日本的“地域主权”改革与“大阪都构想”

崔 营

(哈尔滨师范大学东语学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

日本的“地域主权”改革与“大阪都构想”

崔 营

(哈尔滨师范大学东语学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

日本的地方分权自治制度的建立经历了较长的时期。日本民主党政府提出了地域主权改革的施政方针，大力推进地方自治，扩大地方自主权。“3·11”日本大地震后，民主党政府的地域主权改革被认为是灾后重建的关键，日本各地都针对地域主权改革提出了各种构想。其中，以大阪市的“大阪都构想”根本性的变革最为引人关注。

日本;地域主权;地方分权;大阪都构想

“3·11”日本大地震已经过去一年多时间，但是日本政府的灾后重建工作却进展迟缓。海啸引发的地域环境与经济破坏、东京电力福岛核电站的核辐射危机使日本社会处于风雨飘摇之中。一方面，日本政党政治制度保守主义倾向严重，缺乏改革的决心与能力，消费税改革陷于僵局。另一方面，日本财政状况入不敷出，国家预算过半要靠发行国债维持，财政负担沉重。

民众与社会逐渐对中央政治失去了信心，彻底推行地域主权改革的呼声越来越高，不少地方开始认真研究“道州制”问题，提出了“大阪都构想”、“中京都构想”、“新潟州构想”，以及“特别自治市构想”等诸多“地域主权”改革构想。其中，以大阪市的“大阪都构想”根本性的变革最为引人关注。

一、地方分权与地域主权改革

(一)地方自治制度的建立

古代的日本封建王朝统一国家后，仿效我国唐代建立了中央集权制的律令国家。17世纪江户幕府时代，在特殊的历史背景下，实施了类似于“半中央集权、半地方分权”式的幕藩制。近代的明治维新为了与西方列强相对抗，实现“富国强兵”、 “殖产兴业”，实行了“废藩置县”，日本又重新成为了中央集权体制国家。

二战后，受欧美影响，尤其是在美国政府的主导下，日本将地方自治作为民主社会的基础，将其纳入国家政治体制之中，逐步在立宪的基础上推进地方分权改革，建立了较为系统完整的地方分权自治体系。1947年，日本政府颁布实施了《日本国宪法》和《地方分权自治法》，在宪法中专门设定了“地方自治”一章，规定了地方自治的基本原则为“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨以法律规定之”［1］，并赋予了地方公共团体“根据法律规定设置议会作为议事机关”、“地方公共团体的长官、议会议员以及法律规定的其他官吏，由该地方公共团体的居民直接选举之”等地方立法自治权、行政自治权和人事自治权等广泛的自治权力。［2］另外，《地方分权自治法》还对都道府县和市町村的自治权做出了具体的规定。

此后，日本进入高度成长期，中央及地方财政状况良好，地方自治主要集中在生活基础设施建设上，相对来说，对地方分权自治的关注度不是很明显。

(二)地方分权改革背景与内容

日本的地方自治法虽经过数十次修改，试图扩大地方自治权，但是并没有根本性地改变地方自治改革的不彻底性。日本战后的地方自治被称为“3割自治”，地方政府征收的地方税仅占其财政开支的30%左右，地方对中央的财政依赖性极强，自治权难以落实到位，也在客观上助长了地方政府争取财政转移支付过程中的腐败行为。同时，地方公共团体的行政内容绝大部分都是中央政府的委任事务，地方自治相关的业务仅占三成左右，无法实现健全的地方政治。

随着高度成长期的结束，地方与中央的矛盾日益凸显。国民希望通过地方分权，扩大基层对利益分配的话语权，改善地方、基层与居民的福利。20世纪90年代，自民党政府开始着手制定系列决议和法案，实施“地方分权改革”。1995年5月，日本通过了《地方分权推进法》，7月设置了地方分权推进委员会;1999年7月，日本国会通过了《关于为推进地方分权构建相关法律体系的法律》，即俗称的《地方分权一揽子法》，明确了中央与地方的权利与义务，废止了1905年制定的机关委任事务制度，使国家与地方关系由上下、主从关系转变为法律上的对等关系，地方政府的工作，在事务性层面上基本脱离了中央政府主导的管理路线，被视为是日本政府行政体制继明治维新、二战后改革之后的第三次重大改革和调整。［3］同年，地方分权推进委员会提交了最终报告，提出了“创造分权型社会”的观点。

