我国产品质量监管体制的现状、问题及对策

刘凌志

我国产品质量监管体制的现状、问题及对策

刘凌志

(湖南省产商品质量监督检验院，湖南 长沙 410007)

从法律体系及监管方式两个方面，总结了我国产品质量监管体制的现状。认为我国产品质量监管存在监管主体过多、职责权限不清，有法不依、有法难依现象仍然存在，标准建设滞后、监管效率不强，信息渠道不畅、检测机构作用有限等问题。认为要从构建统一、高效的产品质量监管机构，构建监控体系、强化执法力度，强化信息披露、增强消费者知情权，强化企业责任意识、加强产品检验检测等四个方面，完善我国产品质量监管体制的具体对策措施。

产品质量;监管体制;质量安全

一、我国产品质量监管体制的现状

随着人民群众对产品质量问题的关注，以及政府的高度重视，经过长期的积累和探索，我国已经建立了以《中华人民共和国产品质量法》(2000 年)为主体，以《食品卫生法》、《标准化法》、《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《药品管理法》为补充，包括多项地方性行政法规、规章制度在内的产品质量保障体系。据初步统计，截至 2010 年 12 月，我国各省、自治区、直辖市等地方人民政府、人民代表大会共制定了地方性产品质量法规 62 部，地方政府规章 16 部，在产品质量监管过程中发挥了重要的补充作用。综观我国产品质量监管方式，主要有行政许可制度、产品认证制度、安全标准制度和监督检查制度，以及对违反产品质量安全管理的企业或个人所采取的行政处罚制度。

(一)行政许可制度。行政许可作为一种行政行为，是各行政机关根据企业、个人或其它组织的申请，在依法审查的基础上，准予申请通过者从事某种特殊活动的行为。作为一种事前控制手段，行政机关在依法审查时，对那些不符合相关法律、法规的申请，可以拒绝许可。只有那些符合法律规定、具备相应资质、符合质量要求的产品才能获得许可批准，并获准进入市场。因此，作为一种事前控制手段，行政许可制度可以避免某些经济活动对社会产生不必要的负面影响。同时，尽管存在信息不对称问题，消费者仍然可以通过对产品许可标识来甄别产品质量的优劣，这既是对消费者权益的保护，也是对优质产品生产者利益和市场的保护。具体到我国，行政许可制度的产品目录，主要由国务院会同有关部门，在广泛征求行业协会、消费者协会和人民群众意见的基础上制定、实施的。在公布、实施后，还可以根据实际情况对产品目录加以修改、调整。

(二)认证制度。认证制度是由公正、独立、权威的认证机构按严格的法律程序，对产品质量作出科学、合理的评价，并授予相应标志的制度。在纷繁复杂的市场条件下，受专业知识欠缺的影响，普通买者很难全面、准确地把握产品质量。实施认证制度以后，就可以有效降低买者对产品质量的甄别成本。同时，公正、独立、权威的认证结果，可以帮助生产者、经销商提高产品声誉、拓展市场，获得更多市场认可和竞争优势。目前，我国的质量认证，包括企业质量认证和产品质量认证，是由国家质量技术监督机构负责全国范围内的认证管理，对认证机构、认证实验室、认证人员等进行注册管理，而具体的质量认证执法则由县级及以上质量技术监督机构负责。

(三)安全标准制度。根据《中华人民共和国标准化法》(1989)的相关规定，按制定、审批标准主体的不同，可以分为国家标准、地方标准、行业标准和企业标准四大类;按实施标准的效力不同，可分为强制性标准和推荐性标准两大类。根据《中华人民共和国产品质量法》的规定，所有可能危及人身健康、财产安全的工业产品，都必须符合相关的国家标准、行业标准。对那些尚未制定国家标准、行业标准的，也必须符合保障人身健康、财产安全的要求;根据《中华人民共和国标准化法》(1989)的规定，所有安全、卫生标准，都属于强制性标准，任何企业、组织都不得违反。而有关产品型号、尺寸、结构、规格等非安全、卫生要求，则属于推荐性标准，企业有自主选择权。这样做的目的，是要鼓励企业的自主竞争，丰富市场产品供给。

