完善我国食品安全标准的几点法律建议

徐鹏飞

（太原师范学院政法系，山西太原030012）

食品安全标准是保障食品安全的重要技术手段，是食品法律法规体系的重要组成部分，是进行法制化食品安全监管的基本依据。［1］随着 《食品安全法》的实施，我国的食品安全标准在不断清理和整顿的过程中，正逐步走向完善。经过长期努力，虽然我国在食品安全标准建设方面取得了巨大成就，但仍然存在标准体系不完善、标准水平偏低、标准制定程序不科学、标准不配套不协调等问题。［2］尽管中国目前的许多食品安全标准借鉴或吸收了国际食品法典 （CAC）的标准，但与发达国家和国际组织相比较接轨程度不够，导致标准的可信度在国际上不高。［3］在食品生产流通领域中，随着食品生产新技术、新原料的广泛使用，一些新的食品原料和包装材料由于缺乏足够的风险评估，缺少科学的食品安全标准，使食品安全的可靠性大大降低。加之检测标准跟不上，检测技术落后，食品安全监管难度增大，食品安全形势更加复杂。

新形势下，如何通过制定和实施严格、科学的食品安全标准，落实食品安全标准 “保障公众身体健康和生命安全”的宗旨，保障从源头治理、预防为主的食品安全监管方式的有效运行，促进食品行业的健康发展，为国民经济的持续、健康和快速发展以及社会主义和谐社会的构建发挥重要作用，已成为食品安全标准完善过程中的重要任务。

一、转变食品安全标准理念，落实食品安全标准宗旨，健全食品安全标准体系

作为一个人口大国，我国曾长期饱受食物短缺的困扰，解决民众的吃饭问题一直是一个关系社会发展与稳定的重大问题。在食物短缺的年代，民众的基本温饱都尚难保证，人们不可能去关注食物的安全。近年来，随着我国经济的高速发展，食物日益丰富，民众的生活水平不断提高，人们开始对食物关注的目光逐渐由数量转向质量，尤其是健康、环保生活理念的不断深入人心，食品安全日益受到重视。但由于我国缺乏重视食物安全的传统，食品安全标准清理整顿工作尚未完成，食品安全标准间存在的交叉、重复、缺失、标龄长等问题仍然突出，使食品安全标准应当以 “保障公众身体健康和生命安全”为惟一宗旨的理念没有得到全面落实。

制定食品安全法的根本目的之一就是为了保障公众的身体健康和生命安全，而食品安全标准是全面提升食品质量和安全水平，保障消费者健康的关键。食品安全标准应当以 “保障公众身体健康和生命安全”为其制定与实施的惟一宗旨。但由于立法者、执法者对食品安全标准宗旨认识不到位，致使在食品安全标准的制定、实施的过程中产生了种种问题，这不仅困扰着执法者，也让守法的企业茫然无措，同时影响了食品安全监管工作的开展。例如，依照 《食品安全法》第44条规定，申请利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产活动的单位或者个人，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。但从食品安全国家标准网公布的食品添加剂征求意见稿来看，其内容十分简陋，而且非专业人士无法看懂。再如，依照 《食品安全法》第45条规定，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。但在实践中对于 “技术上确有必要”的把握具有很强的主观性，再加之对于 “风险评估”的结论缺乏权威性的判断，致使一些不必要甚至是有可能危害人体健康的食品添加剂在食品中得以使用。以上种种表现，既显示了立法者对食品安全标准的认识不足，也显现了食品安全标准在实施过程中的执行不力，同时也说明对食品安全标准要 “保障公众身体健康和生命安全”这一宗旨没有真正落实到位。

在食品安全标准制定和实施过程中，首要的是要转变食品安全标准的理念，坚定执行 “保障公众身体健康和生命安全”作为食品安全标准制定和实施的惟一标准，摈弃以经济发展水平、生产经营者成本等因素为理由，对食品安全标准的制定和实施设置障碍。其次，要按照法律规定要求、程序，科学制定、修改和清理食品安全标准。对于食品生产、流通缺乏安全标准的，要及时制定，哪怕低一点也行，因为有比没有强；对于已经有标准，但标准之间存在冲突的，要及时清理，坚持以高标准为准；对于标准没有冲突但不够完善的，要及时加以补充完善。同时要紧跟国际形势，吸收发达国家的成功经验，尽快弥补中国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速完善食品安全标准体系，使我们的食品安全标准的制定和实施，真正做到以人为本，服务民众，实现 “保障公众身体健康和生命安全”的宗旨。

