高速公路建设BOT融资模式探讨——以黑龙江省为例

杨晓庄，徐艳娟，王 欣

（1.哈尔滨商业大学能源与建筑工程学院，哈尔滨 150076;

2.黑龙江省哈伊高速公路管理处，哈尔滨 150526）

现在BOT的融资模式在许多国家的很多方面得到了广泛的应用，在基础设施建设融资方面，发挥着重要的作用，而在高速公路建设融资方面，它的作用更加突显。因此，当下各个国家纷纷对BOT模式进行探讨，努力改进它的缺陷，发挥其优势，以期更好地进行融资。最早采用并成功使用BOT方式在高速公路进行融资的是马来西亚的项目，其高速公路全长为900km，总融资额为2亿美元，在马来西亚政府高速公路建设的中后期，资金出现问题时发挥了重要的作用，使马来西亚政府渡过难关，成功的完成了项目。本文目的在于对BOT在黑龙江高速公路建设融资的现状进行探讨，分析其存在的问题，最终提出意见，从而帮助黑龙江省高速公路进行融资，更加完善黑龙江省高速公路体系，促进黑龙江经济的发展。黑龙江省在2000年以后才引进BOT模式，由于经验不足，在黑龙江省高速公路建设BOT项目成功的案例还不是很多。BOT模式涉及很多方面问题，结构又很复杂，决不是一个简单地不加修改就从一个项目移植到另一个项目上的融资模式。黑龙江省的高速公路项目要成功的采用BOT模式，还需要做大量的工作，还需要在融资结构上做出创新与探索。

一、BOT融资的概念及其基本结构

BOT是Build－Operate－Transfer三个英文单词第一个字母的缩写，代表一个完整的主要用于公共基础设施建设的项目融资模式。BOT项目的组织实施，由于其项目所处的地域、环境、承包方、组织的结构类型、项目具体特征的不同而有所不同，一个具体的BOT项目会涉及众多的参与者，典型的BOT融资模式可以用图1来表示:

图1 典型的BOT融资模式

BOT融资模式的基本思路为:由项目所在国政府或所属机构对项目的经营和建设提供一种特许权协议并以此作为融资的基础，由本国公司或者外国公司以项目的投资者和经营者的身份安排融资，承担风险，并开发建设项目且在有限的时间内经营项目，以此来获取商业利润，最终，根据协议规定将该项目转让给相应的政府机构。因此，BOT融资模式有时被称作暂时私有化过程。

表1 黑龙江省固定资产投资资金来源 单位:亿元

从表1可看出，外资在黑龙江省固定资产投资中所占的比重越来越大，因此我们应该解决如何更好地利用外资的问题，单从高速公路建设融资方面看，BOT融资恰好解决了这一问题。面对未来黑龙江省高速公路发展存在的巨大资金缺口，研究BOT融资在高速公路筹融资方面存在的问题，大力拓宽融资渠道，对于发展黑龙江省高速公路建设事业具有重大的现实意义。

二、黑龙江高速公路BOT项目融资的现状

一个地区经济发达程度与其交通的便利程度有着密切联系，如果一个区域的交通不便利，经济也很难得到快速的发展。而交通包括空运、水运、陆运和几种方式的组合，黑龙江由于所处的地理位置，决定了应着力发展陆运才是其最明智的选择。而高速公路在路运中发挥着主导作用，为了促进黑龙江经济的更快更好的发展，黑龙江省政府将主要精力放在高速公路建设上，具体情况如表2所示:

表2 黑龙江省高速公路建设各年里程表 单位:km

由表2可知，黑龙江省高速公路建设的总里程数正逐年递增，由1999年的176km发展到2009年的1 218.6km，在短短的十年内增长了近7倍。1999年高速公路总里程数占公路总里程数的3.53‰，2009 年达到 8.05‰ ，可见黑龙江省政府注意到高速公路建设的重要性，在高速公路建设方面加大了力度。由于高速公路建设的重要性日益突显，加大建设力度必然会在资金上产生很大的缺口，如何弥补这个缺口更好地进行融资就成了一个棘手的问题。传统的融资方式如贷款、交通部的补贴、本省养路费的补贴等已经远远满足不了资金需求，所以就要寻求一种更为有效的融资方式来利用外资使之与传统的融资方式结合起来，从而为高速公路建设提供更多的资金。在这种环境下，BOT融资模式以其风险小、融资量大等优势引入黑龙江省就成了一种必然。从2000年开始，黑龙江省在公路建设上成功的采用BOT方式进行高速公路大庆至齐齐哈尔段、哈尔滨绕城高速公路东北段等的建设，从而为BOT融资方式的引入开了个好头。2008年至2011年我省在公路建设的计划中投入了1 000亿元，除使用国家交通运输部的补贴、积极参与争取财政部门支持落实省补资金、强化交通规费征收外，黑龙江省交通厅还加大推介力度，灵活采取BOT、BT等方式，积极引入外资，缓解资金压力。

