增加村集体收入的调查与思考——以石家庄市赞皇县为例

卢玉平

（石家庄学院 马列教学部，河北 石家庄 050031）

村级集体收入是服务农民群众，发展农村经济的物质基础，是发挥村基层党组织凝聚力、战斗力的根本保障。为此，笔者根据赞皇县委办公室和省工商局驻村工作组的调研结果，就赞皇县情况及增加村镇收入进行分析，为其他地区发展经济提供借鉴。

一、赞皇县村级集体收入现状

（一）村集体收入基本情况

赞皇县212个行政村中，有连续稳定收入渠道的村34个，占村总数的16%；有集体收入积累资金的村26个，占村总数12.3%，其中，集体收入积累资金在100万元以上的有4个，50万元～100万元的有2个，11万元～50万元的有4个，6万元～10万元的有4个，1万元～5万元的有9个，1万元以下的有3个；集体无收入积累资金的村186个，占村总数的87.7%。

（二）村集体收入的来源与用途

赞皇县村级集体资产主要分为两大类，一类是土地山场，包括村集体所有的耕地、荒地、坡地、山地，企业占地和村庄占地以及附着在土地上的果树等；另一类是村集体投资建设的企业、设施或购置的设备等。有村集体收入积累的村，主要来源于对村集体资产的征用收入、承包租赁收入或经营收入。

1.土地征用收入。由于国家或地方建设工程征用农村集体土地，村集体可以从征地补偿款中得到20%的提留。近年来，由于石家庄市红旗大街南延工程、南水北调工程、石武高铁工程、五马山工业区建设等重大工程项目实施，赞皇县东部部分村庄大量土地被征用，这些村集体收入实现了积累。如北马村村集体因南水北调工程征地得到提留款300多万元。

2.土地、山场承包收入。部分村在联产承包责任制和双层经营改革中留有一些集体土地、山场及果树，这类集体资产大部分被本村农民或外来投资者承包，由村集体收取承包费。

3.集体资产经营收入。通过村集体独立经营或与其他市场主体合作经营，实现村集体资产的保值增值。2007年以来，赞皇县在集体收入积累中形成了有代表性的六个典型：一是集体开发荒山的川房村。该村将承包给42户农户未开发的66.67公顷（1 000亩）荒山，通过合理合法的方式重新收回集体，建成了66.67公顷（1 000亩）通水、通电、通路的高标准优质核桃园，集体开发、集体经营、集体受益，预计盛果期后可实现集体年收入230万元。二是合作开发矿产的石路村。该村拥有丰富的铁矿资源优势，依法对私挖乱采进行了清理整顿，对村委会所辖范围内的地表经营权全部收回集体，对外统一竞标，与中标的鸿联集团签订合作协议，鸿联集团10年内应向石路村缴纳补偿金1 000万元，集体资产得到保值增值。三是村民入股、集体开发荒山的李家庄村。该村通过村民入股与集体开发相结合，建设万亩核桃园，干部群众自筹资金40多万元，入股农户占全村户数的70%。四是变废为宝开发滩涂的竹山村。该村联合村里能人，对村集体滩涂进行筛检，建起了占地3.33公顷（50亩）的滩涂开发厂，年收入达30万元。五是实体经营的东高村。该村利用1个集体果园和2个集体砖场，建立了村集体经营实体，严格规范、民主理财，每年增加集体收入20多万元。六是成立合作组织的西竹村。该村成立了常青苗木合作社，全村农户全部加入了合作社，合作社以每棵高于市场0.3元的价格收购社员的苗木，作为集体用于农户的苗木管理费用，确保了苗木的品种纯正和管理水平的提高。农村集体收入主要用于“两委”班子日常开支、招待及跑办项目费用、生产性支持、基础设施建设、公益事业等。

（三）村集体收入的基本特点

1.村级收入发展不均衡。主要体现在：一是地域之间不平衡。城镇村、城郊村收入高于其他农村。年收入100万元以上的4个村，分布在县城及县城东部地区，其中，东街村370万，西部山区除有公益林的村之外，集体经济发展相对滞后，“空壳村”较多。二是村与村之间不平衡。全县212个行政村中，有集体收入积累资金的村只有26个，占总村数的12.3%。其中，村集体收入积累不到50万元的村有20个，占有集体收入积累资金村总数的76.9%，且富裕村和贫困村收入差距在逐渐拉大，两极分化趋势日益明显。

2.村级收入难以满足农村发展的需要。随着经济社会发展和农村条件的改善，村“两委”办公费用、公益性开支、基础设施建设、各项创建活动等方面的刚性开支逐年攀升，村级组织面临较大经济压力。全县村级财务能保持收支平衡和结余的村仅有26个，大部分村收不抵支。偏远山区或集体资产较差的村，维持运转的资金来源只能依靠财政的转移支付资金、“一事一议”资金、结余资金、帮建资金等，有的村甚至由村干部垫资维持运转。还有的村为了改善民生，想尽办法卖宅基地、卖树、举债建设，进一步增加了村级负担。

