行政忠诚的重塑:破解暴力拆迁困境的必由之路

陈莉妤

行政忠诚的重塑:破解暴力拆迁困境的必由之路

陈莉妤

(湖南工业大学，湖南 株洲 412008)

近年来，我国多次出现“暴力拆迁”和“暴力维权”事件，甚至造成命案，已严重影响我国社会稳定、和谐发展。本文认为暴力拆迁事件发生与行忠诚滑落紧密相关，通过重塑行政忠诚，实现“管理型政府”向“服务型”政府转变，从而预防、杜绝暴力拆迁事件发生。

行政忠诚;暴力拆迁;行政盲从;不服从

自改革开放以来，伴随经济建设的快速发展，我国的城市化取得可喜的成绩。当然，城市现代化建设的发展意味着要拆迁。近年来，我国多次出现“暴力拆迁”和“暴力维权”事件，甚至造成命案，已严重影响我国社会稳定、和谐发展，引起社会舆论的集体声讨。这些暴力拆迁事件发生原因是多方面的，有经济的、法律的、制度的等原因，更主要的是人的内在价值理念原因，本文着重分析行政忠诚与暴力拆迁的内在关系。

一、行政忠诚的滑落

行政忠诚属于行政伦理的重要组成部分，其核心在于“忠诚”二字，从广义上来说，忠诚是指个体对所发誓效忠的对象(个人、组织、国家、信念等)真心诚意、绝无二心，是一种自愿的、发自内心的、真实的情感，代表着诚实、守信与服从。由此推导，行政忠诚是行政个体在执行国家意志的过程中，以“公共利益”为目标，所表现出来的忠于职守、国家、人民的情感与美德。在当前社会转型时期，人们的思想及价值观念发生了一系列变化，并形成一种复杂的多元化价值观，对行政忠诚的纯洁度产生影响，造成部分行政个体的行政忠诚滑坡，导致暴力拆迁频繁发生，严重影响我国现代化建设正常进程。

1．行政人员盲从。自古以来，我国就将“忠”当做行政官员至高的伦理准则，官员对君主要绝对的忠心。而“忠”所表现的外在形式主要就是“服从”，行政权力和个体价值的实现，都离不开对行政权威的效忠与服从，树立权威是忠诚的重要基础。当然，这种高度服从、缺乏自由意志的服从，若遭遇不正当、不道德的权威时，其服从的行为就会对行政组织与行政个体造成严重危害，会分离行政人员与人民群众的血肉之情。在拆迁中，当过于强调“服从”的绝对化时候，就会出现两类情况:一种是消极的顺从，是行政人员为了避免承担责任而放任的一种权宜之计，是一种明哲保身行为;另一种是长期以来形成的奴化的服从意识，他们将服从权威理念牢记于心，不考虑权威与命令是否合理，是否存在局限性，对自己没有信心，认为自己绝对不可能超越权威。以上所描述的也就是我们俗称的盲从。“盲从就是不问是非、不辨真伪、不分善恶地消极顺应和盲目随从”［1］P148在当前公共行政内部有一股影响恶劣的风气，就是“顺我意者乃忠，逆我意着乃不忠”，也就是说有部分官员的用人原则取决于下属的行政人员是否忠于自己，此时的“忠”乃凌驾于对国家、社会和人民的忠诚之上，是一种对个人的歪曲和异化的“忠”，部分行政人员缺少独立个性、缺乏政治意识或为了自己的仕途而盲从于上级领导，对上级领导的不合理或不道德行为“视而不见”，甚至“助纣为虐”。暴力拆迁中，行政人员明知暴力行为是违法行为，但为了按时完成上级交代的任务，不惜用尽各种非法暴利手段，异化了政治忠诚的服从性。因此，“盲从”是行政忠诚里必须杜绝和消除的一种意识、行为。

