地方自治与欧盟法的辅助性原则

回 颖

(北京大学 法学院,北京 100871)

地方自治与欧盟法的辅助性原则

回 颖

(北京大学 法学院,北京 100871)

辅助性原则是欧盟框架内处理权能配置的一项基本原则和政策,在限制欧盟权能扩张的同时,在满足一定条件下,该原则也允许欧盟权力介入到各成员国以及地区或者地方层面。就制度构建而言,成员国与欧盟各机构在政策制定时的沟通只能是两个层次上的互动和协调,只有在整个联盟的范围内将各种不同层级的机构都纳入进来才能形成多层次的治理结构。在成员国内部,与国家决策权向欧盟超国家机构让渡相伴发生的是各成员国中央政府权力向地方和地区机构的下放。因此,不仅欧盟与成员国之间会有权能配置问题,成员国与地方或地区政府之间,以及欧盟与各成员国地方与地区政府之间也会产生同样问题。本文希望通过欧盟的扩展以及对地方自治的影响,并通过德国的经验来说明在地方自治问题上,不能仅仅将辅助性原则作为一种消极原则看待,而是应该通过制度构建来保障地方权力。

辅助性原则;地方自治;多层次治理

辅助性原则是欧盟框架内处理权能配置的一项基本原则和政策,其基本涵义为在欧盟与成员国、地方政府,以及地区政府在共享权力范围内需要对某一事项做出决策时,应当由与该事项联系最为密切的、受该事项影响最大的行为体做出;只要在该行为体没有能力做出决策或者没有能力做出较好决策的时候,才由更高一级的行为体来做出决策。

从20世纪80年代起,欧盟成员国内部的地区化主张以及要求中央政府下放权力的呼声日益高涨。经过多年的实际发展,中央政府向地区层面和地方层面下放权力最多的国家是希腊、葡萄牙、法国、意大利、西班牙和比利时。其中,法国和意大利通过部分的机构改革以加强次国家政府(sub-national government)的权力并建立了由公众选举的地区议会。从70年代开始,随着民主化进程的深入,西班牙已经转变为准联邦制国家。比利时则从一个比较倾向于中央集权的国家转变为由地区政府主导的联邦制国家。即使像英国这样的单一制国家,也在工党上台之后,随着苏格兰和威尔士地方议会的建立而将地区化改革提上了日程。而德国、奥地利、芬兰、爱尔兰、荷兰和丹麦这些国家次国家政府一直拥有较大权力。希腊在90年代开始设置地区一级政府,葡萄牙也开始给予地方政府更多自治权力①Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xi-xii.Robert Leonardi,Cohesion Policy in the European Union:The Building of Europe,Palgrave Macmillan,Basingstoke,Hampshire,2005:36.。通过欧盟的各项条约,成员国在一个从社会规范到宏观经济稳定这样非常宽泛的政策领域内向欧盟让渡了权力。向欧盟层面的这种权能转换并不仅仅涉及中央政权。在实践中已经没有什么地区地方责任领域是欧盟没有涉及的了。“在2000年,没有哪个政策领域再像50年代那样集中在国家层次,也没有哪一个国家地区治理在这一期间遭到削弱”②Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xii.。