三、黑龙江高速公路BOT项目融资现存在的难题

1.法律规范不完善

高速公路BOT运作中特许经营合同的签订尤为重要，而政府在早期签订合同时，一心想的是如何以最快的速度促成合同，拿到资金，对后期的运营管理不会做充分的考虑，最终导致恶性循环，致使在运营管理方面的法律规范基本上是完全缺失。合同签订之后，政府拿到了资金投入到高速公路建设上，政府任务已然完成，随后政府就会为了执行某项政策，常常违反合同，完全不考虑企业利益，从而增加了企业的风险。长期下去，必然会使企业失去信心，使BOT融资这条路越走越窄，最终夭折。另外，我国的关于BOT融资的法律规范还不完善，相关的法规存在着变动的可能性，从而在一定程度上造成投资收入的不确定性，给投资者造成了巨大的投资风险，从而打击了投资者的投资热情。而目前黑龙江省也没有出台相关的BOT管理办法，运作公路BOT项目主要依据的是《公路法》、《收费公路管理条例》等基本法律和《投融资体制改革的决定》等相关政策，由于不是具体针对于BOT的专门性法规，必然会存在一些漏洞。如对于一些政策风险或政策性的内容，都没有做出具体规定，从而增加了投资者的投资风险，使BOT方式在黑龙江省得到广泛推广设置了很大的困难。

2.市场机制不健全

只有给BOT提供一个适合其生长的土壤，它才能日趁成熟并最终受益。而西方的发达国家，由于其法律法规完善、市场经济发达，从而给BOT的产生提供了良好的环境，使BOT在西方的土地上得以孕育。而黑龙江是在2000年后才开始社会化招商及引入BOT方式进行融资的，虽然初期运作良好，部分地解决了资金问题，但由于市场机制不健全，在招投标过程中出现了不少问题。当前是一个非常重要的时期，政府需要进行角色转换，以前政府对高速公路的建设和运营都是一把抓，而现在采用政事分开、事企分开的政策，政府不再经营管理了，只负责监督管理、行业管理，政府则需要时间适应和调整。但由于政府对BOT融资缺乏经验，在运作过程需要承担的许多职能、职责还不明确，整体来说还处在一个迷茫期，从而对BOT融资模式更快更好在黑龙江这片土地上开花结果设置了障碍，因此还需要很长的一段路要走。

3.政府监管的缺失

政府将BOT融资模式引入到高速公路建设上之后，由于政府不再对高速公路的运营进行管理，而依合同规定将经营权交给投资者，而投资者投资的主要目的就是为了追逐利润，为了保障市场的秩序，政府必然要对企业的运营进行监管，目前黑龙江省政府在监管方面还非常欠缺。一方面，由于政府本身的职责不明确、权责不对等，导致在运营过程中的监管缺乏权威与效率。由于BOT融资模式刚刚引入不久，对其监管的内容和方式等还不明确。政府在高速公路建设招标的过程，急于解决资金缺口的问题，从而放开了政策，为投资者提供一切便利，导致在审核企业资本金、运营养护方面缺乏监管，使项目公司有空可钻，以致出现了一些项目公司弄虚作假和服务质量不高等问题。另一方面，法律法规不完善，缺少有针对性的法律法规对项目公司进行约束。只有在BOT融资方面建立专门的法律法规体系，才能保障政府的监管力度。黑龙江省必须充分地意识到这一点，尽快健全法律法规，并进一步明确在高速公路BOT融资的经营企业的权利和义务，明确政府或交通主管部门作为监管部门的职能和责任。

4.专门人才的缺乏

BOT是一种最近新兴的融资方式，其专业性特别强，有关筹措资金、谈判合同、实施项目、生产经营管理、收益的分配与处理、解决合同纠纷以及相关政策制定等都需要制定独特的规则和方法与之相匹配，因此对于其专门人才的培养十分紧急和迫切。而黑龙江省引入BOT较晚，从事这一方面都是非专业人士或兼职人士，由于缺乏专业知识，又不熟悉高速公路项目建设项目与运营流程，从而造成了市场混乱，影响了BOT融资模式的效率。BOT项目对于专业人才的要求非常高，不仅要精通法律、熟悉公路交通项目建设与运营流程，而且要掌握BOT项目的运作规律，因此政府要尽快加强人才的培养和培训。

四、黑龙江高速公路BOT项目融资的实施建议

1.建立和完善针对于BOT模式的专门的法律法规

由于BOT方式源于西方，其各个方面都是适用国外融资的，而把BOT方式引入中国，需要建立适合中国的有关BOT的法律法规。目前，BOT方面的法律法规在我国基本上是空白的，而黑龙江高速公路BOT项目的法律文件仅是市政局与投资者签订的合同，没有形成正式的法律法规，而各种优惠政策是政府以文件的形式发布的，一旦出了问题，无理可循、无法可依，投资者的权利很难得到保障。投资者面对的投资风险越大，投资的热情就越小，这必然会阻碍到BOT在黑龙江高速公路上的运作。因此对于政府来说，最首要的任务不是如何引入资金，而是如何为BOT项目创建良好的环境，尽快建立和完善有关BOT专门的法律法规，从而实现现行法律体系与BOT方式的有效衔接，促进BOT项目的顺利有序开展。

