度和市场经济制度构成，它们对农村剩余劳动力的转移起着决定性的作用，是其它制度能够存在和起作用的前提条件。

1．产权制度

产权是个人和组织的一组受保护的权利，它们使所有者能通过收购、使用、抵押和转让资产的方式持有或处置某些资产，并占有在这些资产的运用过程中产生的收益。现代产权经济学认为，一个高效率的产权制度是经济增长的根本原因。产权是一种权利体系，是一个权利束，而非单一权能。对于农村剩余劳动力来说，产权是一组包括财产权、土地(包括用于耕作的农地、集体自留地、宅基地等)使用权、劳动力产权等在内的产权束。其中，财产权的界定比较清晰，转移并非难题，重要的是后两个权利，历史和现实的原因导致了转移过程的困难重重。

(1)土地制度

在私有产权条件下，土地所有权是财产权权能的一种表现形式，但在现有国情下，土地是国有的，农民只拥有农地、集体自留地和宅基地的使用权，并无所有权，它本质上是有别于财产权的，至少在权能的界定上尚不及财产权清晰，转移过程障碍重重。

长期以来，土地不仅是重要的生产要素，更是农民的生存保障，对于(迁出的)农民来说，放弃土地就意味着放弃财富。因此，完善现行农村土地制度，推进农村土地合理流转势在必行。“十二五”时期，要坚决贯彻落实《土地法》，按照“依法、自愿、有偿”的原则，尽快培育农村土地流转市场，积极探索符合市场规律、符合农村实际、保障农民利益的土地使用权流转市场，鼓励发展土地流转中介服务机构，为农村土地流转双方提供公正权威的服务，鼓励组建农村合作股份制机构和组建农业产业化龙头企业，采取转让、出租、入股、抵押、拍卖等多种可能的流转形式，隔断人口城镇化的“脐带”，为农村剩余劳动力转移创造条件。

(2)劳动力产权制度

劳动力产权是指劳动者作为其劳动力的所有者时受益或受损的行为权。劳动力产权至少包括劳动者的：生存和基本发展权;维持劳动力再生产的权利;劳动力自主支配权;一部分剩余索取权［5］等四种权能。

高效的产权机制意味着优化配置的可能，否定劳动力产权，劳动者自身的主观能动性、选择性、流动性及收益性将被扼制。如果产权界定不清，就会造成相互侵蚀，导致产权残缺，直接后果就是出现劳动力资源配置的低效率，严重时还可能引发社会冲突。毕竟，对于农村剩余劳动力的转移来说，我们关注的绝非仅仅是劳动要素由农村流向城镇的过程，还要关注劳动力进城后的后续发展问题，关注其后续生产效率问题，而这又恰好与劳动力产权制度紧密相连。劳动力产权明晰了，那么劳动力价值的实现渠道就顺畅了。劳动效率是上升的，劳动要素的消费主体无需为制度性成本埋单。劳动力产权明晰了，既能够增强转移出去的劳动力在城镇生存下去的能力和信心，也能够适应城镇发展的需要，不至于“进城即失业”或“进程即成(城市的)包袱”，而是有利于“拉力”创造的。

2．市场经济制度与劳动力市场制度

与产权效率直接相关的另一个基础性制度是市场经济制度，市场经济制度是产权存在的根本意义和制度前提。因为包括财产权权能在内的产权只有在市场经济条件下才有交易的必要和可能。市场经济是指通过市场机制来实现资源优化配置的一种经济运行方式，市场实际上是一种组织化、制度化的交易安排。长期以来，我国劳动力流动的市场机制，特别是农村劳动力流转的市场机制严重滞后，农村劳动力进城多靠亲戚朋友、七里八乡介绍，仅有的、不多的中介组织还很不规范，缺乏诚信保障。信息不灵实际上已经成为一种常态。

努力建设完备的劳动力市场是提供最大限度降低交易成本的劳动力产权安排的条件，其主要建设内容包括：

(1)劳动力市场主体规则

劳动力市场主体，一方面是指进入劳动力市场并发生劳动力交换行为的供求双方，即可以自由支配自己劳动力的劳动者和可以自主聘用劳动力的用人单位。市场主体规则往往会赋予并保障劳动者和用人单位的自由契约行为的权利。另一方面是指为劳动交换提供服务的劳动服务主体，如职业介绍所等机构。

(2)有效的市场供求规则

有效的市场供求规则可以合理地维系有效供给和有效需求之间的关系。扭曲的供求规则则会传递错误的市场信号，使资源配置无法达到帕累托最优状态。

(3)市场价格机制即工资制度

受劳动力供求关系调节的市场工资是引导劳动力流动的基本导因。成熟的劳动力市场要求用人单位具有自主决定和分配工资的权利，劳动者具有根据工资水平择业的自由。这样就有利于在用人单位与用人单位之间、劳动者与劳动者之间以及用人单位与劳动者之间形成良好的竞争氛围，从而实现要素生产率提升的目标。

