论我国法律解释体制的缺陷与冲突

张立刚

(山东警察学院，山东 济南 250014)

论我国法律解释体制的缺陷与冲突

张立刚

(山东警察学院，山东 济南 250014)

我国现行的法律解释体制是按照1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》构建的，是分权体制，由于缺乏监督制约机制，在法律实施中形成了法律解释体制的多元格局和混乱局面。《立法法》意图规范法律解释体制的混乱局面，但由于法律规定存在缺陷而未对法律解释实践产生影响。由于两种解释体制都存在诸多缺陷，又相互冲突，应当通过以全国人大常委会和最高人民法院为主体构建法律解释法解决这种冲突，改变法律解释的混乱格局，推进我国的法治建设。

法律解释体制;缺陷;冲突;人大制度

我国法律解释体制的基本框架，学界公认是按照1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》 (以下简称《决议》)构建的，可称之为决议体制。①《决议》的主要内容见文后附录一。2000年《立法法》对法律解释制度用专节进行规定，但其内容却与《决议》相差甚大，而且“法律解释”一节自颁行以来似乎未对法律实践发生影响，呈虚置化状态。仅从法律规定的角度看，《立法法》关于法律解释制度的内容明显不是对决议体制的发展、补充或完善，而是显示了一种与决议体制大为不同的法律解释发展方向，可称之为立法法体制。②《立法法》关于法律解释的内容见文后附录二。笔者以为，理解我国法律解释体制的现状及演进趋向不能脱离我国的基本宪政框架，因此，以下首先探讨我国现行法律解释体制的宪政成因，然后说明决议体制的基本内容与内在冲突，再次探讨立法法体制的内容、缺陷和两种体制的冲突，最后就我国法律解释体制的变革方向谈谈自己的理解。

一、我国现行法律解释体制的宪政成因

现行的宪政体制及由其决定的基本权力框架是现行的法律解释体制的基本制度背景，对于如何认识我国法律解释体制的现状及演进趋向来说，这个权力框架是最基本的客观事实。对此，已有很多学者作出了出色的说明。如周旺生指出，在“议行合一”式的人民代表大会制度下，制定法律的人民代表机关不仅应当行使法律解释权，而且应当担当主要的法律解释者的角色。［1］(P6)张志铭同样认为，由于“议行合一”观念的影响，立法机关在国家权力结构中处于优位，使得其权能在法律实施领域广泛延伸。［2］(P176)笔者认为，依据现行宪法规定，人民代表大会制度确立了我国基本宪政权力框架，“一府两院”由人大选举或决定产生，是其从属机关，人大是理论上的全权机关，“一府两院”的职权不过是对人大职能的分享，这是一种“议行合一”式的政权组织形式。按照制度逻辑，作为国家立法机关的代表机关就应当是法律解释权的拥有者和行使者。如果作为民意机关的人民代表机关制定的法律，需要并非民意机关而是执行机关的其他国家机关予以解释，且解释具有同等的法律效力，便可能导致法律解释与被解释的法律相悖从而变相地修改代表人民意志的法律 (这在法律实践中事实上是普遍存在的)，则法律的人民性必将丧失，则人大作为国家权力机关的地位和权威将不复存在，政权组织形式就会演变为与“议行合一”相对立的立法、司法、行政“三权分立”体制，而这是社会主义国家所极力否定的资本主义国家政权组织形式。所以，共和国四部宪法即“五四”宪法 (第31条第3项)、“七五”宪法 (第18条第1款)、“七八”宪法 (第25条第3项)、“八二”宪法 (第67条第4项)在法律解释权归属问题上的规定是一贯和明确的，确定由全国人大常委会行使。从现行宪法第67条第4项“解释法律”看，它与其他20项职权并列，其中并列于第2项和第3项规定的法律制定权，显然，法律解释权是被作为一种单列权力整体赋予了全国人大常委会。那种分解宪法规定、认为第67条第4项“解释法律”是指立法解释，［3］(P5)从而全国人大常委会仅被授予立法解释权的观点是非常错误的，①下文将继续对该问题进行探讨。因为这种观点无法解释下列制度事实:所谓与立法解释并列的司法解释、行政解释恰恰是由于全国人大常委会将法律解释权授予或转授于其他国家机关而产生的结果，现行的立法解释、司法解释、行政解释并立的法律解释体制正是导源于1981年《决议》。同样，在立法法草案讨论中，关于法律解释权的归属有多种意见，而立法法关于法律解释制度的规定显然是按照“法律的最终解释权必须属于全国人大常委会”［4］(P5)的意见设计的。质言之，只有全国人大常委会而非“一府两院”被宪法赋予了法律解释权，“一府两院”的法律解释权不过是对全国人大常委会法律解释权的分享，而非其独立存在的职权。

