强化中央银行金融监管权限之理论分析

李正旺

（湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉430205）

一、理论文献综述回顾

目前理论界和实务界认为应该加强甚至扩大中央银行的金融监管职能，有以下原因：（一）政治制度条件悖论说：陈雨露，马勇（2012）通过Logit模型进行回归分析，结果表明，在分离了中央银行监管职能的国家，危机发生的概率显著增加。就经济增长而言，在未分离中央银行监管职能的国家，其GDP的增长率显著高于分离了中央银行监管职能的国家。中央银行继续保留银行监管职能不仅明显有助于金融稳定和经济增长，而且在监管职能设置于中央银行内部的国家也并没有出现很多文献所普遍担心的“通货膨胀倾向”。这说明真正影响金融监管实际独立性的并非监管主体的设置问题，而是更广泛地依赖于不同的政治制度条件。（二）最后贷款人说：虽然最后贷款人机制可能诱发道德风险，但对于防范金融系统性风险而言，存款保险制度并不明显优于最后贷款人手段，前者缓慢的支付赔偿过程和复杂的法律程序还会对存款人的信心造成极大的负面影响，而后者在恢复存款人信心方面具有更为直接和有效的作用（Duquesne，1999）。随着金融市场的发展，不同种类金融机构的关联已经形成常态化，在仍然坚持分业监管的前提下，防范危机爆发，需要有效的金融监管信息共享和监管协调机制，央行在对宏观经济的判断、调控手段、基础数据、管理人才等方面具有天然优势，作为最后贷款人、最后的风险承担者，央行应该在协调机制中起主导、协调作用（孙工声2011）。（三）暂时利害权衡说：货币政策与银行监管在本质上具有一致性，由中央银行同时负责货币政策与银行监管有利于信息交流和政策协调，价格稳定与金融稳定目标的潜在利益冲突仅仅只是一种暂时的利害权衡（Guitian，1999）。（四）综合说：向志容（2010）认为，相比于其他专业监管机构仅专注于微观审慎监管和个体金融机构风险而言，中央银行负责货币政策职能，更能从宏观审慎的角度把握经济金融体系中的系统风险，统一宏观审慎监管和微观审慎监管，并有针对性地调整微观审慎监管措施以防范金融危机的爆发。常建（2010）认为，中国人民银行作为国务院组成部门的中央银行，其超脱、独立和权威的优势并没有得到有效发挥，“中央”的特征不明显，履行职责时往往难以得到监管当局的响应，以至于在制定货币政策、实施宏观调控、进行金融监管、维护金融稳定方面的实际作为与法律赋予的职责存在差距，其依法行政影响力呈逐渐削弱的趋势，行政摩擦带来的是政策效力的相互抵消，从而使国家金融宏观政策难以从中央银行传导并得到有效贯彻落实。

从全球金融危机爆发至今，世界主要国家、经济体如美国、英国、法国等对当前的金融监管体系进行了反思，对其弊病提出了各自的改革方案，制定相应的法案，建立以中央银行为核心的金融监管协调机制。从欧美国家强化中央银行金融监管权的实践看，支持银行监管者应严格独立于货币当局的观点，不仅在实践中受到了严重的挑战，而且缺乏理论依据。相比于金融监管机构仅专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管来说，中央银行负责货币政策职能，更能根据宏观审慎的原则来控制经济金融体系中的系统性风险，将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一，并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。

二、我国现行金融监管协调机制的表现及存在的问题

尽管在央行“三定”方案中，国务院要求央行“会同”三“会”建立金融监管协调机制，但“会同”不同于“牵头”，这就造成任何一方都缺乏协调的主动性。具体来说，我国金融监管协调机制存在以下几方面的问题：

（一）多头监管导致金融监管竞争，金融监管效率低下

当前存在着不容忽视的实际问题：多头监管与低效监管并存，监管空白与重复监管并存，政出多门、职能分工不清，不可避免地出现监管机构之间的监管竞争，监管当局之间有意无意争取额外监管权力，导致监管过度而造成间接效率损失，金融机构只能被动接受监管成本的上升。金融监管竞争的一个可能产物是被广为诟病的所谓“竞次”现象（race to the bottom），即金融监管机构为了收买本部门利益集团、扩展监管势力范围或吸收潜在监管对象，竞相降低监管标准，导致整体监管水平的削弱，损害消费者（投资者）和社会公共利益。而且监管协调机制出现外部化，其协调成本边际化程度不断递增，导致其行政成本增大，财政预算经费在节节攀升。此外，监管政策与货币政策缺乏相关性，很难形成协调平衡互补的监管平台。

（二）当前中央银行在金融监管协调机制中的法律地位不明确

一是暂时没有法律直接规定由人民银行实施宏观审慎监管。当前的金融监管协调在政策层面有安排，表现为银监会、证监会和保监会不定期召开的监管联席会议，但不是一个法定的机制，更没有严格的法定程序，内容还是以务虚为主，根本没有实际效果。金融危机爆发以来，我国尚未在任何法律法规中提及宏观审慎管理，将人民银行作为实施宏观审慎管理的核心机构还缺乏法律的直接规定。