2．行政人员失责。一般来说，行政忠诚与行政人员的自主性判断紧密相连，也就是说行政人员有意识的根据权威的正当性、合理性以及合法性来决定自己是否服从或拒绝。实际上，在暴力拆迁中，我们发现部分行政人员受诸封建残余思想毒害，滋生出官僚人格，严重抑制了行政忠诚的自主性，促使了官僚制的形成。“现代官僚制实际上是一个地道的权力本位体质，在这种体制下，支配官僚的是强烈的权力拜物教，官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标”。［2］P72官僚制的本质特征是将权力与责任相分离，意味着上级对下级可以只有权力没有责任，下级对上级却只有责任而没有权利。“官僚体系中的人仿佛变成了官僚机器中的齿轮，行政人成了‘无意识’的技术官僚，失去了作为人的本质，更失去了最社会的责任。”［3］这样一来，现实生活中的官僚主义就是一种无责任主义。这意味着在官僚制中行政人员特别是上级领导会以己为中心，无视责任与道德，以权力来保证自己的个人利益。不从根本上消除官僚人格，就不能超越官僚制，不可能实现行政忠诚的自主性，更不可能将现代民主政治体制下的服务精神和责任理念在拆迁中落实。

3．行政人格的扭曲。儒家伦理思想强调个体内在修养与人格精神修养，它代表着我国传统行政文化，对我国当前行政人格的构建有着相当重要的作用。行政人格是指国家行政人员在公共事务中区别于其他社会成员的内在规定性，是行政资格、行政规格、行政品格和行政风格的内在统一。［3］P202它体现了行政主体承担义务、行使权力的资格。柏拉图说:“官吏是法律的仆人或法律的执行官……我相信他们具有尊重法律的品德，这是决定国家兴衰的因素”［4］P2目前，我国正处于由人治国家向法治国家、由身份等级社会向公民社会转型的过程中，经济、政治、文化和价值体系的多元并存及其相互冲突，在一定程度上影响了我国行政人格的心理结构、价值取向，影响拆迁工作的正常进行。在拆迁工作中，行政人员是执法过程中的主导力量，但部分行政人员面对市场经济的冲击，面对拆迁中的各种利益诱惑，他们抵抗不住，动摇了自身原有的信念，价值观模糊甚至扭曲。“为人民服务”是所有行政人员所必须遵守的宗旨，但在暴力拆迁事件中，我们看到的不是“为人民服务”，而是为“利益”服务。他们由公仆变主人，颠覆了自己在人民群众心中的位置。部分行政人员缺乏诚信、弄虚作假、欺上瞒下、脱离群众，责任道德缺失，“官本位”思想严重，一门心思搞“政绩”，只为自己升官发财。此外，由于公权力的特殊性与稀有性，部分行政人员的行政人格容易被“经济人格”所覆盖，在面对房屋拆迁等经济活动中的“灰色收入”把持不住，利用这些行为思想不但伤害了广大人民群众的感情，还损害了政府行政人员的形象，更是行政人格的扭曲。

4．行政权利与行政义务相倒置。按现有法律法规规定，拆迁人与被拆迁人都享有特定的权利与应承担的义务。简单的来说，“权利”没有强调必要性，你可以做也可以不做某事;而“义务”则是必须要做的某事。比方说拆迁人的权利中有一项是“在仲裁或判决规定的期限内仍未搬迁的，可以申请强制实施强迁”，也就是说强制拆迁是通过申请办理合法手续之后，可做但并非必须要做的事情，通过暴力手段来实施拆迁更是不可取的方法。但正是这项“权利”，在拆迁工作中容易演变成了一种“义务”。一旦碰到复杂的拆迁问题，强制乃至暴力拆迁就成了必做的事情。相对而言，拆迁人的义务中，有一项明确规定“协议签订后，在被拆迁人、承租人搬出被拆除房屋后，才可以实施拆房活动”，这应该是拆迁人一方所必须做的事情，但是在暴力拆迁中，又有哪一次是被拆迁人自己搬出房屋后才实施的?应尽的义务如同虚设，变成了可做可不做的“权利”，这是明显的权利与义务发生了倒置。按理说每一个拆迁人在拆迁过程中享有并行使自己权利的同时，都应该想到自己是否做到了应尽的义务。但他们往往希望得到更多的权利而“忽视”了自己的那份义务，以至于将权利当成谋求最大利益的筹码，手中的权力为自己谋求私利，进行权钱交易。

