农村低碳经济发展过程中政府责任的定位与现实选择

姜木枝，于群英

（江西农业大学 政治学院，江西 南昌 330045）

政府间气候变化专门委员会第四次评估报告的出版以及“巴厘路线图”的绘制，使低碳发展方式在国际上备受关注，发展低碳经济已经成为各国的共同选择。低碳经济（low－carbon economy）一词最早是英国政府提出的，它作为一种新的经济发展模式，是指依靠技术进步和制度创新，建立一种低能耗、低污染、低排放的“三低”经济发展模式，从而减缓气候变化，降低温室效应。我国是世界上的人口超级大国，人口占世界人口总量的19．85%，近年来又是经济发展速度最快的发展中国家，能源消耗也特别大。由于技术较落后，资源利用率较低，导致我国是世界碳排放总量最多的国家，而我国人均资源拥有量少、环境承载容量也小。因此，政府只有发展低碳经济才能承担环境和资源责任，也只有发展低碳经济才能落实科学发展观。我国也高度重视发展低碳经济，在亚太经合组织第十五次领导人会议上，国家主席胡锦涛就明确提出把发展低碳经济作为我国的战略目标，温家宝总理在2009年联合国气候变化大会上也庄严承诺：到2020年，中国要把单位GDP的二氧化碳排放值作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，力争使之降低40%～45%。但是，人们一谈到低碳经济，多讲工业要节能减排，多讲城市要如何低碳，而农业、农村在环境问题、资源问题上如何做却很少讲。虽然中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No．5》介绍，2011年我国城镇人口达到6．91亿，城镇化率达到了51．27%，但我国依然是一个农业人口占全国人口比重一半的农业大国，耕地释放出的温室气体总量惊人，超过全球人为温室气体排放总量的百分之三十，相当于150亿吨的二氧化碳，成为第二大温室气体排放来源。因此，整个社会低碳建设的全局取决于农村低碳建设的成功与失败。农村低碳经济发展不成功，整个社会低碳经济的发展就没有成功可言。而低碳经济的建设是个系统工程，要推动技术、财政、制度、法律、观念的系统变革，没有政府的主导是不可能完成的，政府要承担主导责任，也就是说政府要在特定法律框架下运用公共权力应对社会经济发展局势和社会公众需求，承担相应公共责任，包括法律责任、技术责任、经济责任、管理监督责任、宣传教育人才培养责任和道德责任等方面。目前，我国也应该象发达国家一样把发展低碳经济变成国家职责、政府行为，把发展低碳经济变成一项必须实施的重要公共事务。

一、政府在农村低碳经济发展过程中承担主导责任的理论依据

（一）政府在农村低碳经济发展过程中的主导责任来源于政治学中的社会契约理论

社会契约是一个非常古老的法律概念，古希腊智者学派就进行过有关论述，但是，伊壁鸠鲁第一次展开了较为系统的理论阐述。进入资本主义发展过程中的第一阶段即自由资本主义发展阶段后，在国家的起源问题上，霍布斯、卢梭等都用社会契约论来解释，并进一步用此理论阐述其基本的国家设计理念，由此把契约理论的影响拔高到了顶峰。马克思也赞成社会契约理论，曾提出，国家的产生就是人们之间自愿互相订立契约的结果。依据契约理论，政府受广大民众的委托，作为民众的代表要维护与民众密切相连的公共利益，因为民众和政府是订立了契约的，民众把自己个人权利的一部分让渡给政府，从而赋予政府权力。所以，政府应在契约规定的职权范围内，维护人民群众的公共利益，为他们谋福利，保护他们个人的自由与权利。关于这个观点，在十七世纪末期，著名的自由主义经济学家约翰·洛克在《政府论》中就提出，政府本身就是一种不可推脱的责任，它的主要工作就是给民众提供各种服务，提供“公共福利”。［1］十九世纪中期密尔在《代议制政府》中也明确提出，政府唯一的目的就是给人民提供福利。［2］政府如果没有依法履行其应尽的职责，那么政府也需承担相应的责任。同样，民众如果没有履行法律规定的义务，也要承担相应的责任。这是基于契约的平等而来的，权利与义务是对等的。在环境问题上也是一样。在经济发展落后、基本不存在环境问题之前，人们更加关注的是政府发展经济、保障民生的责任。随着以环境的破坏、资源的过渡消耗为代价的经济发展到一定的阶段，这种发展经济的方式的负面效应就会出现，就会严重威胁到广大民众的生存与发展，也就引起民众对环境与资源保护问题的关注，政府就责无旁贷地要承担起与广大民众的公共利益息息相关的环境与资源的保护责任。［3］