一、地方治理的宪法前提

辅助性原则用以规范不同层次政府之间的关系,例如欧盟、成员国、地区和地方政权等,其中任何一个都是由宪法或者法律机构构成。不仅仅是这些机构定义了这些政府的边界以及每一个层次的机构所具有的实质的和法律的资源,而且规定了他们在考量自己的选择时必须要加以考虑的其所服务的目标和价值。即使回到教皇通谕中对于辅助性原则的定义①教皇通谕是罗马教皇就基督教义、纪律、道德和重要现实问题向全世界的天主教会、神职人员和世俗教徒(自20世纪60年代以来还包括“一切怀有善良意愿的人们”)颁发的通告,一般用拉丁文写作,有时有说明内容的标题,但在引用和转载时通常以拉丁文本的头两个词为标题。参见殷叙彝《:从对立到接近——罗马教皇与民主社会主义》,载《当代世界与社会主义》,1994年第1期,第7页。虽然从《单一欧洲法令》到马斯特里赫特条约,从《欧洲宪法条约》到《里斯本条约》“,subsidiarity”一词总是占据着重要的位置“,subsidiarity”似乎成了欧盟的一种独特表达,但其实最早使用“subsidiarity”一词,并将其用于社会福利事业的,是罗马教皇列奥十三世(Pope Leon XIII),他在1891年题为“新事物——关于工人问题”的一篇通谕中首次使用了这一词语。这一原则与“互助”原则是天主教关于社会问题教义的两项基本原则,而且由此形成了“自助——邻里互助——他人帮助”的次序。,即公权力与私权利之间的划分而非不同层次政府之间的权力划分,辅助性原则也是用以规范宪法规定的实体,一方面是国家(包括地方自治政权),而另一方面是教会、私人机构或者民众。

总之,宪法或者法律定义的地方实体是地方治理以及辅助性原则适用的前提。但是,地方治理和辅助性原则之间的确切关系是什么呢?辅助性原则在促进可持续性发展以及一般含义上的地方自治方面能够扮演什么样的角色呢?一方面,辅助性原则能够保护次国家政府的政治自治免受不必要的中央政权干涉;然而,另一方面,辅助性原则也同样使得国家中央政权或者高级政权能够以次国家政府没有能力独立处理“那些仅属于它的”事务为由来对这些事务予以干涉。对于辅助性原则的“消极”理解统治了学术界和政治界的争论,这种观点将辅助性原则仅仅理解为一种阻止中央政权干预地方事务的手段;而对于辅助性原则更为”积极“的解读是强调不同层次治理主体之间的相互尊重和支持。地区和地方政府不仅可以通过他们的能力去制定和实施具有共同约束力的决定,也可以通过提供必要的资源,使区域政策得以成功。他们扮演了重要的协调员角色或者为所有地区行动的政策协调提供了重要的平台。

二、欧洲化与地方治理

欧洲化对于成员国地方自治影响可以用中央政府与其地方政权之间的资源再分配来概括。欧洲形成了一种新的政治机会结构,它为地方提供了新的制约机制和机会②Gary Marks,Francois Nielsen,Leonard Ray,Jane Salk.Competencies,Cracks and Conf licts:Regional Mobilization in the European Union,in Governance in the European Union[M].edited by G.Marks,F.W.Scharpf,P.C.Schmitter and W·Streeck,London,Thousand Oaks,New Delhi,Sage,1996:40-63.。一方面,地方在向欧盟让渡权能的过程中失去了一些权力,而由国家中央行政机关和欧盟行为者来负责主宰决策。另一方面,欧盟机构,例如委员会、欧洲议会以及地区委员会又扮演了决策过程中的其他介入点,使得地方可以独立追求其自身,甚至其对抗其中央政府的利益。这种变化是由欧盟有关地方政策的政治机会机构引发的,但是由于成员国之间不同的国内资源配置体系不同而有很大差别③Tanja A·Börzel.States and Regions in the European Union,Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。相对于单一制国家或者那些分权不明显的成员国,欧洲化对于地方的立法和行政权能以不同方式带来了较强影响,比如德国、奥地利、比利时、西班牙、意大利,以及不断变化的英国。因为这些地区分享一种相对较高程度的法律、行政以及财政自治,这种不断向欧盟层面让渡政治权能的过程导致了在区域化和联邦制成员国中一种严重的区域责任集中化趋势。不仅是中央政府,地方政府也在向欧盟让渡权能的过程中丧失了他们的决策权力。然而,与中央政府不同的是,中央政府所丧失的那些决策权能在欧盟理事会的共同决策过程中得到了补偿,地方政府在欧盟层面却没有获得对于这些原有自主行使的权能的正式影响力。而且,欧盟机构允许中央政府介入那些原本属于专属地方权能的领域,而鉴于各国国内宪法的保护,他们通过原来的国内手段是无法进行这些领域的规范,例如文化和媒介等领域。

