发挥无党派人士群体作用的机制问题研究

何秉群崔福林朱纪刚李少英石 亮

(1.保定学院，河北 保定071000;2.河北省委统战部，河北 石家庄050052)

发挥无党派人士群体作用的机制问题研究

何秉群1崔福林1朱纪刚2李少英2石 亮2

(1.保定学院，河北 保定071000;2.河北省委统战部，河北 石家庄050052)

无党派人士和民主党派人士一样，是多党合作和政治协商的主体，发挥无党派人士的群体作用，对于推动中国特色社会主义事业具有重要作用。要查找影响作用发挥的问题和不足，构建并完善发挥无党派人士群体作用的机制，为发挥无党派人士群体作用创造条件。

无党派人士;群体作用;机制问题

在中国近现代史上，无党派人士同中国共产党团结合作，为推进中国革命、建设和改革事业做出了积极贡献。新时期，作为我国先进生产力的开拓者、政治文明建设的促进者、优秀精神产品的创造者、先进文化的传播者、和谐社会的构建者，无党派人士和民主党派人士一样，都是中国共产党领导的多党合作和政治协商的主体，是爱国统一战线的重要力量。

一、发挥无党派人士群体作用的必要性分析

无党派人士没有系统的组织机构和严密的组织纪律，也没有明确的政治纲领，是一个没有党派组织但有党派性的特殊群体。正如周恩来指出的那样:“无党派民主人士，是在中国革命的具体历史条件下发展形成的。他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的。”“正确地写出来应该是:没有党派组织的有党派性的民主人士。”［1］胡锦涛强调，“只要中国共产党存在，各民主党派存在，无党派人士就客观存在。……充分发挥无党派人士的作用，对于我们坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展爱国统一战线，推进社会主义现代化建设和祖国完全统一大业，都具有十分重要的意义。”［2］发挥无党派人士的群体作用，体现在中国特色社会主义建设的各个方面。具体说来:

(一)发挥无党派人士群体作用，有利于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

在我国的政党制度安排中，是将与无党派人士的团结合作纳入多党合作范围的。无党派人士群体即使不组建新的政党，即使不加入任何党派，同样可以参加国家的政治生活并反映其利益和愿望，发挥其优势与作用。这有利于抵制国际敌对势力“西化”、“分化”的政治图谋，维护多党合作的基本格局。

(二)发挥无党派人士群体作用，有利于实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会宏伟目标

无党派人士是以知识分子为主体的群体，“层次高、影响大、联系广的无党派代表人士，由于其岗位的重要性和在社会的知名度，他们的社会影响力将更加凸显，将会在更广的范围内并从多学科角度，对国家建设和社会发展提出更多的、有益的意见和建议。”［3］尤其在社会深刻转型、社会矛盾复杂突出的时期，维护社会稳定、实现社会和谐的任务十分繁重。

(三)发挥无党派人士群体作用，有利于为中国共产党和民主党派的组织建设奠定基础

无党派人士是中国共产党和民主党派组织发展的重要来源，是统一战线的“人才库”和“蓄水池”。建设一支高素质的无党派人士队伍，既可以确保无党派代表人士实现新老交替，又可以为中国共产党和民主党派推进组织建设提供强有力的支持。

(四)发挥无党派人士群体作用，有利于巩固和发展新世纪新阶段爱国统一战线

无党派人士长期同共产党亲密合作，始终是革命统一战线和爱国统一战线的重要对象。改革开放后，我国新出现的社会阶层中相当多的人员，大都是无党无派的自由择业的知识分子。没有无党派人士的参与，就不能在更广泛的范围内并从多学科的角度对国家建设和发展提出许多有益的意见和建议;就不能通过他们及时了解、掌握和反映他们所联系的无党派人士群体的思想动态，沟通党和无党派人士群体的联系;就不能巩固和壮大最广泛的爱国统一战线，把无党派代表人士在我国各项事业中的积极性调动起来。［3］只有高度重视无党派人士工作，最大限度地将广大无党派人士团结起来，才能巩固和发展新世纪新阶段最广泛的爱国统一战线。

