在同级审工作中构建财政审计大格局

□王国勤（河南叶县审计局）

预算执行审计是财政审计的重要组成部分，是国家审计永恒的主题。所谓预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实性、合法性、效益性所进行的审计监督。简言之，预算执行审计，也就是审计本级政府。开展同级预算执行审计，已经成为财政预算管理和监督的重要环节，是加强宏观调控，促进依法理财，规范财政管理，提高公共财政资金使用效益的一项重要措施，也是一项必须坚持的重要法律制度。

1.同级预算审计中存在的问题

近年来，在基层“同级审”工作中，地方审计机关尤其是县级审计机关往往机械地参照上级的方案执行，延续财务收支审计的老路子，把审计重点放在了财政、地税部门自身的违规违纪问题上，把“同级审”搞成了“统计审”，导致“同级审”变了味，失去应有的作用。

首先，目前“同级审”主要还是对财政财务收支的真实性和合法性开展审计，内容单一，与社会经济发展不同步，绩效审计、跟踪审计、专项审计未展开，影响了审计的效果。

其次，“同级审”工作受外部干扰较大。审计机关自身是本级政府的组成部分，反过来要监督本级政府，在独立性方面就有所欠缺，再加上“同级审”中发现的地方财政的违规违纪问题，均与同级政府的行为、理念、利益密切相关；为平衡部门利益，照顾人情关系，各利害部门甚至政府都会出面要求审计监督不要过严，以致于预算执行审计流于形式，监督不力。审计结果经过层层筛选，避重就轻，审计工作报告变的委婉、柔和，不能客观反映真实情况，使得人大无法对政府进行有效监督。

第三，县级审计机关和审计人员缺乏创新，审计方法单一，使“同级审”工作远远落后于形势的发展。随着财政体制改革的不断深入，政府职能的不断转变，财政收支的范围、结构也发生了相应的改变；部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等财政管理制度相继建立和完善，财政的管理职能得到了进一步强化。但县级审计机关和审计人员对财政职能变革中出现的新情况、新问题缺乏深层次的了解和研究，审计技术、方式和方法也没有进行及时调整，观念比较陈旧，不注重审前调查和事前控制而注重事后查处；手工的查账方法运用得多，计算机辅助审计技术方法运用得少，各种审计手段不能与时俱进，使“同级审”工作赶不上形势的发展。

第四，在“同级审”工作中，基层审计机关内部的各项业务之间各自为政，业务科室之间在审计过程中各自为战，缺乏统一协调，在日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果不能在预算执行审计中进行互通和利用，不能发挥各专业审计组之间的联动效应，不能有效整合有限的审计力量。

上述问题凸显了过去侧重财政资金合规合法性的审计模式已经不能适应形势发展的要求，对“同级审”方式方法的改革与完善是摆在审计人员面前既现实又必须解决的课题。为此，笔者认为，在今后的“同级审”工作中要严格按照审计署构建财政审计大格局的要求，围绕维护财政安全和促进公共财政制度的建立、完善这一目标，以全部政府性资金运行为纽带，以揭示和防范财政风险为着力点，科学统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，积极探索构建财政审计一体化大格局，进一步深化财政“同级审”。

2.“同级审”工作中财政审计大格局的构建方式

构建财政审计大格局就是按照完整的财政审计范围，围绕一定时期的财政审计目标，对项目选择、审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理。“财政审计大格局”中的所谓“大”即着眼宏观，把握总体；所谓“格”即纵横有序，职能到位；所谓“局”即工作上要合理布局。因此“同级审”的内容要做到三位一体，即预算执行审计、财政决算审计、专项资金审计和审计调查；“同级审”的目标应该是维护财政安全、防范财政风险，促进财政体制改革，规范财政管理。那么，如何才能在“同级审”工作中构建财政审计大格局呢？把握以下几点非常重要：

2.1 整合“同级审”计划，突出“大格局”理念

要围绕政府中心工作及财政管理的现状，在制定年度审计计划、分配任务、编制审计实施方案、组织项目实施、成果运用等各个环节将“构建财政审计大格局”理念融入进去。将同级审与经济责任审计、工程决算审计、部门预算审计等项目相结合，一体布置，同步开展，从而实现信息成果共享、审计效能提高的目标，避免“同级审”各项目之间互不搭界、各自为战。把财政局、地税局、地方金库、预算执行单位和专项资金涉及单位等作为审计对象；把以下作为审计内容和重点：