那些联邦制和存在区域化的成员国内的地区比起那些具有纯粹行政功能的次级国家政权而言在欧洲化的过程中丧失了更多的权力,而前者相对而言也有足够的资源来建立和利用与欧盟机构的直接关系。相反,那些单一制或者区域化较弱的成员国的次级国家政府不但经常缺乏组织能力(例如人力、财政手段以及优势)直接介入欧盟决策领域,而且其宪法也不允许他们采取与外部关联的行为,包括与欧盟机构的官方联系等。然而,与委员会和欧洲议会的非正式咨询或者在欧盟地区委员会中的集体性表达也几乎不能弥补他们所丧失的那些正式的国内决策权力①Tanja A.Börzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。

地区不仅在其权能向欧盟让渡的过程中丧失了自治的决策权,他们也在实施中央政策的自由裁量权方面受到了影响。欧盟缺乏一种适当的行政手段来实施和执行其政策,成员国对于欧盟而言是一种有效适用欧盟法的可信倚赖。但是,在联邦制和高度区域化的成员国中,地区是最终负责实施大多数欧盟政策的执行者。中央政府仅仅具有有限的手段来干预地方实施和执行欧盟法。为了确保在整个欧盟范围内的统一适用,中央政府通常会将欧盟法转化为集中的国内法并制定出更为具体的规则以限制地方在实施过程中的自由裁量权。

不过,这种策略有的时候收效甚微。那些具体的国内规则仅仅在该地区实施欧盟政策的方法上有所限制。作为主要的实施者,地方政府通常要承担很大一部分实施费用。他们不得不提供或者建筑行政基础设施以应用、监督以及执行欧盟法。包括物质和政治两个方面的高成本,特别是与强大的社会利益对抗通常构成了实施过程中的主要问题。尽管是由中央政府来向欧盟承担执行失误的责任,但是它不能调动地方政府致力于实施欧盟规则的全部资源(特别是人力、优势、技术以及金钱)②Tanja A.Börzel.Shif ting or Sharing the B urden:The Europeanization ofEnvironmental Policy in S pain and Germany[J].European Planning Studies,1998:537-553.。

总之,欧洲化因为限制了地方自治行为而导致了非常严重的地方治理问题。看起来似乎欧洲一体化遏制了而非刺激了那种希望地方逐步超越民族国家而成为最重要的政治行动者的”地方化欧洲“的理想,但是与那些政府间主义理论的支持者所声称的不同③Alan S.Milward.The European Rescue ofthe N ation-State[M].Berkeley,Ca.,University of California Press,1992;Andrew Moravcsik.WhytheEuropean CommunityStrengthens the State:Domestic Politicsand International Cooperation[D].Cambridge,Mass.,Harvard University,1994:52.,欧洲化并没有在事实上“强化国家”。中央政府和地方在欧洲化的过程中变得越来越在欧洲决策中相互依靠,而不是被强化或者削弱。

一方面,地方政府倚赖其中央政府以获取正式介入欧盟决策的机会。当中央政府的官员没有排他性地控制欧盟决策时,就为地方影响提供了渠道,这样比起与数百个压力团体竞争直接与委员会和欧洲议会联系的机会更为有效。其结果是,比利时、德国、奥地利、西班牙,以及意大利的地方机构逐渐更为倚赖其中央政府在欧盟决策过程中注入其自身利益④Tanja A.Börzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。作为成员国代表团的成员,地方代表获得机会参加欧盟的各委员会,甚至有时是理事会中来(在这方面,西班牙和意大利是例外)。从国内角度看,他们与中央政府合作形成本国谈判立场,并逐渐倚赖中央政府分担成本⑤Tanja A.Börzel.Shifting or Sharing the Burden:The Europeanization of Environmental Policy in Spain and Germany[J].European Planning Studies,1998(5):537-553.。他们不仅能够在设计有效实施欧盟法律的过程中集中某些资源(特别是信息和优势),而且中央政府还能够控制获得欧洲基金的权力,这样就可以在某种程度上弥补欧盟内部一些经济较弱地区在实施欧盟法律过程中导致的费用。