二、发挥无党派人士群体作用存在的主要问题

(一)思想认识未充分到位

从执政党方面看，一些地方党组织和领导同志对党的统一战线理论和政策掌握不够，对无党派人士在我国政治生活，尤其是我国多党合作事业中的重要地位和作用缺乏应有的重视，对无党派人士工作存有偏见，缺乏真正的统一战线意识、多党合作意识和广纳群贤意识。具体表现在:一是重党内轻党外。对无党派人士工作缺乏内在的动力，只停留在浅表层次上，认为可有可无、可紧可松、可为可不为，没有纳入重要议事日程。更有的在思想意识深处存在着“把党外人士选拔当成点缀”等偏见和错误观念。二是重民主党派轻无党派人士。对无党派人士群体的党派性不认同，认为无党派人士只是“散兵游勇”，认为多党合作与政治协商仅限于共产党和民主党派之间而不包括无党派人士，有的甚至发出是否要花那么多的功夫去做无党派人士工作等疑问。三是重个体精英轻队伍建设。有的地方和领导在无党派人士工作中急功近利，忽视这项工作的基础性和长远性，眼睛只盯着功成名就的人士，工作对象仅局限于有较大影响的少数无党派杰出人士，对那些有发展潜力但尚未成名、正在成长着的无党派知识分子重视不够。

从无党派人士自身看，他们大多是中高级知识分子，是各条战线、各个单位的业务骨干，是一群关心国家大事、关心社会健康发展的有志之士，都希望为社会经济发展做出贡献，希望为社会的文明进步奉献自己的聪明才智。但是他们中的一部分人崇尚个性独立，愿意保持政治身份的超脱，不愿被“组织化”，不希望受到较为严密的组织约束;还有的认为只有入党才能真正体现自身价值，要向更高层次发展，必须入党才有机会，以致有的任职不久就入党，造成无党派人士队伍的不稳定。

(二)组织形式尚有待健全

无党派人士的社会活动虽然具有党派性，但他们缺乏组织性，无政治组织实体隶属。因为没有组织隶属，无党派人士较之民主党派、人民团体，参政议政作用弱化，政治形象淡化;因为没有组织隶属，无党派人士的意见及建议，易被认为师出无名、个人偏见，除在政协论坛尚有一席之地外，很难单独面对部门及单位领导，难以达到像民主党派那样被重视的程度;因为没有组织隶属，致使一些无党派人士处于游离状态，缺少归属感。近年来，有的地方无党派人士虽建立了自己的群体组织，如“党外知识分子联谊会”、“无党派知识分子联谊会”等，方便了无党派人士的联系与交流，但是还不能实现无党派人士群体的全覆盖，其组织自身还有待健全，还不能真正起到无党派人士群体参政议政的桥梁和纽带作用。

(三)活动载体需多方拓展

无党派人士具有很强的流动性，涉及面广，人数较多，分布较散。无党派人士参政议政往往是高层领导参与的机会多，基层群众参与的机会少;两会期间参与的多，平时参与的少。1985年，全国政协成立无党派办公室，负责无党派委员的日常联络和组织他们视察、调研等活动。随后，有的地方政协也成立了相应的部门。但它仅仅是无党派委员联络站，并不是无党派人士的组织，而且缺乏工作手段和必要的资金，只能协调反映情况，不具有制约力，这就导致其只能联系数量很有限的无党派人士，不能完全适应新时期无党派群体不断发展的形势要求。“无党派代表人士”并没有能充分发挥一个界别所应发挥的作用。他们与外界交流、实践锻炼、接触社会和政治的机会有限，很多无党派人士甚至成为了民主监督和参政议政的局外人，其意见建议和利益诉求无法得到及时有效的反映，其参政议政能力受到限制，参政意识得不到有力的申张，以致自尊心受到挫伤，工作积极性受到打击。特别是在县级多党合作中，大多数无党派人士发挥作用仍处于分散的、个体性的状态，很少是以组织的形式出现，团体和界别的智慧发挥得不够。