(四)监督检查制度。监督检查是产品质量监管部门根据国家法律、法规及政府赋予的职权，对生产、流通领域内的产品进行监督、检查，并责令不合格产品的生产者、销售者限期整改，在必要时给予行政处罚的制度。监督检查的方式，主要有抽查、统一检查、定期检查等几种方式。同时，质量监督、检查部门还可以根据上级要求、部门指示、实际需要、群众举报等，对某些企业、某些产品进行日常的、定期或不定期的执法监督检查，切实维护人民群众的切身利益。

二、我国产品质量监管体制的问题

尽管自改革开放以来，我国产品质量监管体制不断完善，在法律制度、监管手段等方面都有较大改进。但从总体来讲，当前的监督体制仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面:

(一)监管主体过多、职责权限不清

根据《中华人民共和国产品质量法》(2000 年)的相关规定，我国产品质量监管主体，包括工商行政管理机构、质量技术监督机构，以及各级人民政府授权的其它部门。这种多元化监管结构，导致监管权责不清、管理混乱。为此，国务院办公厅作出了专门规定，赋予质量技术监督机构管理生产环节的质量问题、赋予工商行政管理机构管理流通环节的质量问题，这种“分工”似乎避免了多头管理、相互推诿、重复检查等问题，但实际上并没有消除各机构职能分散、监管乏力的矛盾。另一方面，质量技术监管部门队伍明显少于工商行政管理部门，这种本末倒置的局面，不利于产品质量安全的源头管理，增加了质量监管的成本。此外，在实践中，要明确划分产品生产、流通环节并不容易，这可能导致监管机构相互争夺管理权、相互推诿监管责任，或者留下监管漏洞。以食品安全监管为例，在整个监管环节中，监管主体包括农业(负责初级农产品生产环节的监管)、质检(负责食品生产加工环节的监管)、工商(负责食品流通环节的监管)、食品药品(负责餐饮消费环节的监管)等部门，这种分工模式可能形成监管职能交叉、权责模糊及管理真空。实践中，一些无证经营的食品生产、加工小作坊等成为监管难点，屡见工商、质监、卫生部门相互推诿，就是产品质量监管主体过多、职责权限不清的具体表现。

(二)有法不依、有法难依现象仍然存在

从我国质量监管执法的角度来讲，有法不依、有法难依的问题普遍存在。一方面，是有法不依。从我国质量监管部门的机构设置来看，大多实行垂直管理，但机构建设、运营经费仍需地方政府支持，这就难以保证监管部门执法的独立性，地方保护主义时有发生:有的对本地区假冒伪劣行为放任自流，片面追求地方短期经济利益和局部利益，对制假、售假行为视而不见，甚至暗中保护;有的为保护本地区产业、保护本地区产品，滥用政府的监督检查职权，借质量检查、质量监督之名，阻止外地产品进入本地市场，影响了公平竞争和市场效率。另一方面，是有法难依。作为一个发展中的大国，我国经济发展极不平衡，各地区(尤其是东、西部地区)经济发展水平差距极大，致使贯彻产品质量监管与满足人民基本生活需要之间的矛盾很难得到有效协调。以食品质量监管为例，在部分偏远农村、山区，如果严格贯彻生产许可证制，必然加重部分小作坊的营运成本，生产者必然要将这些成本转嫁给消费者，从而提高了产品售价，如果消费者无法承受，生产企业要么转入地下，要么制售假冒伪劣产品，要么破产倒闭。但为了生存，更多的企业选择转入地下以逃避管制，要么制售假冒伪劣产品以降低成本，这反而会加大监管部门的监管难度。在贯彻严格执法与满足人民基本生活需要的两难选择中，多数情况下监管部门选择后者，“有法难依”也就在所难免了。