之后，2001年成立的“地方分权改革会议”在三年任期期满时提交的最终报告书中提出了“公私协作·伙伴关系”、“议会激活”、“行政财政运营效率化”、“广域行政制度”等中长期观点，特别是报告中提出的关键词—— “道州制”尤为引人关注，时下仍是最热门的讨论话题。

2007年，日本成立了地方分权改革推进委员会，在该委员会的4个建议书中，分别提出来“生活者视点”、“扩大自治立法权”、“强化自治财政权”和“确立地方政府”等观点。

(三)地域主权的提出与内容

2009年，日本政权发生了历史性的变革，民主党首次成为执政党，建立了民主党新政权。首任民主党首相鸠山由纪夫将“地域主权”改革作为其执政理念的两大支柱之一，积极扩大地方自主权。

2009年11月，民主党内阁设立“地域主权战略会议”①日本内阁府地域主权改革网页:http://www.cao.go.jp/chiiki－ shuken/index.html。，由其负责研究制定“地域主权”改革相关的政策措施，并推进实施根据地方分权改革推进委员会建议制定的政策。根据计划，该会议于2010年6月拟定并提交内阁审议通过了《地域主权战略大纲》，并将于2012年上半年起草完成《地域主权推进大纲》，为《地域主权推进基本法》的制定奠定基础。

目前， “地域主权战略会议”研究讨论的“地域主权”改革的主要议题有以下四个方面。

1.权责义务的重新划分

对国家以法律形式制定详细基准、规定限制自治体事务的行为重新进行研究，从法制的观点出发，强化地方自治体的自主性，扩大其在政策、制度等方面的自由度，同时构建能够根据自己的责任展开行政的组织结构。

2.对基础自治体的权力移交

主要以地方分权改革推进委员会第一次建议中提出的事例为对象，研究基于“互补性原则”，及尽量将地区居民身边的行政委托于地方自治体的“近接性原理”，将各中央机关权力移交给基础自治体。

3.附带条件补助金的一揽子支付金转化

附带条件补助金是指国家支付给地方自治体的资金，是用于特定使用用途的国库支出资金。

根据民主党的执政宣言，废止国家支付给地方的“附带条件补助金”，将其转化为原则上地方可以自由使用的“一揽子支付金”，以此为方针指导，研究对现行的补助金、支付金的改革。

4.派驻地方机构的根本改革

根据地方分权改革推进委员会第二次建议，按照原则上废止派驻地方机构的方针，研究包括接收方状况在内的根本性改革，以消除双重行政的浪费，以及与地区、居民要求不相适应等诸多问题。