三、构建并完善发挥无党派人士群体作用的机制

(一)真正转变观念，建立注重发挥无党派人士群体作用的政策保障机制

重视无党派人士工作，注重发挥无党派人士的群体作用，是中国共产党统一战线理论和统一战线工作的重要内容。毛泽东早在1941年《在陕甘宁边区参议会的演说》中就指出:“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。只要社会上还有党存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以党员总是要和党外的人合作。”［4］毛泽东在1944年12月《一九四五年的任务》一文中进一步指出:“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。凡参加人民代表会议(参议会)工作、政府工作以及社会工作的一切人员，不问属何党派，或无党派，应该一律被尊重，应该一律有职有权。”［5］李维汉在1951年第二次全国统战工作会议上强调:“今天我们强调民主党派，不要忽略了无党派民主人士，否则就会走上另一个偏向。无党派人士的人数很多，忽略了他们会犯大错误。应经常注意使各方面的活动与工作，都要有他们的份，只要有民主党派参加的地方，就要想到无党派分子，处处照顾他们，教育培养他们，使他们进步，并从其中培养一些领袖人物。我们不要使他们有冷落的感觉。”［6］1956年我国社会主义改造完成后，我们党在“八大”政治报告决议中也及时指出“必须按照长期共存、互相监督的方针，继续加强同各民主党派和无党派民主人士的合作。”进入社会主义现代化建设新时期后，2000年中央制定下发的《关于加强统一战线工作的决定》对加强无党派人士工作提出了明确要求，特别是中央2005年5号文件、2006年5号文件和15号文件更将民主党派工作同无党派人士工作一起作了部署，明确了重要方针政策，成为新时期指导无党派人士工作的纲领性文件。

通过全面贯彻党的统一战线工作战略部署，“要消除个别干部和群众认为党外干部能力水平不如中共党员干部，不够成熟，不加入任何党派的知识分子是落后分子等偏见”［7］努力营造注重发挥无党派人士群体作用的政策保障机制。为此，一要构建并完善党委、人大、政府、政协、企事业单位和社会组织共同参与，分系统、分层次、有合力的无党派人士工作网络，努力形成有领导、有机构、有制度、有职责、有经费保障的“五有”工作格局。二要将无党派人士与民主党派同样看待，“在决策程序中，要充分发挥无党派代表人士的民主监督，党要建立健全制度路径，在此路径中，无党派代表人士在阅读相关文件和参加列席相关会议而获取一定信息基础上，参与管理国家事务。”［8］凡是民主党派参加的活动，如各级党委召开的民主协商会、座谈会、情况通报会，以及各级党委政府召开的重要会议、开展的重大监督检查活动等，也都要安排无党派代表人士参加;政府有关部门开展对口交流、聘任特约监督员工作，也要注重无党派代表人士，以进一步拓展无党派人士的知情范围和参与渠道。三要通过各种舆论渠道和形式对无党派人士的参政议政活动进行全面的、有深度的宣传报道，注重社会效应，突出反映他们在民主监督、参政议政、合作共事中的重要作用和对于经济社会发展所做的贡献。