然而,另一方面,中央政府也要依靠其地方来有效完成欧盟政策。在很多情况下,地方要最终为欧盟政策的失误负责,特别是当涉及到实际适用和实施的时候。如果不能全面”掌控“实施的责任,中央政府就要倚赖与其地方的合作来确保按时与统一地在其全境内适用欧盟法律。

在欧盟决策过程中的相互依靠激励了中央政府和地方政府在欧盟事务的合作兴趣。在所有联邦制和区域化较高的成员国,中央政府和地方政府都建立了机构以便于欧盟决策中的层级合作。即使是象西班牙这样中央政府与地方政府之间的关系在传统上一直都处于比较紧张局面的国家,其自治区也参与到欧盟法律的制定与实施中来①Tanja A.Börzel,From Competitive Regionalism to Cooperative Federalism:The Europeanization of the Spanish State of the Autonomies,Publius[J].Journal of Federalism,2000(2):17-42;Tanja A.Börzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。由于这样一种“合作地方主义”,单纯用辅助性原则的”消极“解读似乎不大可能理解地区治理问题。

三、辅助性原则与地区治理

欧盟公共政策的一体化已经导致地方决策权的重大损失,而有利于中央政府和欧盟。《马斯特里赫特条约》对于地方要求引入辅助性原则作为欧盟的基本指导原则以保护他们自治权而抵御进一步的权力集中趋势的呼吁进行了回应。但是,辅助性原则在次级国家机构的政治选择自由权方面建树很小。制宪会议为 (European Convention)此成立一个专门的工作组研究深化辅助性原则的任务。然而,如果只是将辅助性原则作为国家责任和地区责任之间的“篱笆墙”(ring-fence),那么辅助性原则看起来似乎既不能做出越来越接近公民的政策,也不能在27个成员国的情况下缓解欧盟决策的压力。这样一种对于辅助性原则的“消极”解读广泛存在于大多数学者及决策者中,主要是基于三个基本认识:辅助性原则是一种用以在政府不同层面配置权力宪法原则;辅助性原则保护次级政府机构对抗中央政府;辅助性原则促进一个多层次治理结构中的民主。

辅助性原则借助两种基本方式来规范不同治理层次之间的关系②Andrew Scott,John Peterson,David Millar.Subsidiarity:A‘Europe of the Regions’v.the British Constitution?[J].Journal of Common Market Studies,1994(1):47-67.。首先是辅助性原则作为一种“实质性原则”来决定哪些权能应该归属于中央、哪些权能应该留给次级政府机构。因此,辅助性原则作为一种配置各个层级政府专有权能的一项基本原则起作用。其次,辅助性原则作为一种“程序性机制”来决定共享权能或者并存权能领域中哪一个层级更为适合采取相应行动。它对于什么应该是中央政策的目标以及在哪些领域中中央政府应享有权能等方面并没有提供任何指导原则。辅助性原则是为执行已配置权能提供一个指导标准。

共同体的各项条约都在这两方面运用了辅助性原则,但是程序性方法明显突出。辅助性原则并没有提供任何用以决定这些已拟定目标的指导原则,而是将这些留给成员国自己自由裁量。然而,成员国政府很少有将程序性功能细化的。

大多数持欧洲怀疑论的成员国,例如丹麦、英国,以及一些地区,如联邦德国和西班牙各自治区,都在《马斯特里赫特条约》中谋求加强有关辅助性原则的实质性含义,以防范欧盟在向经济与货币联盟的发展道路上权力的扩张。但是他们也没有对辅助性原则提出一个更具实质性的含义。和比例性原则一样,辅助性原则作为一种决定欧盟介入共享权能领域的可接受的限制加入到《马斯特里赫特条约》中。仅仅在《欧洲联盟条约》的序言中才提及了辅助性原则的有关实质性方法,强调欧盟采取的政治决定必须要“尽可能的依据辅助性原则接近公民”。