除此之外，还将研究“中央与地方协议平台法制化”、“废止直辖事业负担金制度”、“地方行政·财政研究会”等课题。

同时，“地域主权战略会议”还提出了以下三个中长期新课题。

1.制定地方政府基本法

制定地方政府基本法目的在于对地方自治法进行根本性改革，增强地方议会职能，保证地方财政运营的透明性和健全性，促进地域的持续稳定发展。

2.绿色分权改革

绿色分权改革首次将环境问题与地方分权联系起来，为实现有效利用环境资源，建立低碳型经济社会指明了改革的新方向。

3.自治体间合作

自治体间合作主要是促进各地域间因地制宜、互惠共赢的合作，提高地域发展与行政的效率。

(四)地域主权改革的意义

1.“地域主权”概念提出的意义

“地域主权”概念的提出在日本国会引起了激烈的争论，主要反对观点可以归纳为以下两点。

(1)“主权”一词与“地域”相结合，即是赋予了“地域”以“主权”，可能与宪法规定的国民主权原理相违背。

(2)“地域主权”一词作为法律用语来使用还不能够得到社会的广泛认同，应当使用已有法律先例并被长年使用的、与其具有相同意义的“地方分权”这一用语。

对“主权”意义的理解，民主党在众议院委员会上进行了阐述，认为:“地域主权”强调的重点在于地域居民 (≈国民主权者)应该能够根据自己的判断和责任参与地域创造进程中的各项课题，与日本宪法中的国民主权原理并不相违背。这里“主权”的前提是“一般，‘主权’一词并不总是用为特定的意义，它可以用作:第一是国家意志的源泉，或说是国家政治形式的最终决定力;第二是国家意志具有最高性和独立性;第三是国家的意志;第四是统治权”［4］。“地域主权”并不是与国家主权相对立的概念，而是在“日本宪法的理念下”，根据政府提出的法律提案定义的“地域主权改革”。

可以看出，虽然对于“地域主权”内涵的理解与认识还需要一个较长的过程，但是“地域主权”概念的提出无疑是具有历史变革意义的创举。

2.地域主权改革的意义与目的

随着日本的地域主权改革的逐渐深入，自治体的责任与义务更加明确，其行政自主权与财政自由度得到充分的保证，对日本社会的发展产生越来越深的影响。

(1)重建活力日本

不可否认，明治以来的140年间，中央集权式结构为日本发展成为世界经济大国做出了巨大贡献。但是，这种构造已经不符合今天的历史潮流，产生了严重的体制疲劳，是日本政治、经济陷入战后最大危机的主要原因之一。

要使日本重新焕发活力，就必须改造甚至是打破这一结构。其突出的表现就是构建国民、地域、个人都能够“以自身而立足”的社会，也就是“自主自立”、“自我负责”、“个人正当的努力得到回报”的社会。

(2)打破中央集权体制

中央集权体制的直接结果就是日本今天的东京圈、首都圈繁荣发展，而其他各地滞后发展的不均衡现状。只有打破中央集权制，才能充分发挥地方自治体的主动性与积极性，结合各自地域的特点，深度发掘地域潜力，实现均衡、持续的发展。

(3)废除官僚主义

官僚主义使日本陷入规则万能、责任回避、本位主义、形式主义、明哲保身、权威主义等行政无能的泥潭，是国家、国民不幸的最根本原因。彻底废除官僚主义既是社会民主政治的需要，也是社会经济发展的必然选择。

(4)创造国民安心、安全、充实快乐的日本

中央集权体制强制国民的生活统一化、平均化，剥夺其个性、阻碍了其自由，给国民的实际生活带来了诸多负面影响。“地域主权”改革给国民带来的将是亲身参与身边的行政自治，使每个人都关心地域的发展，并为创造安心、充实的地域而努力。

(5)创造适应全球化时代的国际都市

全球化时代的到来，既为各国、各地区带来了广泛交流、广域合作的机遇，也带来了激烈的国际竞争和挑战。为此，就需要改变“东京一极”独大的现状，实行地域主权改革，创建更多的各具特色的国际化都市，引领各地区均衡稳定发展。

(6)创造地域个性与特色

创造地域个性、发挥地域特色可以改变以前日本缺乏趣味，全国平均化、划一化的旧貌。

(7)消除财政赤字

地域主权改革可以在增强地方财力的同时，促进地方财政的有效化、合理化使用，从而避免滥用与浪费，最终消除财政巨额赤字。

二、大阪都构想

随着日本地方分权、地域主权改革的逐步深入，各地方政府开始提出形式多样的地方自治构想，其中最引人瞩目的就是以大阪市长桥下彻为代表的“大阪维新会”提出的“大阪都构想”。

“大阪维新会”成立于2010年4月，其代表人物是时任大阪府知事的桥下彻。无党派律师出身的桥下彻自2008年1月当选大阪府知事后，充分展示了他与众不同的政治风格。桥下一上任就实施了日本首次地方公务员减薪，自己削减工资30%，政府官员减薪10%。同时，桥下对旧体制进行了大刀阔斧的改革，比如，积极推进政府机构改革、大幅度压缩政府开支、强化教育管理、鼓励民间监督政府工作、加强治安保障等等。这一系列改革虽然也有强硬过激和保守僵化的一面，受到不少人的质疑和诟病，但是却改善了财政状况，迎合了民众对长期身陷低迷的经济状况现实的不满，获得了很高的支持率。

