政府购买公共服务的内涵与动因*

王春婷

（华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079）

一、政府购买公共服务的内涵及相关概念辨析

（一）政府购买公共服务的内涵

政府购买服务（Government Purchase of Services），在美国被称为购买服务合同或合同外包。理论界对政府购买公共服务的相关表述很多，有的学者认为“公共服务购买，是政府（公共部门）与私人部门之间签订购买协议，由政府出资，将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为。”［1］有的学者认为“购买是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。”［2］有的学者认为“政府购买服务包含如下元素：政府购买服务的委托主体是政府，受托者是营利、非营利组织或其他政府部门等各类社会服务机构，表现为一种通过政府财政支付全部或部门费用的契约化购买”行为；政府以履行服务社会公众的责任与职能为目的，其购买对象则是服务与公众的公共服务；政府承担财政资金筹措、业务监督及绩效考评的责任。”［3］有的学者从社会福利的角度出发认为“政府购买服务是指政府在社会福利预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。”［4］

笔者认为，政府购买公共服务的内涵，可以从购买的目标、对象、方式、手段、权责关系等方面综合考察政。从政府购买的目标来看，购买首先意味着重新界定政府与市场的功能，改变公共服务的供给机制，其主要目的是减少政府开支，节约成本，提高公共服务供给效率。从政府购买的实质来看，政府购买是在公共服务领域打破政府垄断地位引入竞争机制，把非政府组织的管理手段、方法、技术与专业化的优势引入公共服务之中，依靠市场组织和第三部门进行生产，让非政府组织参与到公共服务的供给。从政府购买的对象来看，政府是公共服务购买的主体，而营利、非营利组织或其他政府部门等各类社会服务机构都是政府的购买对象；从政府购买的方式来看，政府购买分为两种方式：直接购买与间接购买。政府与非政府组织以合同出租的方式确定购买关系，称之为直接购买。而政府分别采用对公共服务消费者和公共服务供给者进行补贴的方式，称之为间接购买。其中政府补贴有两种方式：一是补助，即给生产者（服务供给者）的补贴；政府通过向服务供给者给予补贴来增强其提供公共服务供给的能力；二是凭单制，即给公共服务消费者的补贴；政府围绕特定物品或服务向特定消费群体实施的补贴，持凭单制的消费者有更多的自由选择权。从政府购买的手段来看，政府主要通过公开招标或有限招标和直接拨款或税收优惠、提供场地等的手段来购买公共服务，采取哪种手段是由购买的公共服务范围来决定，有的公共服务适合招标，而有的公共服务则适合直接拨款或减免赋税等其他手段；从政府购买的权责关系来看，政府购买公共服务并非将公共服务提供权完全交由非政府组织，也不是政府责任转移，而是政府供给公共服务具体方式与机制的转变，是政府部分决策权的下放，政府将公共服务具体生产过程让渡给市场，并对公共服务的实施过程进行监督管理对实施效果承担最终责任，而非政府组织承担合同的违约责任，即政府依靠市场组织和第三部门进行生产，将公共服务的提供与生产分开，在公共服务生产领域引入竞争机制，政府职责在于确定购买公共服务的范围、数量、标准、选择公共服务承办（出售方）、监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果。

（二）政府购买公共服务的几个重要概念辨析

1.政府购买公共服务与政府采购

很多人认为政府购买公共服务就是政府采购，事实上，政府购买公共服务并等同于政府采购，目前针对《采购法》具体操作的《政府采购品目分类表》中所列举的十大类服务项目都是针对政府部门提供的行政后勤和辅助性服务，而没有把针对公众提供的公共服务纳入其中。笔者将从政府购买与政府采购的相同点与不同点两方面加以分析探讨。对于政府采购的概念，《政府采购法》的定义是：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