在后续的各个条约修订中,德国各邦在其他具有立法权能的地方政府支持下重新修订了他们要求将辅助性原则作为一项实质性原则用以规范欧盟及其成员国之间的权能配置的要求。在2000年的春季,德国各邦甚至威胁如果政府间会议不能严格依据辅助性原则在欧盟、成员国以及地区之间进行明确的权能划分的话,那么将要在尼斯条约的批准过程中投反对票。各邦担心条约中缺乏这样一种权能分类的明确规定将使欧洲一体化将最终损害德国的联邦制结构。在2000年5月举行的一次会议上,欧盟委员会主席罗马诺·普罗迪(Romano Prodi)告诉各邦他们有关严格划分权能的诉求并不能在该次政府间谈判中得到表述,但是将会在《欧洲治理白皮书》(White Paper on European Governance)中予以考虑。一个月后,各邦提出一个妥协方案,要求尼斯峰会必须承诺在2004年召开的第二次政府间会议上处理权能分配问题以及对共同体各项条约做出详细改革。《尼斯条约》中有关欧盟未来的声明确实提出了要在欧盟内部不同层次治理结构之间进行明确的权能配置。这种说法也可以解读为一种更为消极意义的辅助性原则是在内部规范权能的配置而不是权能的行使①Tanja A.Börzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.。

承担着准备2004年政府间会议的制宪会议专门组成了一个研讨辅助性原则问题的工作小组。但是德国各邦所希望达到的制定一个有关权能清单的愿望还是没有达成。争议还只是关注于在目前的形式下促进辅助性原则的适用的问题。

但是,尽管各成员国同意一个一般性的权能配置,最具问题的是辅助性原则是否只是作为一种消极的机制来规范欧盟系统内多层次治理结构的权能分配,以阻止不断发展的欧洲化对于地方权能的不断集权化趋势。

在《尼斯条约》的谈判中,地区委员会再次提出修订辅助性原则以正式确认地区和地方层面政权的角色。这个提议失败后,德国的各邦随后促成了将这一议题加入下一轮条约修订的决定。

在《尼斯条约》的声明中,德国各邦最终成功推动欧盟向一种更为实质性、消极意义的辅助性原则的发展

四、德国的地区治理经验

与其他联邦体制的成员国相比,德国的联邦制表现为联邦和州政府层面之间的更为复杂的环环相扣的权能关系。几乎没有任何一个领域是哪个层面的政府可以自治立法的。大部分权能是共同分享并联合行使的。如果对二战后德国联邦制的进化进行一个简单的回顾的话,我们会看到宪法条款中有关辅助性原则的规定并不能阻止地区权能被逐步集权化的发展趋势。各邦没有能力阻止或者逆转这种集权化。他们只能通过设置非常宽泛的参与联邦决策的权力来弥补其自主决策权力的丧失。这就是非常明确的“通过参与补偿”(compensation-through-participation)逻辑 ,这也应该构成欧盟多层次治理体系的特征,也就是欧盟和成员国几乎在所有领域中都分享权能。

德国联邦体制的一种核心因素就是各州的情况,而不仅仅是德国作为一个整体的国家情况。这使得德国宪法(基本法)向各州提供了重要的资源。他们享有独立的权力构成,适当的宪法法院体系,以及一个“不可触动的”(untouchable)核心权能。因此,各州也就获得了所有国家职能的责任②Art.30,70,83 GG.。为了保护其自治权能领域,基本法尽管没有明确使用辅助性原则这样的词汇,但是却援用了这样的原则。

在基本法中并没有明确地对权能进行列表,而是规定各州有权力对那些基本法中没有让渡给联邦的立法权领域进行立法。根据辅助性原则的实质性概念,基本法第30条在规定各州权能方面表示,“在本基本法没有相反规定或许可的情况下,政府权力的行使以及政府职能的履行都是各州义不容辞的责任”③同样,美国宪法第十修正案也包含这样的原则以寻求维护其各州的权力“,宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州各自保留或由人民保留”。。