二、行政忠诚的重塑

什么是行政忠诚的良性发展? 众所周知，良性代表有好的效果，行政忠诚的良性发展就是行政忠诚随着社会发展的进步而实现同步发展，且其在任何方面都是对国家和人民有利的，起到正面积极的引导作用。如何实现行政忠诚的良性发展，最主要就是行政人员在行政实践中，用道德良知来审视和判断自己、上级领导以及行政主体的行为，对于不道德的行为要敢于做到“不服从”，培养正确的责任意识来履行自己的忠诚义务。

1．情感与道德相结合:仁爱、正义。忠诚是一种特殊的情感，它总是将人的道德与情感相联系在一起，也就是说它是理性与感性的对立统一。一个忠诚的行政人员，在其进行行政行为以前就已经在内心建立了忠诚的观念与价值标准，而这些内容却常常体现了富有感性的道德理性。比如为上级、为人民服务时所表现的真诚的情感、完成工作以后对自己成绩的满意感、对弱者发自内心的同情与关怀、遇到不公正的事情而表现出具有正义感的愤怒等等。在这些感性的道德理性有两种主要德性，即仁爱与正义，它们是行政忠诚道德情感的核心部分，更是行政人员能够实现行政忠诚的必须依赖的德性。

(1)仁爱情感。在行政实践中，行政人员需要将“仁爱”情感贯穿于行政忠诚来履行自己的职责，关心和爱护弱势群体。在我国传统伦理思想中，“仁爱”是指爱人如己的最高理想境界，孟子将仁爱看作是一种恻隐之心，即“人皆有不忍人之心”，也就是每个人都有怜悯体恤别人的心情。叔本华则认为同情心或恻隐之心是实现和推动道德发展真正惟一的动力，同时他也强调同情心与恻隐之心必须结合了道德才能发挥动力的作用。若缺失了仁爱情感，道德将会失去动力，人将会成为工具。暴力拆迁，就是行政主体在实践中缺失了仁爱情感，他们只是机械般地完成了上级交代的任务，面对被拆迁人的合法权益遭到侵犯没有一丝恻隐之心，甚至面对被拆迁人出现生命危险也无动于衷，在他们心中，同情已经被麻木覆盖。因此，仁爱情感是行政人员必须拥有的道德情感。但是，我们又要分清楚“什么是行政行为的同情，什么是自然情感的同情”。自然情感的同情指在行使道德行为的时候，常常会带有个人主观色彩，有时候同情心会无限放大，无原则地帮助同情对象。而行政行为中的同情，是一种以行政原则为前提的特有的道德情感，它必须符合行政人员应该遵守的规章制度，也不能超出行政人员的行政原则及其良知范围，在这个范围内，尽可能充分地帮助同情对象。

(2)正义情感。自古以来，人们对于正义的理解随着社会与阶级的不同发生变化。在我国，正义最早出现于《荀子》:“不学问，无正义，以富利为隆，是俗人者也。”更接近于真理的意思。柏拉图将正义定义为人类按照自己等级应做的事情;基督教学者认为肉体归顺于灵魂乃正义;马克思主义理论则指出只有符合社会发展与广大人民群众的利益的行为才叫做正义。我们当前社会所指的正义就是马克思主义理论所阐释的，可理解为公正、正当的道理，它代表着社会的正气。罗尔斯将正义与社会制度相结合。他在《正义论》中写到:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。［5］P1制度与行政人员紧密相连，正义制度要得以实现离不开行政人员的行政忠诚，只有富有正义感的行政忠诚才能正确引导行政人员实现社会制度的正义价值。正义感是基于人的情感、利益、欲望以及环境而变动的，要使正义感转化为大家认同而普遍遵守的正义原则，则需要将善定为正义的价值取向。如果社会上的一部分人的非正义行为没有收到有效的制止或制裁，其它本来具有正义愿望的人就在不同程度上效仿这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。因此，要弘扬社会正气，必需增强行政人员的正义感，用正义情感来表达向善的行政价值，维护社会正义原则，促进社会和谐稳定、科学的发展。

