排污费计算依据法律研究

吕 凯，杨健萍

（天津大学文法学院，天津 300072）

一、排污费计算依据的概述

排污收费法律制度是指环境保护机关依据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物或超过法定排放标准排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者）排放污染物的种类、数量和浓度等征收一定的费用。该制度是“污染者付费原则”的具体执行方式之一，是使污染外部不经济性内部化的一种环境管理的经济手段，其目的是为了利用经济杠杆的调节作用，促进排污者加强环境管理，治理污染以得到环境效益、经济效益和社会效益的有效统一。

排污费的计算依据在排污收费制度中处于核心的位置，计算依据是否正确、合理和可行将直接关系到排污费最终计算所得的多少，关系到能否促进排污者减少排污、治理污染从而达到保护环境的最终目的。我国目前对污水、废气、固体废物及危险废物和噪声四大类污染物征收排污费，计算依据的因素主要包括三类;达标还是超标、浓度还是总量、单因子还是多因子。三种依据的不同选择，会出现截然不同的法律后果，会影响排污收费法律制度的导向功能和实际效率。排污费计算依据的合理分配可以通过有效率的权力安排，最优配置法律权利与义务，最大程度地发挥排污收费制度的作用。

达标还是超标中的“标”，指的是污染物排放标准，是为了实现环境质量目标，结合技术经济条件和环境特点，对排入环境的污染物或者有害因素作出的控制性规定，包括污染物排放浓度标准和总量标准。浓度标准是以经济上的可行性为根据而为污染源规定排放标准，一般以某种污染物在载体中的百分比表示。总量标准是以环境容量为根据而为污染源规定的排放污染物的数量限额，一般以一定时间内排放污染物的总量表示［1］。总量控制是在浓度控制的基础上发展起来的，是对实行浓度控制仍不能达到环境质量目标的一种修正方式。

浓度收费依据的是污染物排放的浓度标准，只需要监测污染物的浓度情况，如果浓度值在标准范围内则属于达标排放不予收费，只对超出法定限值的收费。总量收费是指在一定时间段内，对某一控制区域的比较重要的污染物进行总量控制，在该地区环境容量的基础上，预先计算出达到该环境目标所允许的污染物最大排放量，然后再通过优化计算，将允许排放的污染物指标分配给各排污者，排放指标的分配根据区域中各个污染源不同的地理位置、技术水平和经济承受能力［2］。浓度收费没有对排放时间作出规定，无法控制排放污染物的总量，因此只能部分控制污染源。总量收费控制的是特定区域内每一个排污者排放污染物的总量，能够把污染治理和环境容量结合起来，有利于实现总量削减。

单因子收费是指只对同一排污口收费标准最高的污染物计费，适用于社会经济发展比较落后急需要发展经济促进生产，同时环境容量也能够允许仅对一种因子收费。但这种收费方式不能客观地反映污染对环境损害的补偿作用，不能公平地为所有的排污者提供经济激励。多因子收费相对于单因子收费，是指对同一排污口的污染因子进行逐项累加计费，多污染多收费能够体现排污收费制度的公平性和环境资源的稀缺性。

二、我国排污费计算依据的法律现状

排污费计算依据的法律规定形成了一个由环境保护基本法、各单行法、行政法规和部门规章等构成的一个体系。1989年《环境保护法》第28条做了总括性的规定，超标排放污染物的要缴纳超标排污费。

1.污水排污费

2002年《排污费征收使用管理条例》（以下简称《条例》）第12条规定，按照水污染物的种类、数量和污染当量缴纳排污费;向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。每一排污口的污染种类数以污染当量数从多到少的顺序，最多不超过三项。然而其所依据的《水污染防治法》2008修订之后，第9条规定排放水污染物不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。要按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

2.废气排污费

2000年《大气污染防治法》第3条规定国家采取措施有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。第13条规定向大气排放污染物的，污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度。国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。《条例》第12条规定向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量以污染当量缴纳排污费。每一排污口的污染种类数以污染当量数从多到少的顺序，最多不超过三项。

3.固体废物和危险废物排污费

《条例》第12条规定对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所，或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的，按照固体废物的种类、数量计征排污费。对以填埋方式处置危险废物不符合规定的，按照危险废物的种类、数量计征排污费。但其所依据的《固体废物污染环境防治法》2004年修订之后，仅在第56条规定了以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，应当缴纳危险废物排污费。对固体废物是否征收排污费没有涉及。