有关联邦专属权能的分类相对比较简单④联邦在以下方面享有专属权能:联邦的领土组织(Art.29 II GG);外交与防务、公民(Art.73.1.;Art.24 I GG);关税(Art.105 GG)迁徙自由、移民、货币、纸币和硬币,重量和测量,贸易与商业,货物的自由流动,联邦铁路及航空运输,邮政和电信服务,知识产权,以及联邦与各州之间刑事政策的合作协调,维护宪法,以及抵御来自外部的对于公共安全的挑战(Art.73 GG)。如果认为地方政策的解决方案更为合适,联邦可以将其立法权委托给各州行使(Art.71 GG),但是联邦几乎从来没有考虑过这样的一种可能性。。对于大部分属于共享权能⑤Art.75 GG.或者并存权能⑥Art.74 GG.领域的规范,基本法引入辅助性原则作为一项程序性机制,这一机制比《欧洲共同体条约》第5条的规定具有更为积极的内涵。第72条细化了共享权能和并存权能领域,需要联邦进行立法的事项包括:

“联邦有权在以下需要联邦立法以及监管的问题进行立法,因为:该事项不能由各州通过单独立法有效规范;一项事务如果由一个州立法可能损害其他州的利益或者作为整体的人民的利益;维护法律和经济的一致性,特别是维护超越任何一个州领土以外的生活条件的一致性,必须做出规范”。

基本法将消极的辅助性原则作为一种规范联邦与各州之间权能分配的手段,为其赋予了重要作用。然而,积极的辅助性原则作为一种规范共享和并存权能运行的机制很快就成为主宰德国联邦制演进的主要因素,因为各州的权能逐渐演变为了集权化的附属。

在最初的20多年时间里,基本法经历了一系列的变化。截至到1976年通过的34项修正案中有17项修正案是专门用来加强中央政府权能的。稳定法(Stabilitätsgesetz,Art.109 GG)、紧急宪法(Notstandsverfassung,Art.87a,91 II GG)、预算准则法 (Haushaltsgrundsätzegesetz,Art.109,110 GG)、联 合 行 动 (Gemeinschaftsaufgaben,Art.91a,b GG)、混合财政(Mischfinanizierung,Art.104a IV GG),以及其他一些有关基本法第74条并存权能分类以及基本法第75条立法框架的修订案中都大大加强了联邦在公共安全、地区工业政策、农业结构政策、大学建设、住房供应、城市环境改造、城市交通、医院、教育以及科研资助、环境保护、消费者保护,以及短期经济稳定方面的联邦权力。已经在第30条中体现出来的辅助性原则实质性含义的精神也并不能阻止这样一种大规模的权能让渡。

而且,联邦充分利用并发挥了其在共享权能和并存权能领域中立法的可能性。它对于第72条第2款中的辅助性原则采取了一种非常宽泛的解释,这种态度得到了宪法法院的支持,宪法法院认为应将决定一项统一的联邦立法是否适当的自由裁量权留给联邦立法者来决定①BVerf GE 2,213(224/225);BVerf GE 4,115(127);BVerf GE 10,234(245);BVerf GE 33,224(229);BVerf GE 39,96(114/115).。换句话说,宪法法院认为辅助性原则是一种政治标准而非一项宪法原则②同样,美国最高法院在限制美国政府对于“跨境贸易”问题上也采取了司法克制的态度。。

总之,在二十世纪的六七十年代,辅助性原则并不能阻止集中化的趋势,特别是限制各州独享权能领域的权力让渡③各州的独享权能包括预算、文化和教育、地方政府、警察与公共安全、部分环境与健康问题,以及一些经济与交通问题。。集中化趋势的推动力已经在提供统一的政府服务、有效利用资源的统筹规划,以及考虑到经济管理的需要对于公共开支的集中监督等方面对地区自治形成越来越大的压力。德国各州并没有反对随后对于其立法权能以及部分行政权能的集中化。他们在德国议会第二议院联邦参议院以符合宪法要求的三分之二多数通过了所有的宪法修正案。那些由各州向宪法法院提出的反对联邦干涉其权能领域的诉讼只是例外情况而非一般规律。相反,为了通过中央政府来保护他们各自的政治自治权,各州对于属于之前权能领域的事项通过在联邦的决策参与权来处理其立法权能。这种“通过参与补偿”的方式避免了各州降级为仅仅是中央政府的行政单位的命运。