（二）政府在农村低碳经济发展过程中的主导责任来源于经济学的公共产品供给理论

公共产品，英文名称是“public goods”，在很多场合也被人们叫作公共物品或者叫作公共品。公共产品理论形成于19世纪80年代，是意大利和奥地利的学者提出来并阐述的，他们运用边际效用分析工具，系统的证明了市场经济体制运行中，政府及财政调控的合理性、互补性。1954年，美国诺贝尔经济学奖第一人萨缪尔森公开发表了《公共支出的纯粹理论》（The Pure Theory of Public Expenditure）一文，1955年又发表了《公共支出理论的图式探讨》（Diagrammatic Exposition of Public Expenditure）一文，在这两篇文章里，萨缪尔森将物品分为“私人消费品”和“公共消费品”，并且把公共产品（public goods）界定为：“每个人对产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。［4］美国学者马斯格雷夫引入非排他性概念，把萨缪尔森对公共产品界定的非竞争性特点的假设进一步放宽，最终完善了公共产品的界定。［5］这样，马斯格雷夫这个关于公共产品的界定就成为学术界的经典界定。这个界定体现了公共产品具有的两大突出特征：一是消费产品的非竞争性，即增加他人参与消费，没有边际成本；二是受益的非排他性，也就是人们在消费时，他人也可以同时消费该公共产品，消费者无法限制他人消费。这两个特点的存在决定了公共产品同私人产品相比存在着极大的差异，消费私人物品是有排他性以及竞争性的，每个人要消费某些私人产品必须通过购买才能实现。有购买就有交易，就不能脱离市场行为，那私人产品就可以通过价值规律中的价格机制来宏观调节，进而实现市场的供求平衡。所有，人们可以运用市场机制来对私人产品资源进行配置。而公共产品在消费中既没有排他性也没有竞争性的特点，导致公共产品没有价格，人们不需要购买就可以享受、就可以消费，没有利润的吸引，也就没有生产者心甘情愿的无偿提供公共产品，最终出现市场失灵，无法调控。［6］公共产品供给理论认为公共产品供给的重要责任主体是政府，有时政府甚至是唯一可行的主体。哈丁的“公地悲剧”，塔克的“囚徒困境”，以及曼瑟尔·奥尔森的“集体行动的逻辑”这三个模型也极其有力的证明了政府提供公共产品的机制。［7］自然资源与环境一向被看作是农村低碳经济发展过程中的公共产品，政府来提供责无旁贷。

二、我国农村低碳经济发展的困境

建国以来，我国长期实行城乡二元结构政策，牺牲农业发展工业，轻视农村重点建设城市，这种结构导致我国城乡发展极端不平衡，农村发展一直落后于城市。

（一）农业经济增长方式落后

长期以来，我国农业经济的增长方式还是粗放型的，主要是靠增加生产要素比如自然资源以及化肥农药等投入量的提高来获得较大收益。这种经济增长方式，农业自然资源浪费现象严重，比如农作物灌溉用水，它的有效利用率是发达国家的一半，只有40%。本来我国每人平均拥有的能源资源数量就很少，低于世界平均拥有量，比如，煤炭拥有量、水力资源拥有量差不多分别是世界平均拥有量的50%；石油、天然气的拥有量，只有世界平均拥有量的1／15，耕地资源也严重不足，才是世界人均拥有量的30%。同时，由于我国化肥和农药的实际利用率都在40%左右，未利用部分则进入水体或残留在土壤与农产品中，致使出现严重的地下水资源污染，也威胁到农产品的安全性，导致出口农产品竞争力下降。

（二）农业科技落后

技术进步和创新是低碳经济发展的决定性因素。一直以来，在我国农业经济增长中，科技进步作出的贡献还是比较小的，比如，“十五”时期，农业科技提供的贡献率还不到50%，而发达国家普遍可以达到60%以上，有些贡献率高的国家甚至超过了80%。我国每年研发出的农业科技成果，有六七千项，而被推广应用的成果大概不到1／3，而确实用于发展、推动我国农村经济发展的技术异常少，加上农村低碳技术成本较高，运用和普及难度较大，难以为农村低碳经济的持续发展提供支撑作用。而且，我国目前实施的农村家庭联产承包责任制，虽然最大可能的提高了农民的生产劳动、发展经济的积极性，成功地解决了我国农村居民的温饱问题，但分散经营、小农意识造成农户把产量的提高、利润的增长作为唯一目标，不关心可以节能减排的低碳技术的使用，阻碍了低碳技术在农村的推广。