法律解释权在法律上属于全国人大常委会，这只是问题的一面;问题的另一面是，全国人大常委会事实上难以有效行使法律解释权。全国人大常委会之所以难以胜任法律解释者的角色，主要归因于其工作机制设计。全国人大常委会每2个月才召开一次会议，会议所持续的时间一般也比较短，仅仅由常委会行使法律解释权，对于司法实践中随时可能发生只有通过法律解释才能正确适用法律的事项，它不可能及时反应，也不可能完成众多的解释任务，从而无法满足司法实践对法律解释的需求，势必会影响执法和司法的效率。基于此，从1955年6月全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》开始，逐步把法律解释权授予其他国家机关行使，扩大了法律解释的主体。工作机制设计是迫使全国人大常委会分散其法律解释权的浅层原因，其深层原因必须从为什么是这样的工作机制设计寻找。由于全国人大常委的组成人员在职务担任上基本是专职制，从理论上说，全国人大常委完全可以每1个月甚或每3周、每2周召开1次会议，但这样的工作机制势必会加大和加深全国人大常委对国家和社会生活的干预面和干预度，就迄今为止的我国社会发展实践来看，这是与民主集中制的制度设计理念相悖的。民主集中制兼具合法性和效率性要求，如毛泽东所说，“民主和集中...对于中国，二者都是必需的。一方面，我们要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府;......另一方面，行政权力的集中化是必要的...只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大......”，［5］(P383)“(民主集中制是)在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务......”。［6］(P1057)由于政权面临着证明社会主义优越性与实现国家和社会发展的双重压力，以民主集中制为指导设计的各项法律制度不可能实现合法性要求和效率性要求的平衡发展，而必然向效率性要求上倾斜。共和国60年的发展实践说明，效率优先的制度设计理念既有现实可能性又有现实必要性。①笔者认为，民主集中制应该是随着社会发展而动态发展的，不是个固化的概念。在国家处于欠发达状态时，民主集中制应当更侧重于集中的方面，体现在制度设计上就是要追求效率性;随着国家发达程度的不断提升，民主与集中两方面处于不断的动态平衡中，体现在制度设计上就是要不断修正制度中的合法性要素和效率性要素比重关系，使之处于动态的平衡。否则，长期片面注重制度的效率性要素，忽视合法性制度要素建设，制度合法性程度就会减弱，政权就会面临着合法性质疑，特别是在公民权利意识高涨、价值观多元化、利益追求多样化、社会越来越异质化的今天，合法性制度要素建设更应当提高到应有的高度。这就必然导致在制度设计上合法性要素应该紧缩或省俭，以避免稀缺资源过多地耗费在繁琐的程序制度设计中。以所谓立法解释与司法解释、行政解释的关系来说，按照人大制度的内在逻辑，全国人大常委会在把本应由自己行使的法律解释权部分授予或转授给其他国家机关后，为了保持其国家权力机关的地位和权威，应当同时设置制约或纠正机制，防止其他国家机关通过解释法律变相地修改代表机关制定的法律，或者法律被非法修改后能及时进行纠正，但事实是，在长达几十年的时间里，全国人大常委会把法律解释权授予其他机关后就几乎放任不管了，直到2007年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》才规定了“备案审查”程序。全国人大常委会之所以在一定时期内放弃了对其他国家机关法律解释活动合法性的监督，笔者认为，最主要的原因是基于提高法律实施效率的考量。《决议》产生的基本背景据《决议》所述是由于“第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释。同时，在实际工作中，由于对某些法律条文的理解不一致，也影响了法律的正确实施。”如果仅仅是为了保证法律的正确实施，由全国人大常委会解释法律是当然的选择;但问题在于“各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释”，而全国人大常委会受限于自身工作机制和距离法律实践较远的现实要对“不断的解释要求”及时反应显属不可能，要满足“不断的解释要求”也是不堪之重负，因为全国人大常委会还有更重要的加强立法、健全社会主义法制的任务。正是在这样的情形下，全国人大常委会对法律解释权进行了进一步分割，分割的目的是为了满足“不断的解释要求”以保证法律的正确实施。显然，提高法律实施效率是决议体制的首要出发点，至于这样分割法律解释权是否合法则是次要考虑的因素。而且，十一届三中全会以来，党和国家的工作中心已经转移，但由于我国法制建设长期停滞不前，不能满足现实中的法律实施需求，决议体制也是因应这种法律供给不足的产物，它不是深思熟虑完善设计的制度，而是带有强烈的应急色彩。