二是现有法律未赋予人民银行对金融机构高管的任免权限，人民银行依据有限的法律规定所做出的对金融机构违法行为的处罚，其法律依据薄弱。现有的宏观审慎监管工具，权责匹配程度低，金融机构管理人员道德风险是引发金融危机的一个不可忽视的因素，“一行三会”格局形成以后，人民银行没有决定金融机构尤其是系统重要性金融机构高级管理人员任免资格，使得人民银行无法直接约束其行为，金融监管的有效性受到影响。人民银行各部门在做出对金融机构的行政处罚时，其法律依据大部分以《金融违法行为处罚办法》为依据，而该法是在1999年制定，其有关的处罚程序、处罚内容等已经完全不能适应当前金融监管要求。

（三）金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强

现有的“一行三会”各监管机构都平行设置，都为正部级单位，一旦监管主体之间出现潜在利益冲突时，有些部门会采取某些利己损人的行动，主要表现为争夺监管对象和监管权力。“一行三会”在召开联席会议时，主要根据其各自履职的需要在平等和自愿的基础上来进行沟通与协商，全无强制力可言，因此，联席会议达成的协议也就只能成为一纸空文。

（四）金融监管协调机制缺乏有效的争端解决机制

在分业监管制度下，有些问题单由其中任何一个监管主体是根本无法解决的，监管方之间进行必须存在有效的沟通与协调。事实上，由于部门之间利益之争或者部门权限划分等问题，已经出现大量重复监管和监管真空的情况，经常出现监管各方之间意见分歧和冲突。在解决这些争议问题上，现行的金融监管协调机制并没有给出相应的争端解决办法，而且也没有出台一部高于金融部门法的更高阶梯的法律来参照执行，只能依照“重大问题提交国务院决定”的规定来处理。金融监管协调机制缺乏有效的争端解决机制，不仅妨碍了金融监管协调工作的有序开展，而且增大了监管成本，严重降低了整体金融监管效率。

（五）金融监管协调机制缺乏监督机制

在现行金融监管协调机制中任何一方监管机构对其他监管方的行为都无权进行监督。按照现有的金融监管协调机制，“一行三会”仅仅是货币政策的行使、监管政策以及监管法规之间的协调行为，并相互交换金融信息。各监管方对各自分管领域的监管行为仅仅受各自相关监管法律和制度的约束。而且当前我国约束监管方的法律还不健全，内部规章制度难以确保监管行为的合理性，在这种没有制度约束下的监管机构监管权力出现垄断性，容易导致权力寻租行为。

三、通过立法确立以人民银行为牵头人的金融监管协调机制

当前，我国应充分借鉴发达经济体的做法，有必要对人民银行在金融监督管理协调机制中的法律地位给予清晰赋权，提高金融监督管理协调机制效率，有效实施宏观审慎管理，切实防范系统性金融风险，保持经济稳定和发展。

（一）明确人民银行在金融监督管理协调机制中的最高法律地位，建立以人民银行为牵头人的金融监管协调机制

中央银行在金融监管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在实行综合监管的国家，中央银行在发布和修订有关审慎性法规、授予或吊销金融机构牌照以及制定有关金融系统整体的重要法律方面也继续发挥重要作用。由人民银行作为金融监管协调的牵头人，对业务已经日益相互交叉与融合的各类金融机构进行综合监管，使得一些稀缺的资源得以共享，从而带来一定程度的规模经济和范围经济；强有力的人民银行有可能更好地与金融超大型企业相抗衡，从而更有效地监控业务多元化的金融集团；牵头人为核心的监管协调机制原则上可以避免政出多门所可能导致的政策不一致、相互重叠或出现管制缺口。有鉴于此，应由国务院根据《中国人民银行法》第9条的授权，以行政法规的形式确认人民银行为牵头人监管者的地位，建立人民银行主导下的常设金融监管协调架构。在此构架下，对各种金融理财产品以“功能”为基础协调监管，并由人民银行作为金融控股公司的法定监管者。

（二）完善金融联席会议制度，确保金融监管协调机制的有效运作

要确保金融联席会议法定化，使其会议议程与决议产生有效约束力，把联席会议各项制度和内部协议约束提升至法律约束，金融联席会议用法律程序进行运作，产生法律效力，并承担法律责任。金融联席会议通过协商，在做出重要决定前必须征求被监管方的意见，并在会后形成相应的会议纪要，同时要求与会各方签署意见，并做成正式文件发送给各参会单位，会议纪要将会各参会单位具有强制约束力。

（三）建立以人民银行为核心的金融监管协调监督制度，确保监管工作有序开展

建立有效的监督机制，可对金融监管机构产生外部约束力，促使其依法行使监管权，提高金融监管行为的透明度，同时也为金融监管机制的有效运转提供保障。我们必须建立健全对监管机构监管行为的硬约束机制，应当依托金融监管协调机制，建立金融监管协调监督制度，设立金融监管协调监督委员会，由中央银行、银监会、证监会、保监会、财政部、国资委等部门组成，并确立中央银行作为核心成员的地位。金融监管协调监督制度应以维护监管秩序为基本出发点，对金融监管机构的违法行为进行监督、纠正和制裁，对金融监管联席会议达成的协议执行情况进行监督，各成员可对金融监管机构的合法但不合理的行为行使建议权。

（四）正确处理好人民银行与地方性金融部门的关系，降低监管竞争程度

要明确地方金融办在金融监管中的法律地位和职责权限，防止金融办与人民银行在金融监管管理协调机制中的职责权限重叠，降低监管竞争程度，保证人民银行在宏观审慎管理协调机制中的核心地位，防范系统性金融风险的发生，维护金融稳定，促进经济增长。

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