(二)中心制度安排：劳动制度

中心制度安排是指围绕劳动要素优化配置的制度安排。通常包括两个方面：一方面是能使劳动力要素自身转移能力提高的机制，另一方面是为劳动力向城镇转移后，参与就业竞争而提供的“后勤保障”机制。前者如劳动力流动制度、人力资本投资制度，后者如劳动就业制度、劳动保障制度等。

1．劳动力流动制度

具备了界定清晰的产权制度和运转有效的劳动力市场制度只是一个基础，开放有序的劳动力流动制度也是市场效率得以显现的一个重要条件。有效运转的市场大都能反映市场交易物的价格，而要素总是会追逐较好的要素回报，劳动力自然也不例外。能够提供平等流动机会的统一的、登记式的户籍制度，优良的与时俱进的人事管理制度都是开放有序的劳动力流动制度的应有之义。

开放有序的劳动力流动制度一方面能够为劳动力的流动扫除制度障碍，同时，也能够加强流动人口的宏观规划，并将其纳入城市规划和城乡经济发展规划之中。它能够建立起把流动人口的吸收和管理与城市的产业结构、投资结构的调整协调起来的机制，能够把流动人口纳入城市规划、基础设施规划之中，使流动人口的增长速度与基础设施的发展速度相适应，从而引导劳动力的有序流动，保证劳动效率的发挥。

劳动力流动制度有利于调节劳动力供给的局部规模，如不同区域或产业内的供给规模，降低或消除劳动交易成本，进而改进资源配置效率;劳动力流动也有利于劳动竞争的加强和劳动效率的提高。

值得指出的是，短期内规划目的是为了提高城镇化率，想方设法把农村剩余劳动力转换为城镇人口，但长期目标或者说终极目标应该是在充分尊重居民居留权基础上建立一种自然、双向、有序的劳动力流动格局。

2．人力资本投资制度

人力资本如同其他形态的资本，是通过教育、健康、文化等方面的投资形成的，人力资本具有投资战线长、回收期长等特点。这决定着人力资本的投资不可能靠某单一主体来完成，个人、国家、单位、家庭都应该为人力资本的投资尽心尽责，多元的人力资本投资制度是保证农村剩余劳动力成功“洗脚进城”的重要制度。多元的人力资本投资制度包括法制化的义务教育制度、高效的高等教育体系、有的放矢的职业教育和职业培训制度、良性的家庭教育支出制度等等。其贡献主要体现在：提供高质量的劳动者，提供能适应城镇生活和产业要求的劳动力，提高整体劳动效率;制度的设置可以适当地控制人力资本的平均形成成本、降低人力资本的使用成本、防止人才使用上的“高消费”并建立起恰当的人力成本分担机制，适当控制劳动成本。

从很大程度上来说，目前阶段农村剩余劳动力(包括已经进城务工的“钟摆式”流动的农民工)无法在城市或者城镇“安家落户”的一个重要原因是人力资本投资的严重不足，有研究表明，我国目前的文盲人口主要在农村。更为重要的是，由于户籍制度的限制和教育资源分布不均等等原因，进城未落户的农民工的子女教育已经成为造就“脐带”式进城形态的主要原因。这说明，我们的农村教育体制和针对农村人群的人力资本投资制度是不完善和不平等的，也是低效的。

3．劳动就业制度

公平公正、城乡一体的劳动就业制度可以有效地提高劳动效率和降低农村劳动力转移的成本，它包括：

一是反对任何人为的为劳动就业实施分等分层控制的制度和行为。如人为设置城乡分割障碍，各级城市政府对来自农村劳动力的就业或者采取“总量控制”的措施，或者采取“划地为牢”的政策进行限制等。

二是高覆盖面的劳动合同制度。劳动合同是劳动者与用人单位之间签订的劳动契约，是劳资双方权利与责任的全面反映，对维护双方的权益有着极其重要的作用。劳动契约的确定，一方面是劳动市场主体平等地位的体现，另一方面对形成良好的劳动秩序，维护正常的就业体系有着极其重大的意义。

三是集体谈判制度和有力的工会组织。在规范劳动契约的过程中，要求以供求双方的集体交换行为部分乃至全部取代单个交换行为，要求工会组织对劳动者的就业、工资及劳动生产率的改进发挥重要作用。

应该说，新《劳动合同法》颁布使我国的劳动就业制度在公平公正的道路上迈出了一大步，但也必须关注新《劳动合同法》生效后出现的一些新情况，尤其是新的“二元制就业结构”问题——即单位正式员工与派遣工的不平等就业条件问题。不少调查表明，派遣工队伍主要是农民工，这除了会造成畸形的就业结构外，还极易造成农村转移劳动力落户城镇的“心理创伤”。我们应该清晰界定新劳动合同法中对派遣工的“临时性、辅助性、替代性”的解释，坚决地压缩企业使用派遣工的比例，直至消除这种新的二元就业结构。