二、决议体制确立法律解释的分权模式

1981年《决议》依据解释内容的不同即“法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定”还是“具体应用法律、法令”，按照国家机关职能的不同，将法律解释权在相关的职能部门中进行分配，划分为6大块:(1)全国人大常委会对需要进一步明确界限或作补充规定的法律、法令条文本身进行解释或用法令加以规定;(2)最高人民法院解释审判工作中具体应用法律、法令的问题;(3)最高人民检察院解释检察工作中具体应用法律、法令的问题;(4)国务院及主管部门解释不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题;(5)省级人大常委会对其制定的需要进一步明确界限或作补充规定的地方性法规条文本身进行解释或作出规定;(6)省级人民政府主管部门解释地方性法规如何具体应用的问题。由于《决议》并没有规定对除全国人大常委会以外的其他国家机关解释法律如何监督和制约的机制，在法的效力位阶关系上，也没有除全国人大常委会以外的其他国家机关解释法律“不得同法律或法律的原则、精神相抵触或相违背”或“不得同全国人大常委会对法律的解释相抵触或相违背”的规定，所以，事实上，《决议》对法律解释权的权限划分相当于纯粹授予其他国家机关以基本法律上所没有的一项职权，特别是对检察机关和行政机关来说更是如此。②最高人民法院获得法律解释权首先也是源于1955年6月全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》的授权。《决议》颁行后，1983年《人民法院组织法》赋予最高人民法院如何具体应用法律的解释权，国务院与最高人民检察院则从未在其组织法和其他基本法律中获得法律解释权。与1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》相比，①1955年6月全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》共2条:一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。二、凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。《决议》进一步扩大了法律解释权行使主体的范围，基本上为每一类国家机关都“配备”了相应的法律解释权。因此，《决议》实际上是确立了一种分权模式的法律解释体制。

分析《决议》内容，我们可以看到，决议体制自身存在诸多缺陷和冲突:第一，决议体制的合法性问题。如周旺生指出，全国人大常委会当然可就其自己制定的法律的解释问题规定制度，但却无权就全国人大制定的法律的解释问题规定制度，无权把宪法赋予的解释全国人大制定的法律的职权转授给其他国家机关行使，因为作为基本规则，权力执行者是无权擅自把授予自己的权力再转授其他机关的。［1］(P5)因此， 《决议》关于最高司法机关、国务院及主管部门有解释法律权的两项规定，部分超越全国人大常委会职权范围，存在合法性甚至合宪性的问题。此外，如果说由于前三部宪法关于国务院的职权中没有“制定行政法规”的规定因而授予国务院法律解释权有一定合理性的话，在现行宪法赋予国务院行政法规制定权后，《决议》关于国务院法律解释权的规定已与宪法规定相冲突，因为行政法规本身就是为执行法律而对法律所作解释、说明。同样，由于省级人大常委会享有法规制定权、省级人民政府享有政府规章制定权，其解释权的存在，已毫无必要。第二，《决议》混淆立法与解释的界限，概念混乱。对于“法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的”，1955年《关于法律解释问题的决议》尚有“分别”二字以区分“解释”和“补充规定”，《决议》干脆连“分别”都不要，那就意味着“补充规定”也是法律解释。根据现行宪法第67条第3项规定看，全国人大常委会有权在全国人大闭会期间对其制定的法律“进行部分补充和修改”，显然，“补充规定”并不属于解释法律的范畴，而是属于立法的范畴。有的学者对“补充规定”的细致意蕴进行了探讨，认为“补充规定”是在法律原有规定基础上对其缺漏之处的补充，如果所涉及的原有法律规定本身是弹性的，则“补充规定”表明法律规定在内容上得到了增加和充实，而如果所涉及的原有法律规定本身是刚性的，则“补充规定”实际意味着法律规定的改变。［2］(P183)因此，如果对 “补充规定”缺乏认识而当作是法律解释的一项基本内容，必然会导致在实践中法律解释超越职权范围的现象频繁发生。第三，决议体制缺少监督机制，导致法律解释主体地位与作用颠倒。从宪法和法律规定看，在决议体制中全国人大常委会是首要的行使法律解释权的主体，而实际上几十年来，全国人大常委会所作的法律解释，为数非常有限。有的学者统计，从五四宪法颁行算起到2000年，全国人大常委会发布的法律解释在22件左右，［7］(P185)有的学者则认为，1996年 《关于＜中华人民共和国国籍法＞在香港特别行政区实施的几个问题的解释》是全国人大常委会第一次以明示的方式解释法律。［2］(P168)这说明全国人大常委会的法律解释权长期处于被虚置状态，实际旁落于其他国家机关。与之相对照的是，在法律实践中，最主要最经常的法律解释主体是法律上处于其次地位的最高司法机关，其发布的法律解释远超22件之数，达 2000余件，［7］(P194)尤其是最高人民法院发布的司法解释早已超越解释的范畴，实际上是细则化的立法，而不是对法律的具体适用中的阐释，从而催生了“司法法”这一现象。第四，决议体制催生了立法解释、司法解释和行政解释以及立法解释与应用解释的错误分类。学界公认立法解释、司法解释和行政解释是以解释主体的不同为标准对法律解释的一种分类，这种分类正是导源于《决议》的前三项规定。但这是一种很容易误导人们对法律解释的认识、进而误导法律适用的一种分类。以主体为标准分类，实际抹平了主体在法律解释权上的不同地位，使人们忽视在法律解释权上存在着授权者与被授权者之分，而以为解释主体的地位是并列的，以为不同主体的解释在效力上无高低之分，从而诱导法律解释超越职权范围侵蚀立法权的现象频频发生。立法解释与应用解释实际是以解释内容的不同即条文本身还是条文应用为标准进行的分类，这是一种更不科学的分类。立法解释是指全国人大常委会的法律解释?是否包括地方人大常委会的法律解释?应用解释包括哪些内容?是否包括最高司法机关、国务院及主管部门以及省级人民政府主管部门的法律解释?如果是，则立法解释与应用解释的分类是把不同等级的主体、效力不同的法律解释划分到一个类别里，这显然不是科学的分类。第五，《决议》导致法律解释体制的多元格局，妨害法律的统一适用。如果说在《决议》之前，由于法律上的解释主体仅限于全国人大常委会和最高人民法院，法律解释体制是较统一的格局，在《决议》之后，由于进一步扩大了解释主体，法律解释体制实际呈现为一种多元格局。由于法律解释与法律适用相关，法律解释体制的多元格局会严重损害法律的统一适用的基础，严重妨碍国家健全司法功能的形成。一方面，除全国人大常委会外，其他国家机关的法律解释往往不具有全局性，而只在本机关系统或管辖范围内有效;另一方面，全国人大常委会按照不同国家机关的各自职能授予法律解释权，而这些职能等同于其各自的势力范围，因此，在行使法律解释权时各解释主体必然倾向于扩大其职权范围或部门利益，很容易导致法律解释部门割据或地方割据局面的出现。如1996年刑事诉讼法修正案颁布后，最高人民法院、最高人民检察院和公安部争相出台本系统执行刑事诉讼法的解释或规定，这些解释和规定都无例外地反映了对某些条文致力于作超长延伸以扩张其各自权力的倾向。由于这些解释和规定过多地记录其各自权力的内容，法律文本就直接成为各解释主体权力再分配的载体，但在法律实践中，各法律实施机关却是依据各自的解释或规定行使职权，法律文本往往被弃之不顾。这已经成为法律实施中的常态现象。