(二)依托统战部门，构建并完善发挥无党派人士群体作用的牵头主导机制

无党派人士没有组织系统，既不能提供内部的成长台阶，又无法以组织名义举荐人才。同时，无党派人士队伍在不断大幅增加，并且职业多样化、专业多学科、队伍变动大。如果没有一个组织牵头协调，无党派人士就难以发挥自身优势，难以在多党合作和政治协商中履行好职责，难以发挥好参政议政、民主监督的作用，更无法将个体优势整合成整体优势、发挥群体作用。统战部是党委主管统战工作的职能部门，牵头协调、充分发挥无党派人士的作用是党委统战部的一项重要工作，物色、培养、选拔和安排无党派人士是党委统战部的重要职能。因此，必须依托统战部门，构建并完善发挥无党派人士群体作用的牵头主导机制。为此，一要建立党委统一领导，统战部牵头，有关部门各司其职、密切配合的无党派人士工作机制。建立各有关部门参加的工作联席会议制度，定期就无党派人士工作进行分析交流，研究确定重大工作安排，形成无党派人士工作的合力。各级党委在研究多党合作问题时，要把无党派人士工作作为一项重要内容列入议程。党政有关部门要为开展无党派人士工作提供经费等必要条件。二要注意发挥各级党委统战部在无党派人士工作中的主导协调作用。统战部要加强与组织、人事部门的协调和沟通，把无党派人士工作与知识分子工作、人才和科技工作等有机结合起来，不断拓展工作领域，提高工作成效。三要建立无党派人士联系网络。各级统战部门应确定有关处室并指定专人负责与无党派人士的联络工作，有无党派人士的单位和部门也应建立与无党派人士的日常联系网络，确保长期地不间断地畅通与无党派人士的联系并为无党派人士之间的交流铺路搭桥，从而通过联系网络整合出无党派人士群体优势，搭建无党派人士发挥群体作用的平台。四要建立无党派人士人才库，围绕党委、政府的中心工作和群众普遍关心的热点难点问题，选定若干调研课题，按无党派人士的知识结构和行业建立相对稳定的调研队伍，将无党派人士组织起来开展调研，并集体研究讨论调研成果，努力发挥无党派人士的群体智慧并形成长效机制。

(三)依托政协会议，构建并完善发挥无党派人士群体作用的界别运行机制

在中国特色社会主义政治发展道路中，无党派人士作为非政党的政治群体充分发挥作用，重要的一个方面就是通过人民政协这个统一战线组织来实现的。其中，依托政协会议，构建并完善发挥无党派人士群体作用的界别运行机制就显得特别关键、特别重要。一要顺应形势，创新思路，充分认识做好委员中无党派人士工作的重要性，努力使政协成为无党派人士的理论学习园地，成为无党派人士发挥作用的重要组织依托，成为培养无党派人士人才的重要基地，把政协建设成为无党派人士群体之家。二要建立无党派人士的信息沟通和听取意见、建议制度，让无党派人士多“知情”。要在政协全体会议、协商会议、视察、提案等工作中，重视无党派人士参与的作用和效果;在人民政协的组织构成上，要确保无党派人士占有一定比例，政协机关中也应有一定数量无党派人士担任有职、有权、有责的领导职务。三要高度重视提高无党派人士界别的组织化程度，赋予其更多职能和发言权，打造整体性、高效率、特色鲜明的无党派人士界别组成机制和运行机制。树立界别意识，推进无党派人士界别活动的规范化、制度化，突出本界别委员的主体作用，加强界别召集人制度，开展多形式、多层次的界别活动，既要发挥委员专长，又要注意与本界别委员的联系沟通，做到体现本界别的集体智慧。

(四)依托党外知识分子联谊会，构建并完善发挥无党派人士群体作用的组织化运行机制

近年来，各地根据无党派人士工作的需要，相继成立了以无党派人士为主体的社团组织，如“党外知识分子联谊会”、“无党派知识分子联谊会”等。这些组织的建立，使广大无党派人士增强了身份认同感和政治归属感，也为加强无党派人士工作，发挥无党派人士群体作用提供了有效载体和基本的组织保证。