政府购买公共服务与政府采购的相同点：第一，公共性和非营利性。无论是政府购买还是政府采购，都是以政府为主体进行购买活动，政府活动本身并不以营利为目标，其公共性体现在两个方面：一是资金来源的公共性，即来源于以税收为主的财政收入；二是目标的公共性，即政府采购与政府购买的项目并非为私人服务，而是间接或直接地为公众提供公共服务。第二，经济性。政府采购与政府购买都是以竞争缔约的形式将公共物品的生产过程让渡给市场与社会，其经济性指追求低成本、高效率的目标。第三，平等性。在政府采购与政府购买过程中，政府与公共物品出售者之间处于平等地位，必须遵循市场交易的一般原则。

政府购买与政府采购的不同点：第一，主体不同。政府购买公共服务的主体主要是指履行政府职能提供公共服务的政府部门，而政府采购的主体除政府部门外，还包括事业单位和团体组织。第二，范围不同。政府购买公共服务以为公众提供公共服务为目的，而政府采购的范围更大，不仅包括服务类，还包括工程类与货物类。第三，规模不同。从政府采购的规模来看，无形公共服务类的购买比较低，根据财政部网站发布的2004年全国采购项目数据，2004年全国政府采购货物类规模为1048.7亿元，占采购总规模的49；；工程类采购规模为948.3亿元，占采购总规模的44；；服务类规模为138.4亿，占采购总规模的 7；。［5］这说明政府购买公共服务的规模小、资金欠缺，而政府采购的规模较大，资金更为充足。第四，法制环境不同。政府采购有相应的《政府采购法》作为法律依据，而政府购买公共服务尚未纳入法定程序，相关法律制度不健全，政府购买公共服务的法律依据只能以《政府采购法》中关于公共服务类的采购条款为准。

2.政府购买服务与政府向社会组织购买公共服务

目前学术界很多学者将政府购买公共服务等同于或直接默认为是向社会组织购买。然而政府购买公共服务与政府向社会组织购买公共服务并非是一个完全等同的概念。［6］政府购买公共服务的对象既可以是社会组织，也可以是营利性组织或其他政府部门，还可以是个人。从我国公共服务实践来看，政府向企业所购买的数量和规模远远超过了向社会组织购买服务的数量和规模。［7］因此政府购买的对象不仅限于社会组织，还包括个人、营利性组织或其他政府部门。政府如何选择购买的对象是由公共服务供给主体的性质及公共服务本身内容决定的。营利性组织具有天然降低交易成本的机制与动力，基本没有官僚等级制的束缚和制约，在管理和运营上比较灵活，以营利为目的，追求高效率、低成本，特别是通过专业化、规模化生产来实现其成本收益。因此，对以低成本、高效率为核心的公共服务或公共财政支出有限、不涉及社会公平公正的公共服务，应当考虑向营利性组织购买，如垃圾清理、公园维护等。与营利性组织相比，社会组织具有非营利性特征，以社会公益为宗旨和使命，对公众需求回应性更高，能够满足多样性和异质性的公共需求，特别是弱势群体的需求。所以对于公共性较强、与社会公正、社会和谐相关的公共服务，特别是社会领域的服务向社会组织购买公共服务更能保证公共服务提供的公共性和品质，如社区服务、残疾人服务等。

3.政府购买公共服务与公共服务民营化

很多人认为政府购买公共服务就是公共服务民营化，其实不然。尽管两者都是以打破政府提供公共服务的垄断地位，在公共服务领域引入竞争机制，利用市场与社会的高效率、低成本优势为公众提供更优质、更广泛的公共服务，满足公众需求为目标，以创造竞争的环境为成功的关键，以公私间的合作为手段，以非政府组织为购买对象，但是政府购买公共服务并不是公共服务民营化。政府购买公共服务仅仅是指原来由政府提供的公共服务外包给其他部门，政府以购买的形式获得，而公共服务民营化的内涵更广泛，其表现形式更多样。政府购买公共服务的主要方式是合同承包、凭单制与政府补助；而公共服务民营化是重新界定政府与市场的关系，其表现形式不仅包括合同承包、凭单制与政府补助，还包括政府出售、无偿赠与、政府淡出等形式。