决议体制的诸多缺陷必然导致法律解释活动中滋生种种弊端，用“混乱”来概括法律解释活动的基本状况颇为恰当，表现为法律解释主体林立、法律解释源出多门、名称繁杂、效力不等且相互冲突的解释文件杂乱并处、程序混乱、越权解释侵蚀立法权现象屡见不鲜等。决议体制付出了合法性成疑的代价，换来的却不是想像中的法律实施效率的显著提高，反而是法律解释的混乱局面。新时期以来，我国法制建设有了长足的发展，已经形成了中国特色的社会主义法律体系，到2010年底，已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，①参见2011年3月10日在十一届全国人大四次会议上吴邦国所作全国人大常委会工作报告。但是，有法无治仍然是国家法治建设的突出特点，这其中与法律解释体制的混乱局面有莫大关系。实践表明，随着我国社会的发展和法治建设的逐步深化，法律解释体制的混乱局面已经成为我国法治建设的障碍。

三、收缩倾向的立法法体制

在描述立法法体制前，必须先对一种错误的认识进行澄清。针对立法法中的法律解释的性质，有一种非常流行的观点，认为立法法中的法律解释是指立法解释。首先，如上所述，法律解释被作为一种单列权力由宪法完整地赋予于全国人大常委会，立法法也规定法律解释权属于全国人大常委会，说立法法中的法律解释是指立法解释无疑于自相矛盾，而且还意味着在宪法中还存在着其他的法律解释权，这是与宪法规定相违背的，令人无法接受。其次，与司法解释、行政解释并立的立法解释是相沿已久、歧义频生的缺乏逻辑自洽性的概念。分析宪法第67条第2、第3项关于全国人大常委会的立法权规定与第4项关于全国人大常委会法律解释权规定的逻辑关系，明确解释发生的时间以及宪法授予全国人大常委会法律解释权的目的，就可以明了这一点。“解释法律”在“制定、修改法律”之后，这意味着作为一种权属的解释活动发生在立法之后，是在适用中发生的，是在执法者把法律实施于社会关系中使之发生实际效力的过程中发生的。只有在适用中才会发生解释的问题，这是由法律规则的抽象性与社会关系的具体性所决定的。所谓事前解释是种莫名其妙的说法，立法者对法律所作事前说明本身属于立法的范畴，事前解释实际上混淆了立法权与解释权的权属关系。因此，包括全国人大常委会在内的所有有权主体的解释活动都是在法律适用中发生的，全国人大常委会的法律解释同样是应用解释。所谓“法律的规定需要进一步明确具体含义的”大致包括3种情形:进一步明确法律界限;弥补法律规定的轻微不足;对法律规定含义理解有较大分歧意见，［7］(P188)这3种情形无不是在法律适用中发生的;“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”、“法律、法令条文本身需要进一步明确界限”也只能是在具体应用中才需要明确适用依据、需要进一步明确条文本身的界限，“可以说，任何法律解释不管表面上直接针对的是不是法律条文本身，实际上都是在结合一定的问题或案件事实对法律条文本身进行解释。”［2］(P188)全国人大常委会虽不直接参与法律适用，但这部分内容的解释却是由其作出，然后交由实施机关加以适用的。那么，全国人大常委会的解释活动与其他机关的解释活动到底区别在哪里?其他机关在解释活动中也会涉及到“法律的规定需要进一步明确具体含义”的内容，而这部分内容的解释按规定是由全国人大常委会来进行的，也就是说，在审判或检察工作中具体应用法律而解释时要剔除这部分内容，不得解释。因此，全国人大常委会与其他国家机关对法律的解释的区分只在解释内容的重要性程度不同。这也正是宪法把法律解释权赋予全国人大常委会的目的所在。由于针对“法律的规定需要进一步明确具体含义”或“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”而进行的解释直接关涉到法律条文的安定性和连续性，如果由非民意机关来进行势必会导致法律被变相地修改，法律的人民性就会丧失，进而危及到基本宪政权力框架，为了防止这种情形的出现，全国人大常委会在不得不分割法律解释权时，就必须把这部分内容的法律解释权紧紧掌握在自己手中，这其实也是对其他机关法律解释权的一种最低程度的限制。

