机构编制管理的“怀化现象”及其启示

刘承锋

(怀化市机构编制委员会办公室，湖南 怀化 418000)

2009年以来，怀化市切实加强和规范机构编制管理，取得了明显成效。中央编办向全国推介了怀化的做法，并要求怀化积极探索，认真总结。2012年，湖南省机构编制工作会议在推介怀化机构编制管理经验时将其总结为“机构编制管理的‘怀化现象’”。

一、令人瞩目的“怀化现象”

怀化市机构编制管理的做法，不仅先后两次在全国性编制管理会议上作了交流，还成了一些专家学者研究的样本，并进入湖南省委党校的教学案例。有专家学者将怀化机构编制管理概括为严格、科学、创新三个方面，应当说这既是“怀化现象”的特点。

1.“怀化现象”的核心是严格管理。怀化市始终坚持“严”字当头，制定了机构编制管理的“八个严禁”，即严禁超编进人，严禁违规逆向调动，严禁擅自设立机构和提高机构规格，严禁超职数配备领导干部，严禁违规高配领导干部，严禁越权审批机构编制事项，严禁以虚报人员等方式占用编制、冒领财政资金，严禁上级业务部门干预下级机构设置和编制配置，用严格的制度和纪律，管住、管好、管活机构编制。将机构编制管理纳入县(市、区)目标管理考核内容，并实行领导干部机构编制管理工作任期责任审计;对机构编制实行下管一级，将县(市、区)副科级以上机构、领导职数和事业编制总量的审批权上收市级机构编制部门，对县(市、区)使用编制实行年度计划管理;建立联合监督检查机制，每年由市委督查室、纪委、组织、编办、人社等部门开展联合检查，发现问题及时处理，以有效措施防止违纪行为的发生。

2.“怀化现象”的关键是科学管理。在机构设置上，只求履行职能、不求上下对口，通过采取“拆庙”、“搬位子”的办法，将职能相近的部门和内设机构进行整合，对职能弱化、任务减少的部门坚决予以撤并。在政府机构改革中，市政府部门共精简内设机构8个，县(市、区)政府精简工作机构28个，乡镇机构改革中又减少乡镇事业机构1037个，为建立职能有机统一的大部门体制进行了有益探索。在编制核定上，严格按照职能合理核定编制，对“事少人多”的部门核减编制，对“官多兵少”的部门核减领导职数，加大“消肿减员”力度，促进精简与效能的统一。在政府机构改革中，共取消高配的处级职位21个、科级职位50多个，核减部门领导职数10名、科级领导职数32名、编制25名;乡镇机构改革又减少乡镇行政编制490名，乡镇事业编制精简率达36%。在职责定位上，对政府职能进行全面清理和规范，重点促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义、实行科学化的公共治理方面转变，通过理顺同级部门之间的横向关系，理顺市县乡政府之间的纵向关系，划清部门职责，明确部门工作责任，建立部门权责一致的责任体系。

3.“怀化现象”的根本是创新管理。按照“机构为经济建设所设、编制为优秀人才所用”的原则，采取有保有压、有增有减的区别对待政策，建立机构编制动态调整机制。在编制控制十分严格的情况下，怀化市通过建立周转编制库，为市重大项目前期工作办公室、市城建投资管理中心等经济建设一线单位调剂了足够的编制，有力促进了全市经济社会又好又快发展。探索建立事业单位编制结构标准，按照行业特点分别规定管理人员、专业技术人员和后勤服务人员编制比例，从源头上确保专业技术人员在事业单位的主体地位，促进事业发展和服务功能的完善。制定市直机关事业单位人员入编标准，规定调入市直单位人员必须具有本科以上学历、年龄不超过40周岁，且必须通过公开选调优中选优，严把人员入口关，有效遏制了“近亲繁殖”和“裙带关系”，市本级新入编人员公开招考比例逐年提高，2011年达到90%以上，其中年龄在35岁以下的占84.6%，硕士以上研究生占12%，人员结构明显改善，整体素质明显提高。

二、来之不易的“怀化现象”

1.“怀化现象”是化危为机、由乱到治的典范。2009年溆浦“编制门”事件，给怀化市委、市政府形成了巨大的压力。市委、市政府在全面查清事实真相、严肃处理相关责任人的同时，认真总结反思。以此为契机，怀化市采取有力措施，狠抓机构编制规范化建设，促进机构编制工作在阳光下健康运行。塞翁失马，焉知非福。通过采取一系列果断措施，加强制度建设，怀化机构编制管理工作由被动到主动，规范化、标准化、精细化管理取得了显著成效，有些做法走在了全省乃至全国前列，得到了中央编办和省编办的充分肯定。

2.“怀化现象”是齐抓共管的结晶。为加强对机构编制工作的领导，怀化在全国率先改革编委会集体领导制度，增加市委书记任市编委会顾问、市纪委书记任市编委会副主任，11名市委常委有7人担任市编委会领导，为加强机构编制管理提供了坚强组织保证。市委、市政府领导以身作则，带头严守机构编制纪律，不打招呼，不批条子，不开口子，严格按政策和程序办事;纪检、组织、编制、人社、财政等部门协调配合，互相制约，共同把关;各县(市、区)委、政府坚决贯彻执行市委、市政府意图。上下各个方面齐抓共管，形成了加强机构编制管理的强大合力。