二、政府购买公共服务的动因

“政府购买”在西方国家更多地被称为“合同外包”，其推动力量是多元的复杂的，各国的情况不同，其推行政府购买的动机也不尽相同，而且它是随着时间的推移、政治、经济、社会环境的变化而不断变化的。政府购买公共服务并不单是政府管理职能、管理方法、手段与技术的小幅度变化，而是对政府与市场、社会关系的重新定位与根本性调整。现代组织理论认为，任何组织的变革都是组织依据外部环境和内部情况的变化，及时调整并完善自身的结构和功能，以适应生存于发展的需要。公共服务供给方式的变革也是如此。

（一）西方国家公共服务民营化的动因

西方国家公共服务供给方式的变革主要是指公共服务民营化，其实质是在公共服务提供过程中引入竞争机制，利用市场与社会的高效率、低成本优势为公众提供更优质、更广泛的公共服务，满足公众需求。萨瓦斯从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析公共服务民营化的推动力［8］：

1.现实压力：人们对更好、更高效政府的追求是民营化的现实压力，因为民营化是改进政府机构生产率的根本战略之一。它能够引发私人产权、市场和竞争的力量，迫使公共部门雇员与私人签约者展开竞争，从而为公民提供更有效率的服务。民营化如果实施得当，会导致公共服务效率的大幅度提高，同时会保持甚至改善公共服务的水平与质量。

2.经济推动力：随着个人经济力量的增长，更多的公民可以管理自己的事务。消费者对教育、医疗、住房、退休保障及其他物品和服务的支付能力日益提高，他们对这些服务的需求超出了政府的提供能力，而经济因素正在减少人们对政府物品和服务的依赖，使他们更乐于接受民营化方式来满足需求。

3.意识形态动力：在意识形态领域，自由、正义和效率都必不可少，它们代表着不同甚至有时相互冲突的目标，相互之间密切联系。无论是古典自由主义、新保守主义，还是自由至上主义都将崇尚个人自由与民主，并将其视为最高价值，追求更少的政府，认为政府规模和权力过大，对公众生活干预过多，对民主构成威胁，政府的政治决策较市场决策更不值得信赖。而民营化能减少政府的作用。

4.商业动力：对民营化的进一步支持来源于商业利益。政府开支是经济的重要组成部分，商业利益追求者的目标是更多的商业机会，即政府开支更多地转向私营企业，以赚取更多利润。

5.平民主义动力：平民主义者既反对大政府，又反对大商业集团，主张地方性机构和赋权于人民。平民主义者有两个核心主张：一是公众对公共服务应拥有更大的选择权，而不是对官僚机构过分依赖；二是更大程度上依靠邻居、公民组织和自愿团体，从而树立社区感。同时削弱公共和私营部门官僚的权力。

（二）我国政府购买公共服务的动因

1.基于公共服务成本、质量与效率的需求：政府购买公共服务的首要动因基于降低公共服务成本、提高公共服务质量与效率的需求。传统的政府垄断式的供给模式存在两个问题：一是由于政府是公共服务唯一的供给主体，缺乏降低产品服务成本、提高服务效率与质量的内在动力，政府并不了解公众需要哪些公共服务，往往凭借主观臆断决定公共服务的项目，造成有限的公共资源大量的浪费；二是由于在公共服务提供的手段上，比较偏爱行政手段，对经济和法律手段不够重视，这使得行政机构重叠，办事环节多，政府的大量精力不是为公众提供满意的公共服务而是用来应付庞大的行政组织所带来的自身问题，偏离了其为公众服务的本质，造成了公共服务的成本高、质量差、效率低下。美国民营化专家萨瓦斯认为：政府提供公共服务通常成本高而质量差、效率低，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。而政府购买公共服务的实质是在公共服务的生产过程中引入竞争机制，让非政府组织参与到公共服务的供给，利用非政府组织专业的人才、技术和管理方法为公众提供低成本、高质量、高效率的专业化的公共服务，实现公共资源的最大价值。