（三）农民文化素质普遍较低

人是生产力各要素中最积极最具有能动性和创造性的要素，是农村低碳经济发展的主体。这个主体需要具备一定的文化素质，能够对客观事物进行判断认知，而且还要具备能够运用自己掌握的知识、经验来解决复杂问题的能力，主要包括要具备较高的文化素质、一定的科技素质和适当的经营管理素质。然而目前我国农民文化素质普遍不高，科技素质基本没有，生产经营管理水平较差的农村劳动力普遍存在。更加严重的是农业劳动力显现出老龄化、女性化、兼业化、副业化的特点，因为大量农村男性青壮年劳动力外出务工，留在农村的是老人、妇女、儿童，即使有少量的男性青壮年劳动力留在农村，也大多不把农业当主业。这样，发展农业低碳经济必需的农业低碳技术在推广和应用上就遭遇极大的挑战，极大的制约了农村低碳经济的发展。

三、农村低碳经济发展过程中政府责任的现实选择

（一）法律责任

完善的法律法规体系是发展农村低碳经济的强力保障，能够通过国家意志的介入来明确界定政府、企业、社会团体和公民个人在低碳经济中的权利、责任和义务，对人们的思想和行动起到重要的引导和限制作用。发达国家就是通过立法这个最主要最有效的措施来为低碳经济的发展提供制度上的保驾护航的，比如美国通过的《低碳经济法案》以及英国制定的《气候变化法案》等。相比发达国家，我国这方面的立法工作总体比较落后，虽然1989年制定并通过的《环境保护法》中规定“各级人民政府应加强对农业环境的保护”，但相应的责任性的规定并没有出现在法律责任一章中，更谈不上承担责任了。后来，我国又在1997年颁布了《节约能源法》、2005年颁布了《可再生能源法》，2008年颁布了《循环经济促进法》，但到现在为止，依然没有一部专门针对农村环境保护的法律，专门针对农村低碳经济发展的法律法规更加是空白，这与我国提出的低碳经济发展的战略目标是不相符合的。为此，我们应尽早制定并颁布相关的法律来规定各级人民政府、各经济发展主体发展农村低碳经济的指导思想、原则、方针和具体的规章制度，诸如《农村环境保护法》、《农村低碳经济发展法》等法律。

（二）技术责任

要提高农村低碳经济发展中的科技含量，摒弃传统的单一依靠增加人力物力提高产出的粗放式经济增长方式，充分发挥节能减排技术在农村低碳经济发展中的示范作用。第一，政府要用心做大做强低碳高效农业，让农村居民多获得看得见的收益，真心拥护低碳农业经济的发展。为此，政府要从提高食品安全性方面入手，支持建设一批绿色无公害食品基地，抓好绿色、无公害、有机食品的发展；进一步改变靠天吃饭的落后农业生产条件，更新基础设施，提高农业生产资料的技术水平。第二，政府要用心转变农村粗放式经济增长方式。一方面要从改变农药化肥等农资利用效率入手，提高施肥技术、绿肥饲用技术，减少能源消耗。另一方面要从耕作、农业机械、养殖等方面入手，提高节水灌溉技术、农业机械节能减排技术、养殖技术，减少能源消耗。第三，政府要用心提高农村生活节能减排技术，减少生活排放的温室气体，为解决气候问题、环境问题作出切切实实的贡献。目前，我国农村居民生活利用的能源燃料依然象过去那样主要是电、木柴、稻草、秸秆，一些经济条件稍好的家庭也采用石油液化气，这些燃料都是含碳量比较高的能源，燃烧后产生大量的二氧化碳，而且农村居民所使用的炉灶，设计也不合理，不能充分燃烧木柴、稻草、秸秆等燃料，热量利用率也比较低，这样，燃料的消耗量也就相当大，就严重破坏了绿地，污染了环境。所以，政府要根据农村的具体情况，因地制宜的加强风能、太阳能等绿色能源的发展，对于部分农村大量的秸秆，可以发展沼气技术，把秸秆集中起来气化，再集中给居民供气；针对农村一些有一定规模的畜禽养殖场，用沼气工程提高能源也是非常不错的选择。［8］在农村更多的领域逐步实现能源结构的转变，这是控制碳排放总量，促进农村低碳经济发展的重要条件。

（三）经济责任

大量公共基础设施建设是农村低碳经济发展的必要物质条件，低碳农业技术是农村低碳经济发展的技术支撑，这都需要政府的资金支持。而且，农村低碳经济发展公益性特点明显，缺少盈利性，主要是体现社会效益、生态效益，这些也是政府之外的力量不愿投入的，需要政府唱主角，担主责，加大中央、地方财政对它的投资力度，为低碳经济发展筑实基础。因此，政府要加大农业预算的支出、增加对农业科技研制与推广、农业教育、政府价格补贴、政府收购、农业基础设施投资的投入。