2．理性与勇气相结合:不服从。“不服从”理论具有深远的历史意义，苏格拉底是最早的“公民不服从”理论的倡导者、践行者，随后又有梭罗、马丁、路德·金以及约翰·罗尔斯等人的“不服从”理论。根据这些学者的理论，可以得出:公民不服从是指“一些公民对被自己判断为已偏离正义的法律或政府政策的公开违反，以期达到纠正不正义的目的。”［6］P161行政不服从，即行政人员不服从，正是“公民不服从”在行政领域的延伸。库珀认为，当上级领导和行政主体有不道德的行为或决策的时候，行政人员应该以自身的道德责任来进行讨论。虽然他没有具体提出“行政人员不服从”这一说法，但我们可以更深层次地理解为是行政人员要通过伦理自主性来判断上级或行政主体的行为决策是否合乎道德的，并决定自己是否服从上级和行政主体的命令，必要时要做出积极反抗以纠正不道德、不正义的目的。我国法律制度也对行政人员赋予了不服从的权利，从法律层面上给予了刚性保障。2005 年的《中华人民共和国公务员法》第54 条明确指出了公务员享有对违法命令的抵抗权，即对于不合法的上级下达的命令可以不服从;对于上级下达的命令内容不合法的可以不服从;对于上级下达命令的程序不合法的可以不服从。因此，行政人员要理性地、全面地认识抵抗权并将其应用到工作实际中，真正实现对人民、对法律的忠诚。在拆迁中，行政人员的对上级忠诚与对人民忠诚发生了冲突，陷入了道德困境。人民群众赋予行政人员权力是为了让行政人员能够最大限度的维护人民群众的利益，因此，行政人员必须正确地认识到“对人民忠诚”的优先性，把“忠诚于人民”摆在最重要的位置，在此基础上可以对上级不道德的命令做出“不服从”的决定。根据新拆迁条例，政府已无权强拆，因此当政府仍然下达强拆命令的时候，明显是不道德、不合法、不正义的命令，行政人员应该忠诚于人民和法律，坚持“不服从”。当然，“不服从”不单单是指回避，在必要的时候还要敢于站出来纠正错误的决策与命令。

3．他律与自律相结合:责任。历史的创造、社会的发展都离不开人，在任何时期，社会对人都有着各种不同的责任要求。马克思和恩格斯都曾指出:“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务。”［7］P329因此，责任体现了人的一种社会必然性，任何人都应该履行对国家、社会、家庭、他人以及自己的责任，实现并维护广大人民群众最根本的利益。在公共行政领域里，行政忠诚最直接的含义就是对忠诚的对象负责，因此，责任也是行政人员实现行政忠诚的前提和保障。

库珀将责任分为客观责任和主观责任，客观责任是指对法律负责、对上下级负责以及对公民负责，主观责任是相对于外部的客观责任而言，由人们的情感与良知所认识到的应承担的责任。按照库珀的理论，我们可以这样理解，客观责任只是从外部给予行政人员一个较为系统的指导，而主观责任才是行政人员能够履行职责的关键。责任不像义务，缺少强制性，也就是说责任是必须被个体所意识到了才能实现其价值。因此，责任可以说是被意识到了的义务，是超越他律达到自律的一种出于行政人员内心的价值、信念、德性等包含所有善念的伦理自主性。而行政人员的伦理自主在某种程度来说是行政自由裁量权。行政自由裁量权是指“行政机关对做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法，事件，地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”［8］P133虽然行政人员行政自由裁量权能提高行政效率，但因限度较为宽柔而容易造成其被滥用的情况。在拆迁中，领导在判断与做出决策的时候，有可能将“为公众服务”转变为“为自己服务”，这个时候，行政人员就要区分自己的对上级领导和行政主体责任范围，并最终保证对公民的责任。

［1］李建华等．德性与德心［M］．北京:教育科学出版社，2000．

［2］张康之．寻找公共行政的伦理视角［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．

［3］李建华主编．行政伦理学导论［M］．长沙:中南大学出版社，2005．

［4］法律篇．转引西方法律思考与道德［M］．北京:北京大学出版社，1983．

［5］［美］约翰．罗尔斯．正义论［M］．何怀宏等译．北京:中国社会科学出版社，1988．

［6］肖雪慧．公民社会的诞生［M］．上海:上海三联书店，2004．

［7］马克思恩格斯全集．第三卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［8］王名扬．美国行政法［M］．北京: 中国法制出版社，1995．

责任编辑:孟毅辉

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陈莉妤，女，湖南茶陵人，湖南工业大学思政部讲师、伦理学硕士，主要研究方向:企业伦理及企业文化。