依托知联会，构建并完善发挥无党派人士群体作用的组织化运行机制，一要完善组织系统。县级以上地方应普遍建立知联会组织并使其从一般的社会团体升格为人民团体，成立工作机构，核定一定的编制、人员和经费，从而构建一个健全完备的组织网络，形成上下联动、左右互动的工作格局，从根本上解决无党派人士培养选拔缺乏组织渠道、无党派人士群体作用发挥组织基础薄弱等问题。二要加强业务指导。各级统战部门要加强对知联会的业务指导，实现知联会统战工作从行政化到社会化的转变。要定期组织知联会全体成员进行政治理论学习和教育培训，在政治上与统战目标保持一致。在知联会领导人员选任、畅通对外联系渠道、改善工作条件等多方面对知联会予以支持。三要健全规章制度。知联会在组织活动、吸收会员时要注重“联合性”。要建立并完善知联会的定期学习制度、会议制度、活动制度、参观考察制度、主题教育活动制度。在此基础上大力进行制度创新，推行民主管理，形成与会员的互动机制，及时有效地反映会员的各种思想和诉求。四要优化结构。要优化知联会的结构，突出其无党派人士的特征。知联会的领导和决策层中要吸纳政治素质高、对社会有较大贡献的无党派人士。一些优秀的无党派人士加入中国共产党和民主党派后，仍可以保留其知联会会员的身份。五要增强功能。通过充分发挥知联会的团结功能、教育功能、服务功能、参政议政功能，为会员创造宽松和谐的工作、学习和生活环境，帮助会员行使权利、履行义务，努力把知联会建成无党派人士的“娘家”，不断增强知联会的凝聚力、吸引力。需要指出的是，知联会的组织化应当适度，要避免无党派群体成为“第9个民主党派”。统战部门对“党外知识分子联谊会”的领导也主要是政治领导，而非组织领导。

(五)依托主题活动，构建并完善发挥无党派人士群体作用的调研咨询机制

积极开展主题活动，是充分发挥无党派人士群体作用的有效途径。一要认真贯彻落实中央关于加强多党合作和政治协商制度建设的有关精神，坚持重大决策事前与无党派代表人士协商制度。安排无党派人士参加有关工作情况通报会、座谈会和党委政府工作规划及重大建设项目征求意见会，扩大参政议政渠道。为更好发挥无党派人士的群体作用，在通报会、座谈会召开之前集体研究讨论，然后由代表在会上发言，提高参政议政实效，增加他们话语权的比重。二要按知识结构和行业划分小组，组织无党派人士参加各级政府重点课题以及群众普遍关心的热点、难点问题的调研活动，支持他们从不同角度对经济社会发展中的一些综合性、前瞻性、战略性问题提出意见和建议，为党政部门提供高层次、跨学科、多方面的咨询论证，为推动科学发展、社会和谐谋长远之计、建睿智之言、献务实之策。三要充分利用无党派人士群体人才荟萃、智力密集、专长突出的独特优势，积极开展智力扶贫、科技兴农、心理咨询、环境保护、法律援助、食品安全、矛盾调解、社会救助等社会服务，发挥他们在经济社会发展与构建和谐社会中的积极作用。

(六)培养领军人物，构建并完善无党派代表人士的培养、选拔、安排机制

无党派人士群体作用的发挥，在很大程度上取决于无党派人士、特别是无党派代表人士素质与威望的高与低。中央统战部［2000］9号文件和中发［2005］5号文件明确指出:“要积极稳妥地培养、选拔和安排新一代无党派代表人士，推进新老交替。”新世纪以来，中国共产党和各民主党派都完成了具有历史意义的新老交替，而无党派代表人士队伍的新老交替则显得相对滞后。改革开放后新一代无党派代表人士逐渐成长起来，但并没有从根本上改变无党派代表人士青黄不接的局面。由于无党派群体具有储备人才难、代表人士缺乏成长台阶和组织选拔渠道等原因，据2010年统计，在全国范围内，省级人大政协领导班子成员中无党派人士仅9人，国家级领导人则多年空缺。努力建设一支与中国共产党通力合作、致力于社会主义现代化建设事业、能够经受各种困难和风险考验、在无党派人士群体中有较高威望，并在社会上有较大影响的无党派代表人士队伍，已经成为一个亟待解决的问题。

