水利工程管理体制创新与对策

□黄 平 □唐少先（安徽省水利水电有限公司广东分公司）

目前水利工程实行项目法人责任制、招标承包制、建设监理制，以及与之相配套的“进度、质量、安全、资金”等系列措施，保证了制度实施，从而使水利工程的管理体制改革顺利进行。

1.传统建设管理模式概述

水利工程项目大多数是非盈利性的公益性项目，一般投资主体分为国家、地方、各级政府。改革开放初期，整个水利建设项目运行完全由项目单位所在的地方政府和水利部门临时组建“指挥部”等非法人机构负责，譬如：“治淮工程指挥部”“大运河工程指挥部”等。没有一个相应的机构代表政府实行监督与管理，这使项目投资难以得到有效控制。

传统水利工程管理体制下项目管理单位既是建设单位又是使用单位，存在问题：一是投资无限扩大，二是“既当老子，又当儿子”，为了部门利益，造成项目越滚越大，投资规模、质量得不到保证。

一般来说：解决管理体制的途径有两条：一是进行严格的制度设计，解决权力和利益之间关系;二是实行政企分离，政府及相关职能部门进行宏观决策和监督，企业从事具体的建设事务。目前，水利工程的管理体制改革也就是从这两条途径去做的。

20世纪90年代，水利工程建设管理体制开始了以明晰产权、改革、实现政企分开体制改革，许多建设单位体制成为独立法人，企业也建立了法人为责任主体的新型企业，形成项目法人责任制管理模式，具体表现为“建管结合”。项目法人责任制建立确定了业主在整个投资过程中的核心地位，建立了以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。

这三项制度在水利市场发展过程中，也有一个探索总结、完善的过程，特别是在“98年大水”之后的大规模水利工程建设中有大幅度提升，在治淮工程、南水北调工程建设上也发挥出作用，使水利工程变过去“岁修工程”为大规模的水利基本建设，以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到全面推行，为保证大规模水利工程建设实施提供了制度上的保证。

2.水利工程建设管理存在的问题及原因

2.1 项目法人责任制落实不到位

项目法人责任制是“三项制度”的核心，大规模水利工程是国家投资项目，组建项目法人规范、可靠、风险可控，一些小型农田水利工程项目，也要建立项目法人责任制，否则就会产生不重视现象发生，以至造成项目责任主体不明确。行政干预较多，只抓进度，质量、安全就难以保证，违反基建程序时有发生。

2.2 招标投标管理中存在问题

在水利工程建设中，存在着委托没有资质的单位代理招标，没有资质或者手拿多种资质的单位参与招标，招投标工作中存在招标不规范、违规操作、虚假招标。招投标过程中存在工程建设“同体”问题，主要表现为：项目法人、施工单位、监理单位隶属同一行政主管部门，造成有法难依，有制度难以落实、工程质量得不到有效保证。

监理队伍素质不高，由于近几年大规模水利工程上马速度较快，监理人员队伍跟不上形势发展，造成“质量缺失”。部分人员无证上岗，监理工作不能有效监督工程质量，使许多劣质材料进场，造成质量不合格现象大有存在。

2.3 工程质量检测不到位

工程质量检测，现在大部分项目业主和建设方都委托第3方有资质的实验室来检测工程材料质量，国家投资工程现在大部分采用专业实验室检测，工程质量有保证。小型水利工程由于面广、量小，进场材料、工程质量很难抽查到位，不能完全保证水利工程质量检测全履盖。

3.实施水利工程管理创新的主要措施

3.1 转变观念，适应形势发展

水利工程的建设管理创新的首要前提，就是要改变与市场经济发展不相适应的观念，单纯依靠行政命令管工程，不去按照市场规律办事，所以新时期的水利工程管理创新，一定要按照市场经济规律，价值规律，优化配置资源和优胜劣态管理要素去管理工程，企业管理的经营实践中，严格按照国家基本建设程序的要求，加强水利工程管理施工质量保证、成本核算等的同时，不断提高职工的文化生活，建立适应企业发展的企业文化，深刻认识“发展就是硬道理”的根本内涵。

通过改革的手段，彻底改革水利工程管理与施工企业中不适应市场需求的“陈规旧律”，制定水利工程管理中、长期发展战略规划，真正做到与时俱进，开拓进取，使水利工程管理与企业发展的思维方式的转变跟上时代步伐。

3.2 建立水利工程质量保证体系

加强水利工程质量监督的政府职能。水利工程管理中的工程质量政府监督工作不能因工程监理制的推行而削弱，而是相辅相承的两个方面，特别是政府职能必须强化，主要有：一是加大对监理单位在施工现场的监察力度；二是加强对设计、勘察单位的监督力度；三是加强对工程质量的监督力度。施工企业必须按照业主要求，建立健全质量责任体系，随着水利工程规模扩大，水利工程管理在新的形势下，也要求水利施工企业从实际出发构筑企业内部的组织结构，企业发展必须要有一定结构体系去支撑，只有在结构合理、功能优化、职责分明的提前下，才有可能形成企业的鲜明特色。建立健全企业质量责任体系，企业在不断完善经济责任制的过程中，突出工程质量体系。建立水利工程质量体系重要环节，是加大监理单位在水利工程施工中监督力度。一是健全监理责任制度，落实监理人员的岗位责任制，对水利工程中隐蔽工程、关键部位、重要工序、节点监督不能放松。另外，对进场的原材料、构配件、设备和混凝土质量、分项工程、隐蔽工程、工序质量、设计变更要切实采取检查、审核复核、平行检查的工作方式、严格执行验收、审批程序。最后，按规定组织分部工程验收，并提出相应的质量评估报告。

3.3 重视水利工程安全生产，建章立制，完善体系，层层把关

水利工程管理单位要与施工企业、监理、设计单位逐级签订安全生产目标责任书，监督人员应检查和督促施工企业建立健全安全生产责任体系和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和安全生产操作规程，完善安全保障体系，对制度不健全、体系不完善、责任不明确的施工企业要求限期落实整改，做到“有章可循、违章必究”，对施工安全生产及文明施工不良行为给予记录、建档和公布，在有关单位的资质审核平台、市场准入、招投标资格审查、项目经理及其他相关资格人的资格审核等方面，依法进行行政处罚，确保规范企业行为的良性循环、良性发展。