关于我国政府采购的特征、问题与建议探析

畅 琳

（山西省公务员培训指导中心，山西 太原030001）

一、政府采购的内涵

政府采购的定义有很多，本文采用的是我国《政府采购法》中的描述。政府采购是指，以各级国家机关、事业单位和社会团体组织为主体，使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

二、政府采购的意义和特征

（一）政府采购的重要意义

一是政府采购将资金集中、采购对象集中，节约财政资金，合理控制成本。政府采购一般都是通过公开的招投标方式，竞标者公平竞争，市场供应较为充分；同时政府采购一般采购数额较大，而且信息公开透明，所以具备一定的议价能力，在竞标价格方面能够降低采购成本，提高了资金效率。

二是政府采购对民族产业的支撑作用不可小视。基于政府采购的资金优势，多国政府都对扶持民族产业提出了要求和规定。例如，美国政府规定，政府采购资金中，应该购买一定比例的国内产品，承担支持民族产业的义务；以色列政府在相关法规中规定，政府采购中至少要约有1/3在国内购买；波兰政府规定，国内的投标供应商可以得到1/5的价格优势；澳大利亚政府规定，出于保持汇率稳定、维持外贸交易平衡、环境保护等原因，防止在采购名单中出现国外商品。综上可见，各个国家都通过一系列法律上的保护措施，来保证国内民族产业的良性发展。

三是政府采购可以促进新兴技术产业和中小企业的腾飞发展。通常对于新兴产业和中小型企业，在采购价格上给予一定程度的折扣，使其具有价格优势。这对于提高整个国民经济的活力和动力，促进微小企业的快速发展，有良好的鼓励和支持作用。实践中，有的国家规定了政府采购里中小企业最低份额占比、高新技术产业销售一定程度的税收和价格优惠政策等方面，来起到扶持作用。以美国为例，自20世纪中后期就开始为技术创新型企业提供充分的市场空间，在1995～2000年的5年时间，美国政府直接对信息系统等高科技新产品的采购资金总额高达近百亿美元，通过一系列支持新产品开发、销售的措施，带来了创新技术产业的蓬勃发展。

（二）政府采购的主要模式

纵观世界各国的政府采购方式，大体可以分为三种：第一种模式是统一采购，即由专业的专管机构来统一负责该级政府的采购活动，必须由这个机构来完成，这种模式是现在的主要方式；第二种方式是零星采购模式，也就是说没有设置专门的机构，而是根据不同时间不同情境的需求来自行决定采购的活动；最后一种是半统半零星采购模式，既没有固定的部门，也不完全是零星的分散采购，而是根据实际情况来区别对待。

（三）政府采购具有不同于普通私人采购的主要特征

第一，政府采购对国内生产总值贡献度较大，有着重要的影响作用。一般中央政府采购大约占该国GDP的10%～15%，从消费对GDP的贡献来看，政府采购对一国的国民经济影响重大，同时采购内容具有多样、广泛、复杂的特点。第二，政府采购模式决定了公共性的特点。从资金来源看，政府采购的资金是公共性社会资源，使用者是政府部门、政府机构、事业单位以及其他具有公共性质的单位；从资金的使用用途来看，其资金使用目的不仅仅是采购个体的需求，而是为社会大众提供公众的服务和资源。第三，政府采购有规范性和制度性的特点。与私人采购相对的随意性不同，政府采购的从制度发布、程序履行，再到过程监管，都要遵循完整的规范和监管，遵守一系列不同性质的法律法规等。

三、目前政府采购的瓶颈问题

在我国，采购进程中的预算、采购、审批、监管的多个环节，都存在着一些风险和隐患，诸如预算环节与采购环节的脱钩、审批环节中的责任不明确、监管环节的过于冗繁，都一定程度的影响到政府采购工作的精细化和效率。

（一）采购环节与财政预算环节的连接问题。从两个角度来理解，一方面，在政府预算环节，特别是县市级政府预算中，并没有达到真正的精细化。关于政府采购的预算编制信息并不完全，例如可能缺乏采购类型、规模、对象、价格等很多必要因素，这将导致采购工作中无据可循，从而直接影响到采购质量和效率，难以发挥预算的前瞻指导作用；另一方面，在政府采购环节，由于缺乏与财政预算明确的衔接关系，使得采购带有盲目、被动的特点。例如，在单位资产管理中，如果没有明确规定与预算的关系，就很难判断固定资产的配比是否合理、采购是否有计划性。

（二）审批环节中责任机制的建立并不明晰和充分。目前，财政部有关部门基本上通过两个途径进行政府采购的审批，一个是专家意见途径，另一个是财政审批途径。在专家审批途径中，第一步是由采购人提出采购的需求，相关的专家根据自己的专业知识、诚信度、公信力、对采购工作的长期认知能力，来对采购人的需求履行审批的程序，做出相应的决策，因此专家的业务能力等方面对采购至关重要。在财政审批途径中，需经过财政部门审批，从采购物品、采购流程到招标形式的确定需要层层审批。但是，如果财政部门的人力物力不足，对各个领域的知识不够专业，就会带来问题。不论以上哪种情况，在审批环节中的责任机制都不是非常明晰，造成了审批与负责的主体不一致的情形，这一点是亟待解决的。