二、改进食品安全标准制定方式，杜绝利益集团干涉，增强食品安全标准的公信力

当前，卫生行政部门正在按照 《食品安全法》要求，逐步清理完善形成统一的食品安全标准体系，但在制定、修改和清理食品安全标准的过程中，存在着操作失范的问题。

一是对 《食品安全法》中有关规定理解不透，执行不力。根据 《食品安全法》中有关食品添加剂的使用原则，“食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围”。也就是说，食品添加剂必须 “确有必要、安全可靠”。在争论已久的面粉增白剂存废问题，以国家粮食局为代表的主废派和以卫生部为代表的主存派曾争论多年。食品安全法出台后，这一争论进一步升级。 “主禁派”认为，过氧化苯甲酰会破坏面粉的营养结构，过量使用会对人体造成危害。而反对禁止的一派则表示，根据实验，过氧化苯甲酰在食品添加剂使用的范围内，不会引起面粉食用安全问题，如果没有安全问题，就不应该从国家添加剂名录中注销。［4］按照 《食品安全法》的相关规定，既然面粉增白剂非 “确有必要”自然应当禁止使用。但在2010年9月12日，《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的在征求意见稿中，面粉增白剂依然被列入面粉处理剂。直到2011年3月1日，卫生部才正式发布公告，撤销面粉增白剂。而同样的问题在大米使用添加剂上再次出现，新版的 《食品添加剂使用标准》中，大米被允许添加包括防腐剂在内的三种添加剂。有关专家指出，允许添加的双乙酸钠是防腐剂，在查找有关资料时，没看到国际标准或外国标准里可以用在大米里的情况。大米使用防腐剂在工艺上并无必要，按照 《食品安全法》应该撤销。而且在对大米生产厂家的调查中，因无必要性和增加成本，也没有用到这三种添加剂的。［5］上述做法，既没有执行法律规定，又让人无法理解。

二是在食品安全标准的制定、修改过程中，受利益企业干涉，实践操作有悖法律精神。在我国现行乳业新国标中，蛋白质含量由1986年版标准规定的每100克含2．95克，下降到了每100克含2．8克，远低于发达国家每100克含3．0克以上的标准；每毫升牛奶中的菌落总数标准由原来的50万上升到了200万，比美国、欧盟的10万标准高出20倍，被人斥为 “全球最差，世界乳业之耻”的乳业标准。有专家指出，新国标的制定从始至终，一直受企业干扰，新国标是 “各方利益协调后的产物”。［6］而依据 《食品安全法》的规定，制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。但在，乳业新国标中我们只看到了生产者的意见，唯独没有见到消费者参与的信息。

食品安全标准的制定和修订，首先要坚持以食品安全风险评估结果为依据，这是食品安全标准的客观基础，容不得半点含糊和动摇。其次，提高标准制定和修订过程的透明度，建议引入听证会制度，充分听取消费者及相关各方的意见，增强食品安全标准的公信力。同时要公开参加标准制定、修订和评审专家的意见，接受社会监督，杜绝腐败发生。第三，建立食品安全标准制定、实施责任问责制，加大对职能部门及其工作人员的监督，防止行政权力异化，保障食品安全标准宗旨得以实现。对于企业参与食品安全标准的制定和修订，笔者持肯定态度。但为了防止企业以自身利益决定标准的内容或存废，使标准的制定和修改被企业所绑架，政府相关部门一定要从维护 “公众身体健康和生命安全”的高度出发，坚持食品安全标准的制定和修改公开、公正、透明的原则，严格按程序依法办事，多方听取各方面的意见和建议，完全可以解决这一问题。