2.加大政府监管的力度

首先要进行明确的分工，避免过去出现的多头管理、混乱管理的现象，明确政府各职能部门在高速公路运营管理中的职责。同时需要行业管理机构制定出适合黑龙江省环境的有关BOT的各种技术标准和行业规范来对各项目公司的行为进行约束，如果行业管理机构要履行监管的职责，则需要得到有关行政部门的授权，方可进行有效地监管。如果要有效地发挥监管的职责，不仅需要政府加大监管力度，还需要政府与行业管理机构相互协作，从而拓宽监管范围，以达到监管全覆盖的水平。黑龙江省只有在监管上加大力度，为BOT模式营造良好的环境，才会使这种新兴的融资模式得到更好地发展，更好地弥补高速公路建设资金的重大缺口，以解决融资难的问题。

3.抓紧BOT专业人才的培养

由于黑龙江省在近五年才将BOT融资方式应用于高速公路建设中，因此BOT对于黑龙江省来说还是个新生的事物，在这方面的专业人才也极度匮乏。只有专业人才的全面参与，BOT项目建议才能以最有效的方式拟定，并且在项目方案进展过程中给谈判双方都带来较大的便利，使项目以最快的速度最优的方式达成一致，提高谈判和草拟复杂合同文件的效率，并使协议最终得以顺利的执行。然而各个地区由于其内部和外部的环境都不尽相同，所以黑龙江省政府应考虑实施一项适合自身条件的教育培训方案，通过培训使其行政人员了解到BOT有关的专业知识，使其更有效地谈判符合政府目标的项目条件，使BOT专业人才的队伍不断壮大起来，从而使BOT融资方式日趋成熟。

4.争取金融机构的支持

在有外资大量介入的BOT融资结构中，国内金融机构应当为项目提供从属性贷款，以此作为对项目的信用支持。国内的金融机构通常被认为对于本国政治风险的分析判断比外国银行要好得多和准确得多，因此，黑龙江省应抓住这一特点，吸引更多本国金融机构的贷款将其用于高速公路建设，而外国银行会对中国银行的行为进行分析，认为这种投资风险较小，随后也会将资金投入到黑龙江省高速公路建设上来，从而连锁反应，以达到事半功倍的效果。

5.进行规模化的管理

高速公路具有网络状的特征，采用分割式的管理方式，必然使管理成本大大增加，也影响了高速公路网的网络状分布。传统的一路一公司带来的是一路一养护单位的养护管理的模式。阻碍了养护走向规模化与专业化之路，使得高速公路的整体养护质量不高。因此，应该实行统一管理:对于各项目公司可以实行运营管理内部委托制。所有的项目公司进行协商委托一个有资质的、可靠的专业运营管理机构统一运营，在营运管理委托的过程中，项目法人主体不变，产权关系不变，而只是单纯交由他人代为管理，从而节省了成本，提高了整体养护质量。

结 语

目前，大多数发达国家和发展中国家已在基础设施建设中广泛地采用了BOT模式，并取得了很好的效果。而我国虽然在近几年才采用BOT方式对高速公路进行融资，但除青海、西藏等少数自治区外，我国以BOT模式建设的高速公路已达到数千公里，各省市自治区也在试图打破瓶颈，在对高速公路BOT模式进行尝试。黑龙江省发展经济的最大难题就是基础设施相对落后，而解决基础设施相对落后的最大难题就是资金短缺。从而可知黑龙江省要使经济得到快速发展，头等大事就是解决资金的问题，有了充足的资金，所有的问题都迎刃而解了。从发展经济，加快基础设施建设、解决政府资金短缺等方面分析，BOT融资模式都是黑龙江省高速公路建设融资的最优选择。近五年BOT模式在加快黑龙江省的经济建设，解决大型基础设施建设资金不足等问题等方面作用突显。但BOT模式运用起来比较复杂，需要方方面面的配合，因此其是否能够在黑龙江省的基础设施项目建设中大规模地加以利用，还是一个有待探讨的问题。解决好BOT项目运行过程中存在的问题，将有助于BOT融资模式在黑龙江省高速公路建设中的全面推广，有助于吸引更多的社会资金进入和参与，从而大大加快黑龙江省交通基础设施建设的步伐。

［1］周 文.高速公路建设资金筹措方式［N］.中国交通报，2000－10.

［2］周秋红.BOT在黑龙江省公路建设中推广应用的探讨［J］.黑龙江交通科技，2006，（5）.

［3］吕 克，田 林.黑龙江省高速公路BOT项目的基本程序及实施建议［J］.黑龙江交通科技，2006，（4）.

［4］陈建校.高速公路BOT融资问题与对策研究［J］.改革与战略，2008，（10）.

［5］兰忠君，孟晓红.高速公路建设筹资融资的几点思考［J］.中国新技术新产品，2010，（10）.

［6］姚群华.我国基础设施建设中BOT融资模式探讨［J］.资本运营.

［7］王 亮.BOT在哈尔滨绕城高速公路东北段上的应用及对策研究［D］.哈尔滨:东北林业大学，2009.