2.1.1 把财政预算编制审计作为重点

一审预算编制方法要科学。检查财政预算是怎么编制的，其指导思想是否正确。编制方法是否先进，基本原则是否合理。预算编制范围是否恰当。此基础上，找出财政预算编制存在的问题，努力促进财政部门不断改进预算，切实解决预算编制较粗问题。

二审财政预算编制内容要合法。检查财政收入预算计划增幅。各项收入预算指标制定是否积极合理，是否与国内生产总值计划增长率相适应。财政支出预算安排是否符合党的方针政策和各项法规。财政收支预算结果，是否严格执行《预算法》做到不打赤字，收支平衡。

三审预算编制程序要合规。检查财政预算编制是否按照《预算法》规定的程序办理。是否及时将财政预算草案报送政府和人大常委会审查。上下级财政是否按照财政体制的要求，实行分级编制，分级报送人代会审议批准，从而进一步增强财政预算的法定性。

2.1.2 把财政预算执行审计作为重点

一审财政预算批复的及时性。检查财政部门是否及时批复同级人民代表大会审议批准的财政预算。即收入预算和支出预算是否及时落实分解给各征收单位和用款单位；待下达支出预算是否及时下达，项目构成和占整个支出预算比重是否合理。

二审财政预算执行的严肃性。检查财政部门及各预算单位。重点要查明有无存在预算执行软化，是否严格执行法定的收支预算。收入预算执行方面，检查各预算单位实现的应缴预算收入，是否及时解缴国库；各项收费是否符合政策，是否及时上缴财政专户。支出预算执行方面，检查财政预算拨款是否按预算、按计划、按进度拨付，拨款审批手续是否齐全，查明有没有超预算、超进度拨款问题。财政各项预算支出追加追减事项是否合理，追加理由依据是否充足，核批手续是否符合政策规定和有关管理要求。上级财政下达的各项专款，是否按规定用途及时落实到有关单位和项目，是否存在挪作它用。各综合预算单位支出预算执行中有没有挤占、挪用或浪费财政资金行为，各预算执行单位开支的人员经费、公用经费及专项经费是否严格按财政部门核定下达的预算办事。

三审财政预算调整的有效性。查明预算调整的具体内容、原因及其依据。

2.1.3 把财政其他资金审计作为重点

一审财政直接管理的未纳入预算的其他资金管理是否合规，来源是否正当；二审预算执行单位重点是收费大户各项预算外收支；三审财政基金预算收支、债务风险资金建立及使用情况。

2.1.4 把财政管理效益审计作为重点

一审财政各项法规制度执行情况；二审财政改革情况；三审财政资金绩效情况。重点分析财政支出管理的经济性、财政政策、制度执行情况的效果性。

2.2 整合“同级审”力量，“创新”审计方法

建立“同级审”组织领导和协调沟通工作机制，将纳入“同级审”工作总体方案的各个审计项目，均衡地落实到各审计业务部门组织实施。加强实施过程中的统筹协调，力争对一个被审计单位下发一份审计通知书、安排一个审计组对该单位涉及的多项审计内容一次全面实施，减少重复进点审计问题。同时要改变过去传统的审计方法，运用计算机技术对财政资金实现“预算跟踪+联网核查”，实现对财政收支行为的常态审计监督。

2.3 整合“同级审”方式

根据“同级审”项目特点，要坚持绩效审计、跟踪审计、经济责任审计、资源环境审计、专项审计调查等多种审计类型的有机结合，加大财政金融、行政事业、基本建设投资等专业审计的融合，从横向和纵向的视觉分析的管理办法，以加大“同级审”力度。

2.4 整合“同级审”成果

坚持从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度来整合审计成果，综合反映体制、机制和制度性问题，并针对性地提出对策建议。撰写的“两个报告”要紧紧围绕党和政府的中心工作及社会关注的焦点与热点问题，把审计中发现的单个的零星的原始的审计素材进行综合性加工，上升到宏观经济管理的高度进行分析，加大审计信息综合分析力度，力求从苗头中发现倾向性、个性中关注普遍性、动态中把握规律性，使“两个报告”在份量、价值、宏观性方面上层次、上台阶，为政府加强宏观管理提供重要依据，为人大及其常委会审查决算和监督政府预算执行提供重要参考。