由于决议体制的分权模式给法律解释体制打上了深深的烙印，立法法体制几乎未对法律解释实践产生影响，而只是表现为一种法律规定。但仅从法律规定的角度，我们仍然可以发现，立法法体制表现出了减少法律解释权主体、收缩和规范法律解释权的倾向，是与决议体制相当不同的。笔者以法律解释目标的主观说和客观说为进路，对立法法体制做大致的描述。

主观说认为，法律解释的目标在于通过法律条文本身和借助于立法文献探求立法者制定法律当时事实上的意思。［8］(P206)这就是说，立法法关于法律解释规定的立法愿意必须要依据当时的立法文献来探知。在提请九届全国人大常委会第12次会议审议的《立法法 (草案)》曾规定:“凡属于法院审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释”，“最高人民检察院对最高人民法院的解释有不同意见时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”，“最高人民法院的解释与全国人民代表大会常务委员会的解释不一致时，以全国人民代表大会常务委员会的解释为准”，“1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第19次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》同时废止”。之所以这样规定，据时任全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生所作《关于〈中华人民共和国立法法 (草案)〉的说明》，是因为实践表明，许多部门都来解释法律，不利于保证法律的统一理解和执行，这样规定，有利于防止“法出多门”，保证法制统一。［7］(P196)虽然这些规定由于国务院法制办、最高人民检察院等机关反对而没有最终写入立法法，［7］(P350)但从中可以看出立法法规范法律解释权的明确意图。这种意图在现有立法法关于法律解释的规定中也得到了部分表达。第42条第2款第1项“法律的规定需要进一步明确具体含义的”是包含《决议》“法律、法令条文本身需要进一步明确界限”的，［7］(P188)第2项“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”则为《决议》所未有，所以，第42条实质上扩大了全国人大常委会法律解释的内容与范围，缩减了其他国家机关解释法律的范围，对其他国家机关行使解释权是种抑制。单从字面含义看，第42条规定法律解释权属于全国人大常委会，而法院组织法对最高人民法院法律解释权则有规定，《决议》的效力又低于立法法，如此以来，所谓行政解释与检察解释已无立足之地，曲折地表达了被删除规定的意图。第47条“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力”为《决议》所未有，这是说，全国人大常委会法律解释的效力等同于其自己制定的法律和全国人大制定的法律，而其他机关的法律解释虽有法律效力，却不可能同法律具有同等效力。如此以来，在效力位阶关系上，全国人大常委会法律解释的效力高于其他机关的法律解释，其他机关的法律解释不能同全国人大常委会的法律解释相抵触或相违背，表现出规范法律解释活动、减少其他机关越权擅权解释法律现象的导向。

客观说认为，法律一经制定就与立法者分离，成为一种客观存在，立法者在立法当时赋予法律的意义并不具有拘束力，具有拘束力的是作为独立存在的法律内部的合理意义。因此，法律解释的目标并不在于探求立法愿意，而在于阐明存在于法律内部的合理意义，并使之适应社会的发展变化。［8］(P207)具体到立法法体制来说，如果不探究立法愿意，仅从现存的条文出发，我们会发现立法法关于法律解释的6条规定呈现为明确的逻辑关系:首先说明法律解释权归属于全国人大常委会，其次规定其法律解释的内容和范围，再次赋予6类国家机关以解释要求提出权，说明解释活动的启动机制，然后规定解释草案拟订主体、审议、通过和公布程序，最后是规定法律解释的法律效力。这是一个完整的法律解释产生过程。其中，所谓司法、行政解释全然不见了，分散的法律解释权完全集中于全国人大常委会，其他国家机关只能享有解释要求提出权。除了第42条第2款第1项，这6条规定与《决议》的4条规定几乎没有相同之处。如果说《决议》分割法律解释权并分别授予不同职能的机关去行使且不设置任何监督与纠正机制的话，立法法则呈现出收拢混乱的法律解释权、规范法律解释程序、明确法律解释效力位阶关系的趋向，呈现出努力纠正法律解释混乱局面的意图。