3.“怀化现象”是制度执行的标兵。连续三年，怀化市委、市政府先后下发了《怀化市机构编制管理规定》、《关于进一步加强和规范机构编制管理，严格控制机构编制的通知》、《关于切实加强和完善机构编制管理的通知》，机构编制部门相应制定了一系列配套政策，密集出台了事前衔接、用编计划管理、周转编制库、事业单位编制结构管理、人员入编公开选调、编委会议议事规则、轻微违纪行为约谈等十多项机构编制管理制度，从审批权限、程序到标准，从机构管理、编制核定到人员入编、职数管理，从落实上级机构编制政策法规到制定机构编制地方配套政策，基本实现机构编制管理的全程无缝覆盖，为加强和规范机构编制管理奠定了坚实基础。同时，切实加大制度执行力度，坚持严格按政策、按制度、按权限、按程序办事，机构编制事项一律提交会议集体研究，做到未经调研的不上会、理由不足的不上会、不合政策的不上会，市编委会议先后两次行使否决权，15名不符合调入市直单位条件的“关系户”被拒之“门”外，7个市直自收自支事业单位共140名编制改为全额拨款事业编制方案因理由不充分而“搁浅”。提交方案的机构编制部门感到了压力，社会各界引起了较大震动，但制度面前人人平等、靠制度管理机构编制的良好氛围也日益浓厚。

4.“怀化现象”是效率优先的蓝本。怀化市通过严格控制人员编制膨胀，三年累计减少财政供养人员近千人，直接节约财政支出5000万元，按平均8%的增值税率计算，相当于增加了25亿元的工业销售收入。通过合理的职能划分，规范政府职权行使、推进职能转变，行政效率进一步提高，经济发展环境进一步优化，服务经济社会发展的能力和合力进一步加强。通过制定人员入编标准，为高素质人才开通入编“绿色通道”，引进了一大批优秀人才，为经济社会发展提供了有力的智力支持和人才保证。通过动态调整机构编制资源，建立周转编制库调剂使用编制80多名，及时将机构编制调整给职能加强、任务增加的部门，特别是将机构编制与上班纪律督查相结合，对上班无所事事的部门收回编制、核减职数，增强了各部门的紧迫感和责任感，激发了工作活力，有限的机构编制资源发挥了最大的效益。

三、发人深思的“怀化现象”

怀化加强和规范机构编制管理的实践和探索，为全市社会经济发展提供了良好的体制机制保障，为基层机构编制管理探索了可资借鉴的经验，也为制定加强和规范机构编制管理的政策提供了实践依据。一花独放不是春。放大“怀化现象”，提高机构编制管理的整体水平，深化行政管理体制改革，必须认真汲取这些弥足珍贵的经验和教训。

1.要抓制度，维护机构编制政策的严肃性。制度具有根本性、长期性。机构编制违纪现象屡禁不止，关键原因是法制建设滞后，政策规定失之于宽，制度执行失之于软，机构编制管理“人治”色彩浓厚。怀化在机构编制管理方面探索建立了一系列制度，而且始终狠抓制度执行，基本实现了以制度管理机构编制。当前，我们一方面要健全完善已有制度，适时补充调整，建立长效机制，防止因为领导变化和领导态度变化而发生变化，特别是要探索建立领导干部任期机构编制工作“一票否决”制度，明确和落实地方领导干部的机构编制工作责任。另一方面要严格制度执行，坚持一切按制度办事，特别是对机构编制违纪行为要坚决查处、严格问责，发挥制度的强大震慑作用，维护机构编制政策和制度的权威。一个地方的制度建设毕竟有其局限性，只有加快机构编制法立法进程，以法律或行政法规的形式，将实践证明行之有效的制度予以固化，才能从根本上维护机构编制政策的严肃性，切实规范机构编制管理。

2.要抓标准，增强机构编制管理的科学性。因没有全国统一的机构编制标准，什么机构该设，什么机构该撤，各个机构应定多少编制，各地做法迥异，特别是机构改革“各自为政”现象十分明显，加上配套改革比较滞后，致使机构改革反复严重。怀化探索建立了独具特色的机构编制地方标准，设立机构、调整编制、人员入编都有据可循，最大限度地减少了机构编制事项的随意性。但在实践中也深感来自各方的制肘，往往是改革的方案还在酝酿，部门干预便接踵而至，既有主管部门的文件规定，也有其他地方的参考依据，还有项目安排、资金支持以及评优评先的诱惑。建立全国统一、至少是全省统一的机构编制标准，形成按人口、区域面积、财政收入等刚性指标核定机构编制的机制，促进机构改革步调一致，推动机构编制政策基本趋同，尽可能减少地区差异，既能进一步增强机构编制管理的科学性、统一性，也能为机构编制管理营造更加宽松的外部环境。

3.要抓服务，提高机构编制工作的实用性。怀化突破传统做法，树立机构编制也出生产力的观念，坚持围绕大局、围绕中心，始终突出服务科学发展的主题，跳出机构编制来抓机构编制，为新时期机构编制工作找准了站位。放大“怀化现象”，必须进一步增强服务意识，加大机构编制研究工作力度，围绕党委、政府工作大局，突出前瞻性和创新性，为体制创新提供理论支撑，为中心工作提供决策参考;必须进一步立足实际，坚持因地制宜，结合当地实际，做好机构编制工作，为当地经济社会发展提供良好保障;必须继续推进创新，在现有机构编制政策框架下，大力推进改革，最大限度盘活存量，不断提高机构编制资源效益。