（三）监督环节过多，工作中难免力不从心。政府采购的全过程包括制定采购方式、整理采购文件、发布采购信息、选择评审方法、管理评标现场、项目验收结算、后期交付货款等。由于采购过程中监管职责十分广泛，这对采购中监管的专业性提出了更高的要求；同时，由于采购类别和方式日新月异，对监管者熟悉掌握新兴事物的能力也提出了挑战。

四、关于政府采购的几个建议

针对目前政府采购工作存在的一系列问题，本文建议通过增强政府采购的计划性、采用电子采购模式、培养高素质人才、健全监管体系几个措施，进一步提高工作效率。

（一）增强我国政府采购的预算机制，做到计划先行。一方面，加强采购计划的科学性、合理性、准确性，做到预算精细化管理。年初进行采购预算的编制时，需定向编制采购的具体内容，包括物品、规格、数量、性能、价格等，做到采购时有据可循；在执行采购过程中，应提高预算意识，在采购中严格遵守预算标准，且限制每年采购计划调整、变更的次数和时间点；年末对比预算与执行结果，进行采购效率分析，有助于提高采购工作对预算的重视程度。另一方面，通过细化预算体制，推进采购广度和深度。目前，我国政府采购的范围较窄，主要局限在狭义定义中的购买项目。而国际管理中，还包含公共部门项目，例如，市政工程、铁路、电力、通讯、飞机场、港口、停车场等公共基础设施项目。因此，在政府采购预算中，要综合考虑多种因素，从预算上做到广度、深度两方面的发展计划，充分发挥政府采购的重要作用。

（二）运用电子采购，加强透明度管理。电子采购的主要特点是，充分利用电子信息技术，通过系统整合采购内容，达到资源透明和共享。主要分为执行层次和监管层次两方面，执行层次包含计划、委托、招标、谈判、询价、投标、评审、订购、合同、验收等模块；监管层次包含政策、信息、审批、支付、投诉、审计、监察等模块。通过设立电子管理交易平台，进行自动操作和管理保证了采购透明性，为规范化管理提供了渠道，全面使用电子采购模式将逐渐成为未来的发展方向。

（三）培育高水平人才，建立评审专家后督、约束机制。一是加强采购人员专业培训。在日新月异的市场经济中，政府采购工作也面临着更大的挑战，采购人员需要具备经济、法律、产品等专业知识，因此，提升采购人员的整体素质是解决问题的重要手段，例如，建立政府采购长效培训机制，对各参与采购主体开展连续性的培训，建立采购上岗制和考核机制。二是扩充采购专家人数，规范专家评审原则。在评审前，完善评审专家的评定标准，从数量上进一步的充实和扩大，积极提升地方评审专家库资源，集中力量形成全国联网、相互连通共享的专家库。在评审中，关键是政府采购专家评审准则的修订，现在很多的评分方式是自由打分，而应该通过确定标准，进行各项目的对应打分。在评审后，通过对专家评审过程进行考核评议，完善专家的退出机制，加强约束机制的建立。

（四）充分完善采购监管的严密性，分清职责。目前各级财政部门统管采购操作和采购管理，而采购监督环节的繁多会影响监管工作的实施，因此，财政部门应该设立专门机构负责单纯的监督管理，真正的实现“采、管分离”。由采购单位专职进行项目的采购和使用，执行进程中的各项规章制度。由监督单位专职进行采购政策的制定和修改、定期检查、集中处罚等工作，独立性使得监督工作的管理性更强。在分工明确、职责清晰的情况下，监管单位可以汇集人力、财力、物力专门进行管理工作，进一步增强了监管力度。

综上所述，我国政府采购工作仍然比较艰巨，采购进程中的预算、采购、审批、监管等多个环节还存在一定的问题，预算机制、电子采购模式、人员专业素质、监管体系等有进一步改善的空间。

[1]中华人民共和国政府采购法[M].人民出版社，2002.

[2]王义伟.政府采购预留特殊空间.中华工商时报，2001-11-11.

[3]楼继伟.政府采购[M].经济科学出版社，1998.

[4]刘细根.政府采购中存在的问题及几点建议[OL].http://www.chinaacc.com/tougao，2010.

[5]张姝.浅析政府采购制度的政策性功能——从竞争法角度看我国的政府采购制度的功能[OL].http://www.civillaw.com.cn/article，2002-02.

[6]慧蓉.政府采购中存在的问题及对策探析[J].中国民航飞行学院学报，2010，（4）.

[7]赵伯艳.完善政府采购机制对企业自主创新的激励功能[N].科技创新导报，2008，（12）.

[8]詹静涛.2008年全国政府采购工作会议总结[EB/OL].中国政府采购网，2008.

[9]构建统一的政采电子化云计算平台——我国政府采购电子化统一平台研究[OL].

[10]Sherman，S.Government procurement management[M].Germanstwon，Maryland：Wordcrafters publications，1999.