立法法体制并非完备的法律解释制度，同样存在诸多缺陷，这些缺陷的存在已经使其纠正法律解释混乱局面的努力几乎完全付之东流，颁行10余年来立法法体制有效力却无效用，未对解释实践产生影响就是明证。第一，立法法体制的最大缺陷就在于在立法法中规定法律解释制度。把解释作为立法活动的一个组成部分，就连该观点的主张者也承认，学术界对此争议很大，看法很不一致。［9］(P24)如果作为一种理论学说这种观点有其合理性的话，在立法法中规定法律解释的内容却显属不当。如上所述，立法权与法律解释权作为权属在现行宪法上并不是同一个事物，而是并列的两种职权。在立法法中规定法律解释制度明显混淆了两种职权的界限，直接把法律解释权归类于立法权，是非常错误的。第二，全国人大常委会解释法律的被动性。一是第43条规定解释的第一个程序环节是有法律解释要求的提出，而有权提出法律解释要求的主体并不包括全国人大常委会，这样在没有法律解释要求提出时，全国人大常委会不会主动启动法律解释程序。判断是否应该进行解释的决定权实际上掌握在有权提出法律解释的主体手中，如果有权主体不提出法律解释的要求，全国人大常委会就不会了解到现实的解释需求;二是《立法法》虽然规定了包括4个环节的解释简易制定程序，但对于解释的启动程序并没有做详细的规定，如谁来审查解释要求，怎样的解释要求可以被接受等。在这样的条件下，解释程序启动的随意性过大，很有可能造成应该解释的情况而没有被解释，为法律的发展人为设置了障碍。第三，立法法体制同样缺乏主动监督机制。第43条在规则的行为模式设置上采用了可为模式，赋予有权提出解释要求主体以选择权，有权主体可以提出解释要求，也可以不提出。如果解释要求应当提出而不提出，而是有权主体擅自解释，则全国人大常委会没有主动的监督机制去进行纠正。这就为忽视全国人大常委会的解释权提供了法条主张。

四、体制间的冲突

其一，如上所述，决议体制是分权体制，为满足实践中不断增长的法律解释要求，立基于国家机关职能，在国家机关间分配法律解释权，使从未享有法律解释权的国家机关如国务院及主管部门、最高人民检察院由此获得了法律解释的权力，这事实上违背了宪法关于立法、行政管理、审判、法律监督职能分工的基本规定。在解释实践中，作为这种分权体制的基本效应，法律解释权还产生了诸多不同方向的流变，［2］(P167－172)如国务院就依照《决议》体例自我赋权制定了《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，从而使决议体制从起初的分割解释权演变成为解释权的滥用、乱用。行使解释权的机关、机构、部门、地方都倾向于将其作为自己的一项职权，作为扩张自身权力和保护自身利益的一种手段，似乎忘记了原本是对上位机关解释权的分享，所以当立法法意图收回该项职权时就遭到强烈反对。立法者态度也很强硬，表现出宁可不赋予最高人民法院法律解释权，也不在基本法律中授予其他机关法律解释权的决绝姿态。①从有关的立法资料中可察知立法者的这种态度。参见乔晓阳著《立法法讲话》，中国法制出版社2000年版第197页。这样，在最高人民法院虽不能从立法法但可从其组织法中获得法律解释权，而《决议》在效力位阶上低于立法法的情形下，《决议》中的解释主体除最高人民法院外其他国家机关的法律解释权的合法性实际都已处于“悬空”状态。

两种并存的法律解释制度规定，一个在分权，法律效力低但对法律适用产生了深刻的作用，形成了现行的法律解释体制格局，一个要收拢，想纠正，法律效力高但对法律适用没多少影响，可想见，在相当长的时期内，现行的法律解释体制的混乱局面将持续下去并可能进一步加剧。

其二，立法法赋予国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会以法律解释要求提出权。对于中央军事委员会、全国人大各专门委员会、省级人大常委会来说，由此获得了一项新的法律权力，可以启动全国人大常委会法律解释程序;但对于国务院、最高人民法院、最高人民检察院来说，因为已依据《决议》取得法律解释权，现又获得法律解释要求提出权，则什么情形下作应用解释?什么情形下提出解释要求?如何把握两种权力间的界限?这显然不是容易分清的问题。而且，从立法法第42条、第43条上下文关系看，所谓提出法律解释要求可以理解为不具有法律解释权的国家机关对有权的国家机关在法律实施中所进行的法律解释产生歧义理解而提出的解释要求，这实际上反映了立法法意图用其他国家机关制约有权机关解释法律合法性限度的目的，只是立法法这种曲折委婉的立法目的的实现要依赖于无解释权机关的解释要求冲动。