(三)标准建设滞后、监管效率不强

作为一个经济相对较为落后的发展中国家，在相对较长的时期内，我国经济工作的重心，是以满足广大人民群众基本生活需要为目标，在一定程度上放松了对人身健康和财产安全的重视，在标准体系建设方面相对滞后。按《中华人民共和国标准法》的有关规定，我国的产品质量检测标准应该每五年定期调整一次，但事实上很多标准在制定之后，在相当长时期内并未进行相应的修订。在 2010 年开始的全面清理过程中，被废止的国家标准多达 2246 项，其中强制性标准 158 项，这充分表明我国长期标准体系建设的相对滞后。其次，我国产品质量监管有效性不强。突出表现在四个方面:一是日常监管缺乏系统性，取而代之的是运动式的专项治理行动。这种运动式检查，在检查组离开后，假冒伪劣产品随之而来;二是监管部门没有严格贯彻分类监管，对部分强制性标准和非强制性标准划分模糊，分散了监管力量，弱化了监管效率;三是对制售假冒伪劣产品行为处罚不力，多数情况下是以罚代刑，消费者维权异常艰难，在一定程度上纵容了不法商贩的违法行为;四是重许可、轻稽查，重授权、轻监管。多数情况下，许可权掌握在管理机构的上层，而执法权下放在基层，影响了基层执法的积极性。

(四)信息渠道不畅、检测机构作用有限

信息对称，是消费者自觉维护自身权益的基石。受信息不对称因素的影响，市场必然出现“劣币驱良币”问题，一些假冒伪劣、成本低廉的劣质产品混迹于质量上乘但价格相对较高的优质产品当中，在缺乏有效监管的市场中大行其道。在信息渠道不畅通的影响下，检测机构的作用也受到相应的约束。具体来讲，当前产品质量信息传递机制不健全，主要表现在三个方面，一是产品质量信息披露不及时、不完善;二是产品认证、许可授权过程中，存在内幕操作，诚信问题受到质疑;各地、各类监管机构的信息缺乏共享，致使重复监管、监管真空问题并存。与此同时，由于产品质量检测机构布局不合理、基础设施相对老化、检测技术和检测设备落后、技术研发和创新能力不强，以及监督约束机制缺失，影响了产品质量检测结果的可信度。

三、完善我国产品质量监管体制的对策

随着社会主义市场经济的深入推进、人民群众生活水平不断提高，我们必须从追求“数量增长”向“质量改进”转变，产品质量监管体制也应不断改革、完善，以强化对产品质量的监督检查，加大对假冒伪劣产品和制假、售假的打击力度。具体来讲，完善产品质量监管体制，应从以下几个方面采取积极措施:

(一)构建统一、高效的产品质量监管机构

监管机构散乱、监管效率低下，是我国产品质量监管所面临的突出问题，构建统一、高效的产品质量监管机构，也就成为完善产品质量监管体制所亟待解决的关键问题。根据《中华人民共和国产品质量法》(2000 年)第 8 条的相关规定，全国产品质量监督工作由国务院产品质监部门主管，其它各有关部门在各自职责范围内行使产品质量监督职责。但随后生产环节和流通环节监管职责的“分工”，形成了质量技术监督机构与工商行政管理机构“分块监管”的格局。事实表明，工商行政管理机构的执法力量明显强于质量技术监督机构，致使产品质量在生产源头把关不严、在流通环境把关弥补，降低了产品质量监管的效率。笔者认为，完善监督机制，可能有两种比较合理的改革方向:一种是在现行监管模式下，赋予国家质量监督检验检疫总局更多的组织协调、综合管理功能，由其牵头强化各监管机构的合作与协调;另一种办法，是将国家质量技术监督机构与国家工商行政管理机构合并成新的、统一的质量监管机构，统一产品质量监督检测。比较两种方案，前者可能是成本较低的改革方案，但难以从根本上解决重复监管、监管真空问题，而后者尽管改革成本较高，但改革相对较为彻底。

