遏制财政管理寻租的伦理制度探究

吴彩虹，全承相

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

财政管理寻租是一种制度性腐败，是通过公权力来侵蚀公共财政利益，是一种典型的假公济私行为。财政管理寻租主要包括公共财政预算中的腐败、公共财政收入的腐败以及公共财政支出的腐败。防止财政管理寻租是一项系统而十分复杂的工程，传统的方法是通过健全法律法规(“他律”)来震慑和惩治犯罪。从现实的情况来看，取得了十分显著的成效，但是财政管理寻租案件仍然很多，不能从根本上杜绝腐败。要真正防止财政管理寻租的发生，还需要加大公共财政管理伦理规范建设(“自律”)，只有把反对财政管理寻租的他律和自律机制结合起来，才能真正铲除和遏制财政管理寻租现象的发生。

一、加强公共财政管理伦理规范建设是遏制财政管理寻租的客观要求

公共财政管理伦理是调控公共财政管理主体行政行为的伦理意识和伦理规范的总和。公共财政管理都是在公共财政管理主体的控制下进行的，公共财政管理主体的伦理素养必然制约和影响公共财政管理各要素，抑制财政管理寻租，对于净化公共财政使用环境，合理理财、规范理财、高效理财具有十分重要的意义。

第一，加强公共财政管理伦理规范建设可以使公共财政管理主体更好地树立勤政廉洁的意识。“只有拥有正义美德的人，才能了解如何运用法则。”［1］公共财政管理者就是对公共预算资金、公共财政收入资金以及公共财政支出资金的分配，手中拥有一定的自由裁量权。要从根本上遏制财政管理寻租的发生不仅需要按照相关的法律法规严格办事，使公共财政管理主体不敢去腐败，同时更要加强公共财政管理伦理规范建设，用伦理的自律机制来约束公共财政管理主体树立勤政务实、廉洁奉公的意识，使公共财政管理主体不想去腐败。

第二，加强公共财政管理伦理规范建设可以更好地牵制公共财政管理主体的“经济人”特性。公共财政管理主体具有双重人格特点，即个人人格和公共财政管理主体人格，以布坎南为代表的公共选择理论学派以“经济人”的假设为前提，解释了行政人员作为普通的个体，也有自己的动机、愿望和偏好，亦即有自身利益需求。而作为履行国家公职的公共财政管理主体，在从事公共财政管理的过程中客观上要求完全抛开自己的内在利益，完全做到大公无私。但是，人天生具有自私性，在公共财政管理活动中，一旦个人抛开了公共利益，一味追求个人利益，那么财政管理寻租就应运而生了。预防这种情况的出现，建立一套完整而独特的行政伦理规范必不可少。

二、引起财政管理寻租的伦理原因分析

公共财政管理部门作为政府综合经济管理部门，掌握着公共财政资金的分配权，成为容易滋生腐败的部门。资金分配使用的管理过程，也容易成为滋生腐败的环节。［2］引起财政管理寻租的原因是多方面的，而行政伦理规范约束力不强也是引发财政管理寻租的重要原因。主要表现在以下几个方面：

1.公共财政管理主体的“经济人”特性

“经济人”一词是随着古典经济的兴起而产生的，亚当·斯密在其《国富论》一书中说到“我们每天所需要食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算”［3］。“经济人”主要的特性就是自利性。现代公共选择理论主张，政府官员并不具有更多的“利他”意识，他们有一系列的偏好，在做出决定时总是寻求最大可能的收益和最低的成本，这种追求个人或团体效应最大化的自利性表现在政治家、官员为社会提供某种角色或服务的时候，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化［4］。公共财政管理主体作为政府官员中的一部分也不例外。他们在公共财政预算、公共财政收入、公共财政支出方面，也会为自己或者自己部门追逐公共财政资金，随着公共财政管理主体自我意识的增强，他们在追求自身利益最大化的过程中，很可能导致公共财政部门自身利益的偏离和错置。公共财政管理主体的“经济人”特性如果得不到及时的限制，就很有可能制造出财政管理寻租等案件的发生。

2.公共财政管理主体的利益协调机制不完善

美国著名的政治经济学家布坎南说：当一个人被他自己的利益所驱使的行动影响他人的利益的时候，就出现冲突［5］。受市场经济的影响，目前我国已逐步形成了一个以利益导向为核心的社会评价系统，在这个系统里，由于缺乏完善的公共财政管理伦理道德的约束，人们都尽最大可能依靠各自的资源和优势来获得个人利益的最大化，当前这种追求利益最大化的本性必然要在公共财政管理主体行使公共财政管理权力的过程中体现出来。当公共财政管理主体在一味地追求自身利益最大化的同时，忽视了对自我的勤政廉洁的伦理道德教育，再加上目前我国的公共财政管理和监督制度还不完善，公共财政管理主体为了获得更多的经济收入，便很容易利用手中管理公共财政的权力挤占、挪用、贪污公共财政资金，从而引发财政管理寻租。