三、完善食品安全检测标准，提高标准检测能力，保障公众身体健康和生命安全

食品安全的检测标准、检测方法和检测技术水平，对于保障食品安全标准的实施效果具有至关重要的意义。过硬的检测技术和先进的检测设备将为食品应对国外技术性贸易壁垒，促进扩大出口方面提供更强有力的技术保障。但我国的食品安全检测标准和能力，却始终无法令人满意。在近年来发生的食品安全事件中，都无一例外地出现了检测标准缺失、不完善或检测无门等问题。2011年爆发的地沟油事件，再一次将食品安全标准存在的这一问题暴露无疑。根据卫生部和国家标准委联合发布并于2005年10月1日起实施的 《食用植物油卫生标准》，食用油全部应检的理化指标一共有9项。而居民日常购买量最大的花生油、大豆油等，只需检测其中的6到7项内容，分别为酸价、过氧化值、浸出油溶剂残留、总砷、铅、黄曲霉毒素、苯并 （a）芘等。按目前这些检测标准，地沟油甚至是 “合格”的。一直以来，食品添加剂的检测标准都面临空白。在卫生部公布的47种可能违法添加的非食用物质中，有25种物质在检测方法一栏为空白或者填“无”。据国家质检总局有关人士表示，2200多种食品添加剂中，有检验方法标准的只占总数的四成，近六成无法检测。［7］食品添加剂检测标准滞后，使得食品添加剂监管面临困难重重。

食品安全检测标准是食品安全标准的重要组成部分。完善的食品安全检测标准、科学的检测方法和先进的检测技术，是保障食品安全的重要措施。长期以来，由于我国食品检测标准滞后，市场监管不力，在食品安全问题上，我们付出了不少代价。如地沟油，竟然难以检测。日本能对四多百种农药残留物进行检测，而我国只有检测数十种农药残留物的设备能力。［8］食品安全检测标准的缺失，已经严重地影响到食品安全系统工作的推进。

在食品安全标准体系建设的过程中，要重视食品安全检测标准的完善，为食品安全检测提供技术支撑。通过增加资金投入，引进先进检测设备和提高检测人员技术水平，增强食品安全检测能力。建立严密的食品安全标准检测运行机制，变临时检测为常态监测，提高对食品安全的监控能力。同时要建立和完善食品安全检测责任追究机制，明确责任追究方式和具体责任追究标准。为了解决食品安全检测标准资金投入不足、专业技术人员缺乏等问题，地方政府可以引导社会力量参与食品安全检测，建立第三方检测机构，补充食品安全检测体系。建立完善的实验室检测制度，加强高校和研究机构的实验室专业检测，以弥补一般的政府检测部门所作的例行检测的不足。

四、结语

新颁布实施的食品安全法提出了食品安全标准的概念，并将食品安全标准作为食品领域唯一强制执行的标准体系。食品安全标准是食品安全监管的重要技术保障，是完善食品安全制度的重要内容。食品安全标准的制定和实施，一定要以人为本，以 “保障公众身体健康和生命安全”为惟一宗旨；必须严格遵循公开透明原则，保证食品安全标准的科学合理、安全可靠，确保企业和消费者在内的社会各方参与食品安全标准制定和修定的渠道畅通，促进食品安全标准工作的科学开展；要重视食品安全检测标准的建设，保障食品安全标准的有效实施，为食品行业的健康发展和社会主义和谐社会的构建发挥重要作用。

［1］周才琼．食品标准与法规［M］．北京：中国农业大学出版社，2009：195．

［2］信春鹰．中华人民共和国食品安全法解读 ［M］．北京：中国法制出版社，2009：52．

［3］周小梅，陈利萍，兰萍．食品安全管制长效机制经济分析与经验借鉴 ［M］．北京：中国经济出版社，2011：184．

［4］戴廉．消费者缺席面粉增白剂去留决策复杂利益纠葛惹争议［EB／OL］．（2010-09-27）［2011-11-05］．http：／／finance．ifeng．com／news／special／cxcmzk／20100927／2655069．shtml．

［5］吴鹏．专家称新标准允许大米添加防腐剂安全存隐患［N］．新京报，2011-05-20（A06）．

［6］侯隽．专家称乳业新国标倒退25年制定时备受乳企干扰［N］．中国经济周刊，2011-07-05（26）．

［7］孙乾．卫生部：中国2200种食品添加剂中有六成无法检测［N］．京华时报，2011-06-16（A004）．

［8］徐新明．食品安全的新期待［EB／OL］．（2011-10-29）［2011-11-12］．http：／／pinglun．eastday．com／p／20111029／u1a6176521．html．