4.噪声排污费

1996年《环境噪声污染防治法》第16条规定产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。《条例》第12条中同样规定按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。这是因为噪声污染有别于污水、废气和固体废物等，具有随污染声源的停止而自动消除的特点，环境噪声不会像其他有形污染物那样可能会在环境中发生物理或化学等变化而导致二次污染。具有影响范围上的局限性、分散性和暂时性，它不会停留在环境中积累地致害于环境要素和人类。产生噪声的声源一旦停止运作，环境噪声即可消失，因此对噪声征收排污费的依据采取以是否超过了环境噪声排放为标准。

三、我国排污费计算依据的法律问题

1.法律规定不一致

排污收费作为一项法律制度首先必须做到法律体系内的明确一致，规定的混乱会带来实践中的盲目与低效率。由于《条例》是2002年通过的，它对之前的《环境保护法》、《大气污染防治法》中关于排污费计算依据做出了修正，2002年之后修订的《水污染防治法》和《固体废物污染防治法》又对《条例》做出了修订。这就导致我国对排污费计算依据的法律规定出现立法不一致，损害了法律的权威性。《环境保护法》中规定的是征收超标排污费，但在污水排污费计算依据问题上，《条例》依据的是排污即收费，超过浓度标准加倍收费的原则，《水污染防治法》依据的是排污即收费，超标处罚原则。《条例》中固体废物和危险废物排污费依据的是超标收费原则，但是修改后的《固体废物污染防治法》仅对危险废物做出了收费规定，那么是否继续征收固体废物排污费则不明确。计算依据的不明确，直接导致了实施过程之中无论是环境保护管理部门还是排污者对排污收费理解的混乱和偏差，影响了排污收费法律制度作用的发挥。

2.超标收费的弊端

超标收费涉及到四大类排污费项目。但由于噪声污染的特殊性，所以超标收费对其是适用的，对其他三项的适用是存在弊端的。首先，超标收费使得排污者仅承担超标部分污染的责任，排污成本没有完全的内部化，不能充分体现“污染者付费原则”。超标收费不仅要确定总排污量，还要确定超标量，更容易导致排污者的机会主义和寻租主义行为。其次，由于发达国家实施的是排污即收费，我国的超标排污费可能导致国外污染型企业移居我国，产生进口污染的后果。第三，违反了强制性规定，根据《标准化法实施条例》第18条的规定，“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。下列标准属于强制性标准:……环境保护的污染物排放标准和环境质量标准;”可见污染物排放标准是一个强制性标准，具有法律的约束力，超过标准排放污染物即是违法行为，应该追究排污者法律责任，给予行政处罚。［3］单个排污者排放污染物符合排放标准，不会引起污染危害，但多个达标的排污者综合排污时，就会超过环境容量引起污染损害。某些环境污染具有积累性、持续性特点，日本的水俣事件即含水银废水污染，从工厂排放甲基水银到连续发生人畜中毒，前后经历了数十年［4］。

3.浓度收费的弊端

浓度收费针对的是污水和废气污染。其弊端主要体现在:首先，浓度收费针对的是各个污染源的排放浓度，如果浓度未超标，那么根据污染当量值计算出污染当量数再乘以收费标准就得到了收费的金额。如果浓度超标不论超过0.1还是超过99，都是在原有金额的基础上加一倍征收。这就使得浓度收费不能真正体现同质等量污染物等价收费的原则，制约了排污者治污的积极性，不能促使排污者将污染物排放降至最低。当人类向水中排放污染物时，一些有益的水生生物会中毒死亡，而一些耐污的水生生物会加剧繁殖，大量消耗溶解水中的氧气，使有益的水生生物因缺氧被迫迁徙他处或者死亡。特别是有些有毒元素，既难溶解于水又易在生物体内累积，最终对人类造成极大的伤害［5］。其次，浓度收费忽视了对环境容量的考虑，不同气象条件、水文特征、地形等对污染物的吸纳和降解能力是不同的，即环境容量是不同的。没有和环境中的污染物总量相联系，不利于污染物的总量控制，因而不能保证环境质量水平。最后，浓度收费侧重于末端治理，“先污染，后付费”，无法避免排污者以稀释手段降低污染物排放浓度使污染物排放浓度不超标以达到逃费的目的，刺激力度不够，实际上是在鼓励排污者达标排放。