根据历史经验和现实要求，培养领军人物，构建并完善无党派代表人士的培养、选拔、安排机制，一是统战部门要加强领导，形成制度保证。各级统战部门要注意与有关部门协调配合，完善负责无党派代表人士工作的机构，明确专人负责无党派代表人士工作，建立相关制度，逐步探索有效的工作载体，建立健全无党派人士的协调联动机制、沟通交流机制、培养选拔机制、履职保障机制。二是要注重培训，加强思想教育。思想政治建设是无党派人士建设的核心内容。通过集中学习、个别谈心、典型引路、参观考察等多种方法，加强对无党派人士的思想政治引导，定期开展政治交接主题教育活动，建立定期思想交流制度，加强实践锻炼和考验。要把无党派人士的思想教育和培训工作纳入干部队伍教育培训总体规划，分级分类制定培训计划并逐步实施，全面提高他们的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力和合作共事能力。三是加强选拔，注重培养。积极开展新统战资源调查，在社会各界对无党派人士进行摸底推荐，建立无党派人士资料库，通过选拔培训，培养打造一支高素质的无党派人士后备干部队伍。积极为他们铺台阶、搭舞台、压担子，帮助他们逐步成熟起来。积极鼓励无党派人士通过岗位交流、挂职锻炼等多种形式，不断增强实践能力和思想政治觉悟，从而提高参政议政能力。及时对一批优秀的无党派人士作政治安排、实职安排和社会安排，贯彻执行中央关于党外人士在各级人大、政协中占有比例和数量的规定，保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量。县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。加强培养、举荐，不断形成无党派人士后备干部队伍梯队，进一步健全选拔、任用工作的长效机制。四要对重点人物重点培养。在党的领导下，无党派人士成长呈现出特殊的规律性:成长历程由个体自然成长到组织有意识的培养;初期以自我奋斗自然成长为主，取得成绩后，进入统战视野，并加以有意识的培养;政治参与由朴素到成熟，政治参与的态度从自发到自觉，视角从单一到全面，行为从感性到理性;发挥作用由专业领域扩展到政治领域，最终走向成熟，实现从有为到有位，有位后更有为的飞跃性转变。因此，要积极建立无党派人士评先评优机制，表彰和宣传做出杰出贡献的无党派人士，使之起到良好的示范和带动作用。对于特别优秀的无党派代表人士的政治安排和实职安排，不应拘泥于“干部级别”，而要不拘一格“任”人才。

［责任编辑 王树臣］

［1］周恩来:《在新政治协商会议筹备会第一次全体会议上的发言》，1949年6月19日。

［2］贾德忠:《从现代政党的特征看无党派人士的党派性》，《当代世界与社会主义》2009年第3期。

［3］中共黑龙江省委统战部，黑龙江省社会主义学院:《新形势下无党派代表人士统战工作中存在的问题及对策研究》，《中央社会主义学院学报》2007年第6期。

［4］《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。

［5］《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第239页。

［6］李维汉:《关于目前统一战线工作中的几个问题》，中共中央统战部研究室《历次全国统战工作会议概况和文献》，档案出版社1988年版。

［7］上海松江区委统战部:《新形势下加强无党派代表人士工作的几点思考》，《上海市社会主义学院学报》2010年第2期。

［8］闫团结，戴晓芹:《试论新形势下党对无党派代表人士的工作机制》，《湖北省社会主义学院学报》2009年第5期。

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1009－6981(2012)02－0027－05

2012－03－15

何秉群，保定学院副院长，省政协常委;崔福林，教授，保定学院学报编辑部主任;朱纪刚，省委统战部党外知识分子处处长;李少英、石亮，省委统战部研究室干部。