（四）管理和监督责任

公共管理与服务是政府的重要职能，在农村低碳经济发展过程中，政府部门应积极的作为，为农村生产领域提供良好的制度环境和服务体系。首先，政府部门应加强监管力度，对于农村环境污染比较大、效益较低的小企业、小作坊，该取缔的取缔，该兼并的兼并，该整顿的整顿，对于已经给农村资源、生态造成破坏的企业、团体和个人应根据相关法律法规予以处罚。其次，政府部门应加强自身管理，改变政府绩效评估方式，转变传统的单一的以经济发展指标作为官员政绩考核标准的不合理做法，把低碳发展效益指标进行量化并纳入领导班子和领导干部的年终或聘任期绩效考核体系之中，而且把考核结果公示，接受群众监督，并作为干部选拔任用和奖惩的硬指标之一，并建立领导一把手责任制，让地方官员清楚知道他们自己在农村环境和资源保护中，哪些该做，哪些不该做。［9］另外，要严格依法追究惩处那些不作为、乱作为的政府领导，督促他们尽心尽力发展农村低碳经济。

（五）宣传教育和培养人才的责任

由于农村居民文化程度普遍偏低，而农村低碳经济又属于新事物，导致农民低碳意识和能力不足，农村低碳经济发展缺乏群众基础。因此，政府要通过报纸、小册子、广播、传单、宣传栏等工具加强对低碳经济的宣传，使企业、农村居民等其他经济主体能够充分认识到高耗能、高污染对社会生态环境、对他们的生存条件会造成严重的威胁，是和他们的生活息息相关的，在思想实现统一后，政府、企业、民众就可以形成合力，共同推动、促进低碳经济的发展。另外，发展农村低碳经济，发展主体始终是第一位，还需要高素质的人才来为发展提供智力支持。政府必须制定符合农村情况的农村低碳经济人才发展战略，合理规划低碳人才的开发，通过开展与农业院校合作，发展各种农村职业教育，加强农村实用技术培训，为农村低碳经济发展建立人才培养体系。而且，各级地方政府也要创造条件，为到农村去发展低碳经济的人才提供良好的工作氛围和后勤保障。

（六）道德责任

政府在发展农村低碳经济的过程中，除了要承担上述责任外，还要承担人类特有的道德责任。法律约束和道德规范从来是分不开的，法律只能强制性地要求人们不能做什么，而道德是启迪人们的道德感和善心，使人们自觉地遵守基本的规范。本质上，制约农村低碳经济发展的最大因素是人类自己的欲壑难填和难以找到自我的道德缺陷，而不是来自人类之外的客观原因。［10］就如“吉登斯悖论”［11］所描述的那样，由于全球气候变暖、温室效应带来的灾难不是直接可感知的，不是立即看得见的，很多人就不会采取切实可行的行动来解决气候问题、环境问题、资源问题，就会选择袖手旁观。等到后果严重的可以感知，可以看见，人们再去临时想办法，找措施，就一定是太迟了。因此，政府要培养公民低碳的生活意识、生活作风与生活习惯，让人们知道浪费水、浪费电等不文明的生活方式都是不道德的，使人们养成节约的良好习惯，使发展农村低碳经济得到广大农村居民的支持。

［1］（英）约翰·洛克．政府论［M］．瞿菊农，叶启芳，译．北京：光明日报出版社，2009：173－176．

［2］（英）J·S·密尔．代议制政府［M］．汪瑄，译．北京：商务印书馆，1982：17－36．

［3］孙爽．论政府的环境责任：以契约为视角［J］．南阳师范学院学报（社会科学版），2010（2）．

［4］Samuelson．PaulA，The Pure Theory of PublicEx penditure［J］．Review of Economics and Statistics，1954：11．

［5］（美）詹姆斯·M·布坎南，（美）里查德·A·马斯格雷夫．公共财政与公共选择：两种截然对立的国家观［M］．类承耀，译．北京：中国财政经济出版社，2000：32－39．

［6］杨健燕．低碳发展的政府调控路径选择［J］．中州学刊，2011（4）．

［7］郑军．中国农村养老保障制度中的政府责任研究——基于制度文化的视角［D］．成都：西南财经大学，2007．

［8］周勇．发展低碳农业经济初探［J］．经济研究导刊，2011（11）．

［9］税小华．我国发展农村低碳经济的SWOT分析与策略研究［J］．安徽农业科学，2011（22）．

［10］赵泽洪，尤强林．低碳经济发展困境：市场失灵、政府失灵与对策［J］．重庆大学学报（社会科学版），2011（4）．

［11］（英）安东尼·吉登斯．气候变化的政治［M］．曹荣湘，译．北京：社会科学文献出版社，2009．