4．劳动社会保障制度

建设完善的、平等、统一的社会保障体制，让每个劳动者获得平等的国民待遇，可以提高劳动力的劳动积极性，减少负面冲突，提升劳动效率。

科学合理的社会保障体制是劳动者个人和社会的对应关系，而不是单位、部门、产业、地区和劳动者的对应关系。建立统一的、社会对个人的保障制度，能够使每个劳动者获得平等的国民待遇。值得一提的是，保障体系中应该保持较高的公共财政比重，这是因为社会保障不仅包含着企业与劳动者权利和义务的关系，更要体现的是政府对社会保障负最后责任的基本准则，这个准则体现了国家对基本人权的尊重和保护。

“十二五”时期，扩大社保覆盖面，逐步建立起面向城镇非农产业劳动者的养老保险、医疗保险、劳动保险、失业保险等社会保障体系，对于失地进城的农民，要给予与城镇居民同等的待遇，实行最低生活保障制度。这些都有利于消除农村剩余劳动力“洗脚进城”的后顾之忧。另外，特定的农民工权益保护机制在现阶段也是必要的。

(三)外围制度安排

让农村剩余劳动力转移到城镇是一项实实在在的系统工程，除上述制度条件外，还需要外围制度安排的支撑和配合。外围制度安排比较广泛，主要包括体制系统的协调机制和宏观环境维持的相应制度安排。促进农村劳动力转移的外围制度安排主要包括三个方面：

一是合理的产业发展机制和城镇发展机制。工业化、城镇化与农村劳动力的转移是一个互动三角体，工业化、城镇化过程需要劳动力去迎合其“劳力渴求”，而深度的、长效而稳定的劳动力转移也需要工业化、城镇化的可持续发展。这种互动关系要求：一方面，改变原有的乡镇企业较为分散的布局，引导乡镇企业向有条件、有规划的城镇集中;另一方面，在梯次性、网状型的城市体系中，促使上一级或上一梯次城市转移出来的产业适当地转移到下一级或下一梯次的城镇，是有利于劳动力的转移吸收的。

二是良好的体制协调制度安排。这种协调制度包括区域间的协调和不同类制度间的协调。如劳动保障体制的协调机制，协调制度本身能够保证把社会保障法律、规范的建设纳入有序化、制度化的轨道，进一步扩大社会保障的覆盖面，及时规范和完善现有社会保障种类如社会保险、社会救济、社会福利、安置优抚、医疗卫生、伤残扶助，并及时解决社会保险法与税法、劳动法、合同法之间的冲突与衔接问题。

三是创造和谐稳定社会环境的其他正式、非正式制度安排。如稳定的政治体制，浓厚健康的文化体制，甚至是伦理道德、风俗习惯等等。

三、结论

完成“十二五”时期的城镇化建设目标，促进农村劳动力向城镇转移是一个系统工程：

首先，应该尊重国情、民情，尊重广大农村劳动力的“居留选择权”，切忌在劳动力资源的流动上搞“行政配置”，主要要通过创造和利用工业化、城镇化对劳动力转移“吸力”来完成农村劳动力的城镇化转移过程。

其次，这个系统工程成败的关键在于制度，在于制度变革。其中清晰的产权制度和劳动市场制度是完成劳动力转移的基础性条件，而包括劳动力流动、人力资本投资、劳动就业、劳动社会保障等在内的劳动制度障碍的消除是完成劳动力转移的中心条件。此外，还需要一些外围的支撑平台，如合理的产业调整制度、城镇规划制度等等。

最后，完成农村剩余劳动力的城镇化转移不是目的，只是一个水到渠成的结果，问题的关键在于城镇化过程中形成的城镇体系对这些转移人群有没有足够的承载能力。更有承载能力的城镇体系才可以为劳动力的转移创造足够的“拉力”，而制度变革既可以为这种“拉力”的释放松绑，还可以进一步促成这种“拉力”的提升。只有这样，转移人群才会真正地在城镇“扎根”。

［1］胡序威．区域与城市研究［M］．北京：科学出版社，1998．

［2］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［DB/OL］．新华网 http：//news．xinhuanet．com/politics/2011-03/16/c_121193916．htm．

［3］刘传江，张辉，黄云平．中西部农村剩余劳动力转移与城镇化［J］．经济评论，2004，(6)：39-43．

［4］刘宏青，颜凌芳．提升中国劳动力要素国际竞争优势的制度创新研究［M］．北京：经济科学出版社，2010．

［5］姚先国，郭继强．论劳动力产权［J］．学术月刊，1996，(6)：44-49．