在二十世纪七十年代末,各州权能的集中化趋势才得以缓解。联合决策以及环环相扣的政策开始产生问题,因为要达成统一意见的高标准使得决策效率极为低下并造成改革的堵塞。“联合决策陷阱”(joint decision trap)④Tanja A.Börzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.在八十年代初期引发了一场有关是否需要重新联邦化以及如何化解这一矛盾的激烈辩论。10年后,两德统一又为联邦改革创造了一个新的契机。然而任何试图强化各州权能的企图都成为了联合决策的逻辑牺牲品。因为政治决策的地方分权化需要某种形式上的财政再分配,以保障税收和支出能力较弱的各州有能力履行其新的职责。

总之,尽管环环相扣的政策和联合决策的逐渐觉醒(disenchantment),合作联邦制机构在面对任何改革尝试时都保持了高度的稳定性和灵活性。辅助性原则既不能阻止集权化的政治动力,也无助于分权改革。如果假设德国联邦制与欧盟多层次治理结构之间具有结构相似性,那么我们就没有理由寄希望于辅助性原则来保护地方自治。辅助性原则已经明确载入欧盟条约十年之久,但是却并不能停下欧盟稳步积累新权力的脚步。

五、德国经验对欧盟的启发

(一)联邦礼让原则原则(the principle of federal comity)

德国的例子非常明确地表明消极解读辅助性原则,无论是作为一种实质性的含义还是程序性的机制,都不能打破合作联邦体制下集权化动态、行政霸权以及达成共识所需要的高成本的逻辑。然而,德国的地区自治又是相当有效的。各州都享有自主解决地区问题的能力,例如文化、教育、媒体,或者可持续发展问题等。“成功的秘诀”就在于对于辅助性原则的更为积极的认识,比起对于权能的绝缘化或者竞争性处理,它更倾向于相互的尊重与支持。

在德国的多层次治理结构中,绝大多数的权能是共享或者并存的。在共同决策以及环环相扣的政策下,各州充分享有地区治理自治权的空间。在联邦宪法法院的判例中确立了“联邦礼让原则”,以阻止联邦和各州根据利己政策的偏好而强行行使其权能①BVerf GE 31,314,354-5.。联邦礼让要求各层次政府必须尊重他方的自治权。与辅助性原则不同的是,宪法法院已经援引联邦礼让原则,认为几个联邦法律由于干涉了地区权能而不能具有法律约束力②BVerf GE 6,309;BVerf GE 12,205.。更为重要的是,这一原则对于适当行使权能确立了用于指导联邦和各州立法过程中某些行为的标准。联邦礼让原则作为一种行为规范的有效性使得司法审查是一种例外而非规则③Tanja A.Börzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。欧盟的各项条约中并没有直接与礼让原则相对应的条款。《欧洲共同体条约》第10条仅仅要求成员国依据条约履行其义务并在完成其任务的过程中支持欧盟。而且,由于欧盟法中并没有对成员国国内法律结构予以承认,条约第10条并没有扩展至次国家级层次④参见欧洲法院有关裁决,特别是Case C-8/88,Germany v.Commission;C-227/85,Commission v.Belgium.。比例性原则与德国的联邦礼让原则最为接近,它要求欧盟要选择一种干扰最小的手段去实施已达成一致的目标。不过,如果要发展成为一种真正意义上的联邦礼让原则,比例性原则还要帮助保护欧盟内部各地区的自治权。与消极意义的辅助性原则不同,它并不排除共同体行动。