2.基于缓解公共服务供给与需求之间矛盾的需求：随着经济的发展、社会的迅猛变化、人们生活水平的提高，公众对公共服务多样化的需求已经进入高速增长时期，一方面，政府以“一刀切”的方式提供公共服务已无法满足公共服务多样化、复杂化的需求；如由于收入的增长，生活水平的提高，公众不再依赖公共交通，会更多的选择购买私人汽车，这就需要更宽畅清洁的道路；又比如由于人口结构的变化，人口老龄化现象的加剧，使得老年人对政府服务的需求空前的提高。同时公众对公共卫生、公共医疗、公共教育等方面的服务提出了更高的要求。另一方面，政府重复生产、供给效率低下，造成公共服务供给不足，又缺乏合理的公共服务分配与递送机制，使得弱势群体和地区无法均等的享受到公共服务，造成基本公共服务不均衡。政府购买公共服务为上述问题提供了重要的解决途径，非政府组织提供公共服务往往以公众需求为导向，专业化、低成本的生产减少了公共资源浪费，提高了公共服务供给效率，解决了公共服务需求与供给之间的矛盾；与此同时，由于许多社会事业通常向非营利性社会组织购买，促进了社会组织迅速发展壮大，提高了弱势群体享受公共服务的效率。

3.基于公民社会发展的需求：促进民主治理是推动社会主义民主政治和政治文明建设核心内容。随着民主政治的发展，中国社会经历的由“单位社会”向“公民社会”转型的整体性变迁，非政府的民间组织对公民参与的组织协调正在变得越来越重要。通过民间组织这个平台实现公民的有序参与，不仅可以减少政府的政治成本，更能体现公民的主体性，更能表达民意，更能激发公民的参与热情，发扬民主精神，通过民间组织所提供的公共服务更能满足公民的需要，提高公共服务的供给效率。换言之，民间组织是政府与公民沟通的一座重要桥梁，面对公民日益增长的多样化需求，政府的供给能力已很难满足，需要更多的借助以民间组织为主体的公民社会的力量。当前，中国社会虽然已经初步完成从单位社会向公民社会的转型，但是，我们还处于公民社会的入门水平，从民间组织自身看，良莠不分、管理失范、方向不明、合法的与非法的并存、体制内的与体制外的并存、有形的与无形的并存、与政府合作的与政府抵抗的并存等许多问题，这与公民社会的发达国家模式还有很大的差距，与公民社会的理想境界相距甚远。［9］因此需要发展公民社会，提高公共服务的质量。从各国改革的经验看，政府通过竞争方式将公共服务的生产职能转交给非政府组织（企业与社会组织），不仅可以降低公共服务的成本，减轻政府自身的负担，还可以提高公共服务的质量，实现公共资源的最大价值。

4.基于民主与和谐社会发展的需求：实现社会公平正义是发展社会主义民主政治的重大任务，是中国特色社会主义的本质要求，是促进社会主义和谐社会的基本理念。根据中国现实，相当多人口处于贫困状态，且在短期内难以进入制度化的社会保障体系，政府必须从社会公平公正的角度出发，将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重中之重。随着生产力的发展只有逐步推进社会公平正义，才能充分调动全社会的积极性和创造力，实现可持续发展的重要目标。我国经济社会的全面发展，公民民主意识增强，对民主、公平、正义的诉求越来越多，对促进和实现社会公平正义的要求越来越高，这就要求我国政府提供公共服务的过程中应始终坚持树立自由平等、公平正义的价值取向。政府购买公共服务降低了公共服务的成本，提高了公共服务供给质量与效率，解决了公共服务需求与供给之间的矛盾，特别是提高了弱势群体享受公共服务的效率。