(二)构建监控体系、强化执法力度

产品质量监管是一项牵涉面广、时间持久的复杂工作，仅仅依靠政府监管机构单方面的力量，难以做到有效监管、全面监管。因此，要建立包括政府、行政协会、企业组织、民间团体、公民个人在内的，全面、系统的产品质量监控体系。根据发达国家的经验，政府原则上只集中有限资源，对强制性标准产品加以监管，而对那些不涉及健康、安全、环保的产品质量监管，则主要通过市场机制发挥调节功能。当务之急，是要在强化标准体系建设的基础上，及时跟踪国际标准体系的变化趋势，广泛开展食品有毒有害物质检测、食品安全危险和风险评估、食品标签识别、食品溯源及召回工作研究，并加强对企业、个人等利益相关者的宣传、教育，形成重视并自觉维护产品质量的良好社会文化氛围。在具体执法过程中，要根据产品分类，做到宽严相济:既要保证人民群众的健康和生命财产安全，又要赋予企业更多自主权、提高企业活力。要强化产品质量的源头管理，对监管过程中出现的纠纷和矛盾，要通过协商、仲裁、消费者协会或法院判决等途径及时解决，做到执法为民、公正执法、文明执法。

(三)强化信息披露、增强消费者知情权

产品质量好坏，最终由消费者在使用过程中检验。但信息不对称问题的存在，使消费者在使用产品之前的购买抉择中，很难全面把握产品质量信息。商家和消费者之间这种信息不对称使消费者处于不利地位，客观上要求政府给予必要保护，以弥补市场机制的不足。一方面，政府要在加大监管力度、加大对制假售假处罚力度的同时，针对制假售假厂商“散、小、乱”的特征，拓宽消费者的投诉渠道，强化信息搜集、传递、处理能力，强化与消费者协会及民间组织的沟通与交流，将那些制假售假、违法犯罪者及时绳之以法，并在较大范围内通报，帮助消费者了解市场产品的假冒伪劣情况以及不良商贩信息，从而更有针对性地选择产品;另一方面，监管机构要及时向消费者传递有效信息。产品质量监督检测结果，是政府花费大量人力、物力、财力等行政资源取得的，检测处理结果的意义，不在于检测处理本身，更是一种重要的警示资源。因此，监管机构要及时将检查、处理意见公之于众，这既可以维护监督执法的公正性，可以形成对制假售假者的威慑力，也可以提高消费者的产品质量辨识能力和自我保护意识，营造健康的、崇尚产品质量的良好社会氛围。

(四)强化企业责任意识、加强产品检验检测

产品质量最终要靠生产企业去落实。目前，因缺陷产品混迹于市场，引发了一系列公共安全问题，有的还产生了较大的社会影响，引起了社会各界的广泛关注。针对缺陷产品流入市场的问题，发达国家普遍实施了缺陷产品召回制度。事实证明，这一制度的推行，有利于强化企业的社会责任意识，既可以保障消费者权益，也可以提高消费信心、提高商家信誉，从而有利于维护消费者与生产厂商的公平竞争秩序。因此，要促进产品质量的全面提升，就要从根本上教育、发动社会各方力量，尤其是企业的责任意识，建立缺陷产品召回制度，包括自愿召回和强制召回，确保产品召回有法可依，并得到贯彻执行。另一方面，为保证产品质量检测结果的客观、公正，需要建立一套科学、合理的检测制度，这是产品质量监管得以顺利实施的基本前提。笔者认为，针对我国的情况，应成立一个由各级政府牵头，有质监、工商、卫生、商务、农业、检疫等各部门广泛参与的产品质量监管体系，在既明确分工、又密切配合的基础上，开展产品质量检测，形成定性检测与定量检测相结合、分段检测与品种检测相结合的综合检测新模式。

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责任编辑:孟毅辉

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刘凌志，男，湖南长沙人，湖南省产商品质量监督检验院工程师、硕士，主要研究方向:产业经济学。