其三，《决议》没有规定全国人大常委会解释程序如何启动，这意味着全国人大常委会既可应其他机关的解释请求而进行解释，也可以在发现了法律适用中的问题时进行自主解释。这样，理论上全国人大常委会仍能在一定程度上保持对其他机关解释活动合法性限度的压力。立法法虽然规定了全国人大常委会解释启动程序，却将解释启动权力完全授予其他机关，自己在解释启动程序中处于完全被动状态，也没有其他机关应当提出解释要求以启动解释程序而没有提出应如何规制的规定，这就意味着全国人大常委会离法律解释实践的距离更加遥远。而且，从立法法第42条、第43条上下文关系看，所谓提出法律解释要求主要是针对第42条第2款规定的事项范围而提出，然则，有权机关的应用解释显然不在提出解释要求事项之列，这样，由于受全国人大常委会工作机制所限且由于可理解的制度惰性，规定解释启动程序反而进一步降低了全国人大常委会监督其他机关解释活动合法性限度的可能性。

其四，在决议体制下，已经形成了“中央归中央，地方归地方”、“立法归立法，实施归实施”、“审判归审判，检察归检察，行政归行政”解释格局，［2］(P176)或者不如说是解释割据，有权机关都把其权限范围内的解释事项看作是自己的势力范围，并且在法律实践中趋向于以解释权扩张权力范围，这事实上导致大量的超越法条的法律解释、相互冲突的法律解释的存在。比如，在全国人大及常委会颁行法律后，最高人民法院几乎都要出台相应的抽象司法解释，而且往往司法解释条文数要多于法条数量，其内容大多涉及应由全国人大常委会解释的“进一步明确具体含义”事项，从而实际对法条内容进行了修改。这正是《决议》在授权的同时却没有规定相应的主动监督措施和解释效力位阶而带来的恶果。立法法同样缺少主动监督机制设置，但却对全国人大常委会的解释的法律效力作出了明确的规定，这样，如果全国人大常委会主动行使解释权或应解释要求行使解释权，就会对广泛存在的乱解释现象产生一定的抑制乃至规范作用。不过，由于决议体制的深刻影响，法律解释体制“积重难返”，这种规范作用往往只存在法律上的可能性。

其五，仅从法律规定上看，对于全国人大常委会法律解释的事项和范围，《决议》和立法法都作了规定，立法法虽然没有明确废止《决议》，但根据新法优于旧法的原则，且《决议》的法律效力本就低于立法法，因而《决议》的第一项规定事实上已被废止。这样，决议体制的框架已基本塌陷。

五、法律解释体制的变革方向

如上所述，立法法体制并不能有助于改进现行法律解释体制的混乱局面，反而为进一步加剧法律冲突提供了广泛的空间。因此，只有重建法律解释体制，才能彻底改变我国法律解释体制的混乱局面，推进我国法治建设事业发展。我国法律 (狭义)层面的法律解释立法规定包括现行宪法第67条第4项、立法法第42条—第47条、各级人大常委会监督法第31条、第32条、第33条，以及视为法律的1981年决议的4条规定。笔者根据这些解释立法规定简要谈谈对我国法律解释体制的变革方向的理解。

首先，取消国务院及主管部门的法律解释权以及省级人民政府法规解释权，即整体取消行政解释。理由在于:一是我们应看到，解释与解释权不是一回事，《决议》恰恰把解释和解释权混为一物。按照宪法关于国务院领导各级行政机关的规定，当然可以对下级机关提出的如何具体应用法律问题进行解释，以指导下级机关的工作，但是这种解释同解释权不是一回事。如果仅仅是解释，这种解释当然会在其本机关系统内有拘束力但不及于他种机关，对别的机关来说就没有约束力;但由于被授予了法律解释权，这种解释的效果就不仅及于本系统，而且对别的机关如法院的法律适用也有效力。上述所谓法律解释割据主要的是指行政解释割据。由于《决议》不仅授予国务院及其主管部门以法律解释权，而且授予省级人民政府主管部门法规解释权，法院在审判活动中就不仅受到行政法规、地方性法规、行政规章的约束，还要受到这些法文件解释的约束。如此，法院要通过审判活动对地方行政机关活动的合法性进行监督、制约当属不可能。行政机关本就是强势机关，又享有法律解释权，岂不如虎添翼?谁又能否认大量的行政乱作为、行政不作为、行政不当行为就源于解释权的“庇护”?由此来看，决议体制就是人治思想的产物，于我国法治建设非常不利。笔者以为，在我国经济、社会有了长足发展进步的今天，制度建设不能再过于侧重于效率性要素，而应当向合法性要素建设上倾斜，国家机关职能分工就不仅是配合，更要制约，其中重要的一步就是取消国务院及主管部门的法律解释权，由法院通过解释法律、适用法律来监督其活动的合法性。二是由于宪法授予国务院以行政法规制定权、国务院组织法授予各部委规章制定权、地方各级人大和地方各级人民政府组织法授予授予省级人民政府规章制定权，监督法第五章“规范性文件的备案审查”中也并无所谓行政解释的备案审查，立法法也无行政解释的规定，可见所谓行政解释已悄悄随着法制建设的发展演变为法规、规章制定权，作为一种权力已无存在的必要。