(二)德国经验对欧盟的启发

很多年前,Fritz W.Scharpf就指出德国的联邦制与欧盟的多层次治理具有相似性⑤Fritz W.Scharpf.The Joint-Decision Trap:Lessons f rom German Federalism and European Integration[M].Public Administration 66,1988:239-278.。目前这两种形式的合作联邦都是采用在两个层面上共享权能而不是明确划分⑥Tanja A.Börzel,Madeleine O.Hösli.Brussels between Bern and Berlin:Comparative Federalism Meets the European Union[J].Political Science 2002(2).。集权化的动力也许不同。并非由一种对于生活条件一致性的强烈偏好驱使,各国决策权能的欧洲化是由一种对于市场一体化以及政策领域之间的日益相互依存关系的逻辑驱动的。但是机构对于集权化的责任是相同的。成员国不仅仅是向欧盟让渡权力。正如德国各州,成员国政府保留了很强的在欧盟理事会中共同决定的权力以补偿他们自治权力的丧失。德国联邦体制与欧盟多层次治理结构之间的相似性对于辅助性原则的如何规范欧盟、成员国以及地方政府之间的关系具有重大影响。

首先,任何欲将欧盟权能重新让渡给成员国层面的想法最终都会陷入联合决策的陷阱。如果德国各州近30多年来一直无法就解决权能的纠结达成一致的话,各成员国政府又怎么会解决这个问题呢?鉴于有些成员国政府,特别是如英国,丹麦或者瑞典是支持欧洲怀疑论的成员国,其他更多的如“核心国家”的支持一体化的成员就会采取一种不情愿的态度。所以制宪会议很快就就抛弃了权能分类这种想法并不奇怪。

相反,制宪会议讨论了一种先的划分权能的提案,依照这个提案欧盟应该将其关注点放在有关市场一体化的核心权能方面,而成员国则维持那些属于传统国家功能核心的责任,如公共健康和社会安全、教育、媒体,以及文化等。在这些领域中,欧盟最好是对成员国的行为予以补充或者支持。然而,这样的一种分工其前提是一种人为的在市场创建与市场纠偏规则之间予以划分:新自由主义市场政策由欧盟层面负责,而福利国家政策则留给成员国。然而,市场一体化产生负面外部性,例如“社会倾销”(social-dumping)问题,这些问题成员国不能有效解决。他们需要一些欧盟范围内对于社会保障以及安全和健康问题的规范,以防止成员国运用国内措施妨害人员、货物、服务以及资金的自由流动。在市场一体化的逻辑下,欧盟权能似乎是被加强而非弱化。对于欧盟立法权的遏制和控制不仅仅与市场一体化的逻辑相违背,也与各领域政策之间不断发展的相互倚赖关系相背离,而这些都是将推动国家权能的欧洲化放在首位的。它也不是欧洲人民的愿望①Commission of the European Communities,Eurobarometer:Public Opinion in the European Union,Report 53,Brussels,Directorate General for Education and Culture,2000:43.。

第二,即使成员国同意对于权能进行某种正式划分,也不可能将国内政策权能全部保持欧洲化。联邦对于各州责任领域的任何介入都必须要经过各州明确的同意。同样,目前各国政治家们谴责许多欧盟政策超越了欧洲一体化的界限,但这些超越也同样是经过了各国政府的同意。即使在条约中加入排除条款使得一些领域明确排除欧盟行为②例如Art.49(4)on education and Art.152(4)on public health.也不能防止成员国同意采纳欧盟措施。也有一些例子是成员国政府通过在条约中加入条款回避或者踰越了欧盟监管权力的界限以保护自己国家的司法管辖权③See for instance the famous tobacco advertising directive,which was revoked by the European Court of Justice.。

总之,辅助性原则作为一项具有宪法性地位用以规范欧盟与其成员国之间权能划分的原则,在促进欧洲地区治理方面往往很难利用。因为某些原因,如果仅仅将辅助性原则解读为一种“消极”概念保护或者作为成员国以及地区自治的“篱笆墙”,那么它作为一种程序性标准指导共享权能与并存权能的运行收效甚微。

D920.4

A

1008-2603(2012)01-0058-08

2011-12-21

回颖,女,北京大学法学院博士研究生。

(责任编辑:李潇雨)