3.公共财政管理主体的伦理要求缺乏硬约束

过去，我们在公共财政管理伦理建设上，大都是从精神层面上进行号召，忽视了从制度层面来建立伦理运行和保障机制，过于注重公共财政管理伦理的自律，而忽视了他律。这也就导致了我国公共财政管理只有软约束，而没有硬约束。但是公共财政管理主体作为公共财政资金的独立分配者，独自垄断了大部分公共财政管理信息。由于官僚主义或盲目服从等不良官僚作风的影响，更由于缺乏严密、完整的公共财政管理伦理监督制度和法律法规，加上信息获取上的不对称，无法保障公共财政监督主体、人民群众、社会舆论等队知情权和监督权，很难对公共财政管理主体进行完善而又全面的监督和约束，公共财政管理权力的软化很容易造成现实的公共财政管理过程中，公共财政管理道德义务和道德权利在权力运行机制中出现一种彼此分离的现象。这样，公共财政贿赂、将预算内资金洗成预算内资金、领导干部随意利用职务消费等腐败行为就产生了。

三、建立健全行政伦理规范体系，防控财政管理寻租

我国公共财政管理伦理的发展与重塑必将在整合和突破的激荡中产生。要防止和减少财政管理寻租的发生，那么公共财政管理伦理建设与伦理观念、制度和监督建设必须形成一种良性的互动，以达到公共财政管理主体由“他律”转向“自律”。

1.引进和培植公共财政管理的新观念

我国市场经济的不断完善，“经济人”理念的植入并放大，决定了我国公共财政管理伦理建设必须从实际出发，积极探索公共财政管理的新思路、新举措。不断提高公共财政管理主体的道德责任意识，树立正确的公共财政管理价值取向和科学的公共财政管理伦理观，在公共财政预算、公共财政收入、公共财政支出的用权过程中，使公共财政管理主体始终站在道德的跑道线上，牢固树立国家、民族意识，自觉肩负起授权者委托的责任，把谋取公众利益作为自己的主要任务，将积极的责任内化为个人的信念，树立大公无私的公共财政管理理念。

2.强化公共财政管理的伦理监督机制

公共财政管理伦理是一种公共财政管理领域最基本的控制手段之一，其对社会的约束能力主要靠公共财政管理主体的自觉和自律。但是，公共财政管理主体的自觉和自律的形成不是自发的，除了需要对其进行教育和培训以外，还需要强化对其进行伦理监督。伦理监督是不同于立法、司法、审计等监督的独特监督方式，它的方式是灵活多样的，主要是以伦理评价的方式展开的，这就需要我们建立一张完整的公共财政管理伦理评价细则表，然后通过伦理的社会功能内化为公共财政管理主体的心理行为，从而引起公共财政管理主体产生一定的伦理心理效应和伦理经验的心理沉淀，这样就可以实现公共财政管理主体伦理观念的内在化，促使公共财政管理主体出现随意挥霍资金时心里产生一种负罪感。同时，我们公共财政部门也可以建立公共财政伦理监督机构，以此机构来约束公共财政管理过程中的各种腐败行为。

3.加强公共财政管理伦理立法

任何制度规范都是建立在一定的伦理道德基础上的，都有着伦理道德作支撑。加强公共财政管理伦理建设，我们不仅是从精神层面号召人们要提高防腐拒变能力，更重要的是从制度层面上加以制约人们的贪污、受贿、挪用公款等腐败行为。加强公共财政管理伦理立法，把基本的公共财政管理伦理精神通过法律规范和行政制度体现出来，把公共财政管理主体履行职责应具有的公共财政管理伦理法律化、制度化，通过在公共财政管理伦理规范体系中的公共财政管理主体的职业伦理素养进行明确规定，以此建立伦理赏罚机制，“赏善罚恶，必将形成两个不同的道德场，从而对行政人员的行为发生道德调控作用。对于一个善于反思的行政人员来说，赏善罚恶不仅会引起一定的道德心理效应和道德经验的心理积淀，还会引起积极的道德思考，从而强化行政人员的道德意识和道德选择的能力。”［6］在公共财政资金的征收、分配、使用、监督中引入赏罚机制是预防财政管理寻租的重要措施，是加强公共财政管理伦理建设、增强公共财政管理伦理“硬度”和“力度”的重要举措。

［1］［英］A.麦金太尔.德性之后［M］.北京：中国社会科学出版社，1995.

［2］傅光明.论当前财政部门预防腐败的重点和措施［J］.中国监察，2008，(23).

［3］［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.北京：商务印刷馆，1972.

［4］布坎南.自由、市场和国家［M］.吴良健译.北京：北京经济学院出版社，1988.

［5］布坎南.自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学［M］.北京：北京经济学院出版社，1998.

［6］别道学，白萍.论我国行政道德责任制度的优化与实现［J］.湖北社会科学，2004 ，(4).