其次，基于上述理由一，为维护法制统一，防止法出多门，也应当取消最高人民检察院的法律解释权。

再次，以全国人大常委会和最高人民法院为主体构建法律解释法。公务活动的不同性质，决定了不同机关享有不同的职能，并在履行各自职能的过程实现一定程度的彼此制约。在法律实施中，与行政机关和检察机关的职能相比，司法审判机关的职能是一种更具普遍性的职能，关涉到整体意义上的法律实施;特别是，我国已经形成了中国特色的社会主义法律体系，法制建设已经过了“先有了再说”的粗疏阶段，而进入到更加细致化的法治建设阶段，法治建设要求国家制定的各种法律之间应当能够相互协调，避免矛盾和冲突，而要达到这种要求除了立法要科学化、民主化外，很大程度要依赖法律实施过程中的法律解释活动，如果法律解释源出多门，各自为政，反而会进一步加剧法律冲突与矛盾，妨碍法治建设进程;而且，现代法治实践把法律解释看作是与审判机关裁判过程中的法律适用密切相关的一项活动，视为裁判者适用法律的一个基本前提，因此，应当主要由最高人民法院行使法律解释权。但是，笔者不同意那种把法律解释权完全赋予最高人民法院的主张。毕竟，我国不是三权分立、分权制衡的国家，把法律解释权完全赋予最高人民法院会危及到我国的人大制度，最终会危及到我国的政权性质，这是令人无法容忍的。对于宪法中的全国人大常委会的法律解释权应当从最终归属的意义上去理解，理解为全国人大常委会拥有法律解释的最终决定权。从这种理解出发，全国人大常委会保留最小范围但最可能影响法律性质的解释事项，而主要加强对最高人民法院行使法律解释权监督制度建设。比如，修改监督法中最高人民法院应用解释审查备案程序规定，对于那些抽象性的司法解释改为审查批准，以督促类似解释出台时更加谨慎、细致。同时，也要加强对最高人民法院行使法律解释权制约制度建设。比如，对立法法已规定的国务院、中央军事委员会、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省级人民代表大会常务委员会的解释要求提出权，监督法规定的国务院、中央军事委员会、最高人民检察院和省级人民代表大会常务委员会的法律解释书面审查提出权、其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民的法律解释书面审查建议权、全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会要求修改、废止解释议案提出权，应当加强具体制度设计，使之具有可操作性。这些内容经过整合、完善后都应当具体而明确地体现在法律解释法中。当然，一部完整的法律解释法还应当包括解释权限划分、解释主体、解释原则、最高人民法院法律解释审议、通过、公布程序、报送备案、审查适用、法律效力等内容，限于写作目的和行文结构，笔者不再一一赘述。

［1］周旺生.中国现行法律解释制度研究［J］.现代法学，2003，(2).

［2］张志铭.中国的法律解释体制［G］//梁治平.法律解释问题.北京:法律出版社，1998.

［3］顾昂然.关于立法法的几个主要问题:下［J］.人民政坛，2000，(6).

［4］刘松山.一部关于立法制度的重要法律:下［J］.中国司法，2000，(7).

［5］毛泽东.和英国记者贝特兰的谈话［M］//毛泽东选集:第二卷.北京:人民出版社，1991.

［6］毛泽东.论联合政府［M］//毛泽东选集:第三卷.北京:人民出版社，1991.

［7］乔晓阳.立法法讲话［M］.北京:中国法制出版社，2000.

［8］梁彗星.民法解释学［M］.北京:中国政法大学出版社，1995.

［9］陈金钊.何谓法律解释——对《立法法》中设置“法律解释”一节的认识［J］.法学论坛，2001，(1).

附录一:

《决议》的主要内容:第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释。同时，在实际工作中，由于对某些法律条文的理解不一致，也影响了法律的正确实施。为了健全社会主义法制，必须加强立法和法律解释工作。现对法律解释问题决定如下:

一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。

二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。

三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。

四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。附录二:

《立法法》关于法律解释的内容:

第二章法律

第四节法律解释

第四十二条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释:

(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。

第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。

第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

第四十七条全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。

On the Defects and Conflicts of Our Country’s Legal Interpretation System

ZHANG Li－gang
(Shandong Police College，Jinan 250014，China)

Our country’s current legal interpretation system was established according to“resolution on strengthening the legal interpretation of National People’s Congress Standing Committee”in 1981，it’s decentralization system，but due to lack of oversight mechanisms，it had formed plural pattern and chaos in law enforcement.“Legislation Law”intended to regulate the chaos，but due to its defects ，did not affect the legal interpretation practice.Because of two legal interpretation systems all having many defects and conflicts with each other，we should solve the conflicts by making"legal interpretation law"in that NPC Standing Committee and Supreme People＇s Court will be as the subject，change the chaos of legal interpretation system，promote our country＇s legal construction.

legal interpretation system;defect;conflict;the NPC system

D92

A

2095－0292(2012)02－0035－11

2012－01－20

2011年山东警察学院人文社会科学项目“我国法律解释体制存在的问题与改进研究”(YSKYB201112)

张立刚，山东警察学院法律部讲师，主要从事法学理论教学与研究。

［责任编辑 张 峰］