政府购买公共服务是降低成本、节约开支、提高服务水平及公共资金的使用效率、缩小政府规模的重要途径，是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社会多样化需求，拓展了公共服务的供给途径，增加了公共服务的供给主体，扩大了公共服务供给的数量和规模。政府购买公共服务已经成为发达国家和地区政府提供公共服务的主要形式，并形成规模化的发展，但政府购买公共服务在发达国家和地区一直不乏批评之声。Graeme A.Hodge等学者认为，政府购买的真正功效很缺乏研究，而各国在政府购买公共服务的过程中没有减少政府膨胀和财政赤字的上涨。［10］John R.Chamberlin等指出，合同外包只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用。而在外部性和垄断性的存在、竞争受到约束、效率不是主要目标的情况下效果最差。［11］凯特尔把在合同外包方面存在的导致市场失灵的缺陷区分为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。“供给方缺陷”是指向政府提供物品和服务的市场所存在的各种缺陷，“需求方缺陷”指作为买方的政府自身的缺陷。［12］针对这些问题，美国地方政府合同外包已经甚至出现了逆向发展的趋势，即逆合同承包（Reverse Contracting）。所谓逆合同承包是指公共服务从现有的合同外包的形式，又转回来重由政府直接提供。［13］

虽然发达国家和地区出现了逆合同承包的发展趋势，但我们不能因为他们的情形而全盘否定合同外包或政府购买，这是因为就我国国情而言，我国的市场化程度不高，公共服务效率低下，政府购买公共服务在我国仍然是新鲜事物，还有很大的拓展空间并将随着我国的行政改革的发展而被广泛地应用。笔者认为当前亟待研究的重要课题并不是讨论政府提供公共服务是否应当采取购买的方式，而是如何借鉴发达国家的经验，探索出适合中国国情的政府购买公共服务之路，成为精明的买主。发达国家和地区政府购买公共服务的快速规模化发展，在一定程度上受惠于它们比较健全的法律制度，发达的经济水平和公民社会及稳定的宪政体制。同样，我国政府购买公共服务要取得良好的绩效依赖于政治、经济、法律、文化制度及社会发展等多方面因素，其绩效标准也不是唯一的。正如库柏所言政府购买公共服务绝对不是一项单纯的交易行为，竞争、效率并不是对其衡量的唯一标准，而回应性、效率、经济性、有效性、责任、公正、平等等都是管制政府购买公共合同的重要标准。”［14］

［1］乐园.公共服务购买：政府与民间组织的契约合作模式—以上海打浦桥社区文化服务中心为例［J］.中国非营利评论（第二卷），2008，144.

［2］王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究［M］.北京：北京大学出版社，2010.3.

［3］郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究—以上海市为例［J］.云南财经大学学报，2011，（1）.

［4］罗观翠，王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讨［J］.学习与实践，2008，（9）.

［5］转引郑苏晋.政府购买公共服务.以公益性非营利组织为重要合作伙伴［J］.中国行政管理，2009，（6）.

［6］罗观翠、王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讨［J］.学习与实践，2008，（9）；侯贤明.政府购买农村公共医疗卫生服务研究［J］.科学决策，2010，（1）.

［7］黄晓勇主编.中国民间组织报告（2010～2011）［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.48.

［8］［美］E.S.萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.5－13.

［9］高丙中、袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书［M］.北京：北京大学出版社，2008.20.

［10］Graeme A.Hodge.Privatization：An International Review of Performance［M］.Oxford：We stview Press，2000.

［11］John R.Chamberlin and John E.Jackon.Privatizationas Institutional Choice［J］.Journal of Policy Analysis and Management，1987，（6）.

［12］［美］唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［13］转引句华.美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示［J］.中国行政管理，2008，（7）.

［14］［美］菲利普·库柏.合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇［M］.竺乾威，卢意，陈卓霞译.上海：复旦大学出版社，2007.