4.三因子收费的弊端

三因子收费针对的是污水和废气污染。2003年《排污费征收标准及计算方法》（以下简称《方法》）规定，按照污水和废气排污费污染当量数从多到少的顺序最多不超过三项计征排污费。单因子收费变为三因子收费，但是其弊端仍然存在。随着科学技术水平的提高以及工业生产的高科技化，企业污染物的排放逐渐趋向综合化和复杂化，当同一排污口排放多种有害物质时，如果只对前三种收费，难以从总体上控制污染物的排放。例如，甲厂排放的污水中含有汞、铅和苯，乙厂排放的污水中除了含有汞、铅、苯之外还含有大量的氰化物等有毒有害物质。若两厂按三因子收费计算后缴纳相同的汞、铅和苯排污费。其不合理之处在于，一是乙厂对环境造成的污染比甲厂严重，却缴了相同的排污费;二是乙厂污水中的氰化物等有毒有害物质对环境的危害性很大，若对这些有毒有害物质不收费，等于鼓励乙厂向环境排放多种污染物。三因子收费容易使排污者只考虑收费额最高的前三种污染因子的治理，不利于不同污染物的共同治理，不利于污染物种类和总量的控制。

四、我国排污费计算依据的法律完善

1.统一排污费计算依据的法律规定

《环境保护法》应取消第28条的缴纳超标排污费（噪声污染除外）的规定，确立排污即收费、超标处罚原则，实施重点污染物排放总量控制制度。《固体废物污染防治法》应增加固体废物排污费和危险废物排污费，取消危险废物的超标排污费。《条例》应取消对水污染物的超标加倍收费，取消固体废物和危险废物的超标排污费。《方法》中应取消最多不超过三项的规定，改为按排污口能检测到的所有污染因子逐项累加收费。

2.确立排污即收费，超标处罚原则

超标收费是针对我国20世纪70年代末环境管理的特性提出的，1973年我国的环境保护工作开始起步，由于受到当时国家经济技术水平和落后的行政管理手段的限制，执行效果较差，企业排放“三废”严重超标。为了促进污染物的达标排放和提高环境管理的水平，在我国实行超标排污收费制度，排污者排放污染物浓度超过国家规定的标准时，才征收排污费。在当时环境保护的初级阶段，超标排污收费对促进污染治理起到了很大的作用。但随着环境保护工作和环境管理工件的不断深入，超标排污收费显然不适宜现代的环境管理，应该确立排污即收费原则，只要排污者进行了排污行为就应该缴纳费用弥补对环境的损害，既表明了环境资源的稀缺性，也体现了排污收费制度的主旨。超标与否应是违法的界限，应当给予行政处罚。

3.实行总量收费

总量收费根据区域内的生态环境特征，采用科学的计算方法确定环境容量，进而确定控制区域内污染物的排放总量，能使具有不同污染物削减边际费用的排污单位灵活选择污染物削减方式，优化区域污染物削减策略，从而使整个区域的污染物排放量达到总量控制的要求［6］。总量收费针对的是排污者的总排污量，而不管具体是哪个污染源排放的，导向是源头控制、全程控制，“先付费，后污染”预防为主，以区域的环境容量和环境质量要求为控制终端［7］。总量收费以环境容量为前提，对环境污染实行的是一种科学化、定量化和目标化的一种管理。环保部门根据企业所缴纳的费用，给出该企业的允许排污量，同时要求排污者每年的总排污量要控制在允许排污量内，如果超出允许排污量就另行购买。排污者买取排污量的费用远远大于所缴纳的排污费，就会通过技术方法有效地控制排污量。

4.实行多因子收费

三因子收费向多因子叠加收费转变，会使企业在相同的排污量下，承担的排污费大幅度提高，经济压力加大，从而促进污染治理。多因子表明多种污染物进入环境会产生多种损害，只有实行多因子叠加收费，才能真正体现多种污染损害的综合治理成本，才能在更大程度上刺激污染者积极改进生产工艺，减少产生的污染物种类。尽管监测部门不可能对每一个污染源可能排放的水污染物的61种污染因子和空气污染物的44种污染因子全部进行监测，但是应该在立法上做出灵活性的规定，实行多因子收费，在技术条件允许的情况下最大可能地增加收费的因子数。

［1］吕忠梅，高利红，余耀军.环境资源法学［M］.北京:科学出版社，2004:119－120.

［2］马 中.论总量控制与排污权交易［J］.中国环境科学，2002，（1）:89.

［3］石 荣.我国排污收费制度存在的问题与对策［J］.山西政法管理干部学院学报，2008，（3）:28.

［4］蔡守秋.环境资源法教程［M］.北京:高等教育出版社，2004:213.

［5］曲格平.环境与资源法律读本［M］.北京:解放军出版社，2002:152.

［6］宁晓伟.我国排污权交易与排污收费制度整合问题研究［D］.开封:河南大学，2010:12.

［7］施问超，张汉杰，张红梅.中国总量控制实践与发展态势［J］.污染防治技术，2010，（2）:39.