2011年10月31日，桥下为了能够使自己的政治构想得到实现和贯彻，辞去大阪府知事，而参与竞选大阪市长，并成功当选。目前，桥下正与他的“大阪维新会”努力在即将举行的众议院选举中获得更多的席位，从而参与国家的政治体制改革。

“大阪维新会”作为地域政治团体，不与其他政党相联合。其设立目的是为了实现“广域自治体为大都市圈域发展提供支持，基础自治体将其发展成果分配给居民共享”的全新的地域经营模式。认为地方政府的存在理由就是为了提高福利、医疗、教育、安全等方面的民众服务水平，因此加强圈域的竞争力、促进发展是必不可少的。“大阪维新会”的活动方针是立足于中心都市部 (相当于东京23个区的中心部)的职能更新可以促进中心城市发展的认识，致力于府域的重组。在中心都市部进行铁路网建设、机场交通改善等重点投资，以其发展惠及周边，从而提高福利、医疗、教育、安全等民众服务水平，是世界主要城市 (伦敦、纽约)都市重建的共通理念。

“大阪维新会”在其政治宣言中正式提出了“大阪都构想”，也称作“One大阪”构想。

(一)“大阪都构想”的改革内容和目标

“大阪都构想”改革主要有两大政策支柱。

1.实现大阪广域行政的一元化，将广域行政财源归于一体，在大阪府域整体规划下进行集中投资，从而杜绝大规模的重复投资，获得城市间的竞争优势。

目标就是将大阪府与政令城市合并，重编为大阪都和特别自治区。即，把大阪府全域设立为“大阪都”，将大阪市、堺市合为一体。同时，将现在大阪市24个行政区合并为8个都区，将堺市7个区整合为3个都区，将周边的丰中、吹田、摄津、守口、门真、大东、东大阪、八尾、松原等9个市设为都区，以东京为模本，设置类似东京23区的“大阪都20区”。将区内固定资产税、法人税等收入划归都财政财源，由都政府开展水利、消防、公共交通等大规模事业建设，其他居民服务等事业由20个区独立自主开展。

目前，大阪整体的GDP大约为40兆日元，是上海的2倍。人口总数超过880万人，规模大于伦敦人口。实行广域行政一体化，归根结底就是制定和实施具有整体性的成长战略、经济对策、就业对策，从而促进大阪GDP的增长，改善经济，扩大就业，增加其在世界大都市间竞争中获胜的可能性。

2.实行区长公选制，改革公务员制度。大阪20都区各区通过选举产生区长，由当选的区议会议员组成区议会。赋予大阪都的特别区(自治区)、市町村 (包括自治联合体)等同于中核市的权限与财源。对于各特别区 (自治区)间的税收差额，在公平、客观、透明的原则下，制定财政调整制度。将预算编制权还给与居民最近的各特别区 (自治区)。

区长公选制改革的重点是将素有“公务员天堂”的大阪市分解规划为8—9个区，并分别设置公选区长，由居民来担任身边的行政服务。

现行的制度下，大阪市内的区长都是公务员身份。建立区长公选制可以促进公选区长与其他的区相竞争。公务员区长主要是市政府人事按照论资排辈来任命的，是大阪市政府市政运营的一个环节，其行政管理难免会随波逐流，缺乏创新。而公选区长必须争取选民的投票，其他区如果实施了好的行政服务，自然也会加强和改善自己辖区的行政服务。这一点从实施公选市长的市町村的动向就会很明显地看到。

同时，现行的财政制度下，大阪市内各区区长可制定的预算数额仅仅只有数千万日元而已。即便是对各区这几千万日元的预算，大阪市政府也加以严格控制，设置了各种编制和审议方面的限制。

大阪市内各区的人口规模在10万～20万之间，与日本全国的市町村相比，规模相当于较大的市。所以，没有必要各区独自编制预算，再由区上存在的市政府来审议、控制预算。各区可以按照各区实情，由居民选择行政服务，由公选区长掌握与普通的市同样的预算编制权，根据居民需要改善居民服务的状况。

即大阪都构想实现后，区民可以自己决定居民服务，改变大阪市内居民生活。大阪都构想就是建设区民能够自己决定居民服务的政治体制和构造。从而消除二重行政，变更供水、交通、垃圾处理、港湾、消防等的经营模式，削减三成以上公务员人数。

(二)“大阪都构想”的优点和不足

1.大阪都构想的优点

(1)通过大阪市与堺市合并成立大阪都，使行政统一化，可以对各区进行预算分配，提高行政效率。

(2)将大阪市24个区、堺市7个区权限较小的自治体进行重组，使各区权限扩大，更容易反映居民的声音。

(3)使大阪都兼具首都职能，通过地铁等公共设施向各地域的延伸新建，提高方便性、生活性，促进经济发展。

(4)一旦发生大的灾害，可以发挥副首都的职能，即刻开展对重建的指挥、联络、工作，提高效率。

(5)精简机构人员，节约财政支出。

2.大阪都构想的缺点

(1)大阪都构想将府下自治体数量由43个增加到50个左右，与旨在推进地方分权改革、提高基础自治体财政和行政能力的“平成合并”相逆行，这将会增加行政成本、降低行政效率，增加政策整合的难度。

(2)大阪都构想将东京都实行的23特别区体制作为改革的模本，其恰当性还值得商榷。

东京府与东京市合并为东京都是在1943年7月1日，当时正值太平洋战争节节败退，日本实施的完全是自上而下式的“帝都防卫”的官治政治体制。东京市原有35个区和公选区议会。战后，根据地方自治法重编为23个区，设置公选区长和区议会。但“都”与特别区行政事务分配并不明确。1952年地方自治法修订，废止了公选区长，区长由区议会在都知事的授权下选举产生。至1975年的地方自治法修订，区长公选制恢复的相当长时间，职员人事方面，特别区始终是都的“内在部分团体”。虽然1975年修订的地方自治法使特别区外观上保证了一般市的体裁，但受到财政、人事等体制的限制，23区至今也仍然只是不完全的自治体。

在东京都开始出现“千代田市构想”、“世田谷市构想”、“基础自治体联盟”等争取扩大自治权运动的今天，大阪维新会将其作为都区关系的模本，对其实态的学习究竟达到什么样的程度还是未知数。

(3)以东京都的财政调整制度为蓝本进行特别区的税收再分配改革前途未卜。

一般认为，东京都23特别区自主性欠缺的最大瓶颈在于都区财政调整制度。23特别区将东京都征收的固定资产税、市町村民税法人分、特别土地保有税按一定比例作为财源，形成了独自的财政调整体制。尽管都区财政调整制度也随时代发展而有所变化，但都是将“都税”作为财源，设定基本财政需要额，保证特别区之间财政水平的平均化 (平准化)。这使23区平均化，根据地域特性开展独自的政策、事业的能力严重滞后。

大阪都构想却以此东京都的财政调整制度为改革模本，将大阪都20区的固定资产税、都市计划税、法人税等收入归为都财政财源，其财源再分配的政策可能会造成特别区财源不足，降低居民生活密切相关的行政服务水平。

(4)议会及议员人数的增加会使预算增加。虽然桥下解释说“区议会实行无报酬制度，人数增加不会造成费用增加”，但这样一来，就可能造成只有高收入人群和资本家才能担任议员，成为富人的政治。同时，《地方自治法》203条规定“必须向议会议员支付报酬”，无报酬制议会无法实现。

另外，许多政治家和学者批评“大阪都构想”愿景不明，缺乏具体详尽的改革目标和政策的实施保障。同时，桥下强调的“指挥官应该是一个人”的政治是否会使大阪都体制的“都”、“区”关系成为甚于东京的集权构造也令人怀疑。

虽然日本民主党政府“地域主权”改革刚刚起步，作为改革目标之“崭新国家的姿态”可以说仍未清晰地勾勒出来。而作为地域主权型道州制“入口”的“大阪都构想”目标的全面实现还要等到2015年。但是日本的地方分权和地域主权改革还是会带给我们一些有益的启示。

首先，明确各级政府职能，健全政府间组织结构，解决深层次的行政体制机制问题。日本的地方分权和地域主权改革重视通过政府间职责划分、扩大地方政府自治权、激发地方政府积极性，相应地使地方政府分担更多责任。分权改革是一种对国家职权的重新分配，它只是正确处理中央与地方关系的一种技术手段，其目的在于充分地调动地方的积极性，使所制定的政策更贴近实际，更贴近民众，以取得更好的经济和社会效益。通过立法和法律文件明确界定各级政府职责，健全政府间组织结构，神话行政体制机制改革，科学调整上下级政府间职责权限和行政资源配置，既有利于中央政府和地方政府在各自的职权范围内更好地履行自己的职责，更好地承担起自己应负的责任，保证国家整体利益的最优化和整个国家的平衡协调发展，同时也能够增强基层政府社会管理和公共服务能力，提高落实中央调控政策的执行力，促进经济发展，推动社会进步。

其次，建立强有力的财务机制，让资金流向地方政府。日本民主党政府制定的《地域主权战略大纲》明确提出将包括“附带条件补助金的一揽子支付金转化”在内的地方自治财政权的强化作为改革的重点内容。日本的地域主权改革已经由最初的扩大中央对地方的财政转移支付，发展到将财税权交给地方直接行使并要求其承担相应责任的更高的阶段。世界银行早在2003年4月的《东亚城市的转型》专题报告中已经指出，中国是世界上地方分权最大的国家之一，接近70%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%～60%医疗卫生支出。但是有学者指出，分税制后，地方政府事权与财权不对称的矛盾始终没有彻底解决，中国改革是“渐进式”分权化改革，地方政府权力责任增大，但所需财力得不到保障，财力缺口比较大。因此，在加强地方和政府间财政和财务体系方面，需建立强有力的财务机制，确保地方政府具有提高收入水平和控制支出的激励机制。

再次，进一步健全政府间职责运行合作协调机制，加强地方政府问责制与管理能力。日本地域主权改革的重要内容之一就是“中央与地方协议平台法制化”，即在扩大地方自治权时，注重实现各级政府职责争议解决和调整机制的法制化、规范化和制度化。我国也应逐步加强各级政府间的职责协调机制的建设，建立并完善中央和地方政府共同参与的民主决策参与机制，以及由专家学者和协会性组织参与决策的社会性磋商机制，协商关及政府职责协调的重大决策问题，使责权划分更加合理和客观公正。同时，因为地方政府的运行和财务管理制度可能会存在缺陷，所以必须建立程序严密、制约有效的权力监管体系，进一步完善公民参与和监督机制，严格实行地方问责制度。

［1］日本国宪法［Z］.1946.第92条.

［2］日本国宪法［Z］.1946.第93条.

［3］地方分权委员会.推进地方分权的基本思路［Z］.1995.

［4］日本第117届国会答辩书［Z］.2011.第97号.

Japan’s “Regional sovereignty” Reform and“Osaka idea”

CUIYing
(College of Eastern Languages，Harbin Normal University，Harbin 150025，China)

The establishment of Japan’s decentralization autonomous system experienced a long period.The government of Japanese Democratic Party put forward the politic direction of regional sovereignty reform，vigorously promoted the local autonomy，and expanded the local autonomy.After“3 ·11”——Japan’s massive earthquake，the regional sovereignty reform of democratic government was considered the key of postdisaster reconstruction，all over Japan，various ideas about regional sovereign reform were put forward.Among them，the city Osaka’s fundamental change——“ONE OSAKA idea”was the most remarkable one.

Japan，regional sovereignty，regional decentralization，ONE OSAKA idea

D52

A

2095－0292(2012)02－0029－06

2012－01－15

崔营，哈尔滨师范大学东语学院副译审，主要从事日本政治外交研究。

［责任编辑 孙广耀］