3.村级收入增长能力日渐薄弱。从调查情况看，凡是临近城镇、公路、林区的村，优势多、发展好、收入积累多。很多边远山区村，由于存在交通、人才、信息等各方面的劣势，已经远远落后于发达村。有的村一无自然资源，二无经营性资产，三无资金来源，增加集体收入束手无策。有的村尽管有好的想法，但是一穷二白，没有发展基础。部分村有一些特色产业，为农民增收找到了一条好路子，但村集体并没有参与其中，集体经济从中获取收益甚微，有的村甚至没有收益。有的村大量土地被出让、征用，短期内虽可得到可观的补偿收入，但没有创业思路，没有经营实体，只能坐吃山空，有的村上百万元的征地补偿款提留时间不长已基本用光。

二、制约村级集体收入增长的因素

赞皇县是国家级贫困县，大部分农村集体收入积累薄弱，从全省看具有一定的代表性。笔者认为，制约村集体收入增长的因素，既有历史遗留问题的原因，也有村集体自身的原因，还有环境要素、现行政策等外部原因。

（一）历史遗留问题

从历史方面看，大部分村在联产承包责任制和双层经营改革中采取“分光卖净”的方式处理集体资产，在国家农业税和“三提五统”取消后，村集体没有任何收入渠道。在当时的改革中，很多村采取对外承包集体土地、山场、果树等方式经营保留的集体资产。多年来，由于时间久远、承包收益不稳定、村干部多次更换等原因，导致一些承包户长期不交或少交承包费，村集体资产被部分村民或少数外来投资者无偿或廉价占用，集体没有收入，村民意见很大。一些村还存在相当一部分口头合同、不公平合同、不规范合同，甚至合同丢失，造成承包费无法收回。有的村在招投标、租赁合同、承包费收缴、财务收支、档案管理等方面，没有具体的操作规范和工作制度，无法实现集体资产保值增值。

（二）环境要素

村庄所处的自然环境相对恶劣，既无自然资源开发利用又无经营性资产运作，由于先天不足，一些村很难筹集资金改善生产生活条件，也正是因为基础设施较差，又制约了经济的发展，从而形成恶性循环，导致了村级集体经济发展的不平衡性和产业结构的不合理性。从调查数据看，村集体收入积累在100万元以上的4个村全部分布在县城附近，而集体无收入积累的186个村，大部分由于所处自然环境相对落后，影响了村集体收入。

（三）落后观念

一方面农村生产力水平低，科技投入不足，农民素质低下。绝大多数农民缺乏科学、法律常识，科技文化素质不高，没有开拓创新精神，过多强调客观困难，“小富即安”“等、靠、要”思想严重，市场经济意识不强，难以接受新生事物，集资入股很难。如院头镇石路村经过多方考察，发现种植紫薯市场前景很好，因此提出向群众统一无偿发放紫薯秧，并集中收购产品、统一进行销售，但群众积极性不高，组织发动很难。另一方面，部分农村干部还没有树立经营农村的理念，长期沿用过去的行政管理手段，不懂得如何寻找新的发展对策；有的村干部认识水平不高，思想不够重视，过份依赖上级有关政策补助，缺乏内在发展动力。

（四）政策因素

一是取消农业税、村提留、镇统筹后，受“政府财权不能保障村民自治组织运转”观念的制约，各级财政不给村组织拨付日常运转经费。无集体收入的村，村组织运转非常困难，在广大群众中的威信较低。二是在村集体经济发展政策层面上，还缺乏明确的要求和配套的扶持措施。如土地征用、村留地政策惠及的村局限于城镇、郊区及重点工程项目实施地区；新农村建设“以奖代补”政策由于补助资金不足，很难做到面面俱到，对经济薄弱村的扶持政策还没有真正落实到位。三是“一事一议”给基层民主政治建设带来了新课题。目前多数农民议事决策水平不高，缺乏集体观念和长远观念，思想难统一，资金难筹集，使得这些公益事业“议事难、决议难、行动难”，反而给村组织为民办事造成了负面影响。四是改革过程中村集体资产被“分光卖净”，部分村集体无公共土地，无法以村集体名义招商引资，村集体得不到实惠，影响了基层发展的积极性，导致村级经济发展缺乏活力。

（五）村领导力薄弱

有的村“两委”干部多次更替，造成许多历史遗留问题。增加村集体收入，亟需清收集体资产承包费、规范农村各类合同，但“两委”干部都是土生土长的本地人，不愿得罪人，致使有些问题久拖不决。有的村具有发展特色产业的条件，但由于村干部素质能力的差距，既跑不来项目，又不能很好地带领群众发展集体经济，没有增收的路子。个别村班子不稳定、闹派性，即使有一定的集体资产，也很难实现保值增值。如有的村集体虽然征地积累了大量集体资产，由于班子不团结，对怎样使用村集体资产没有很好的规划，征地收入多用于农村债务、水电补贴等项目上，没有实现村集体资产的保值增值。

三、增加村集体收入的建议

（一）列入各级党委、政府的重要议事日程

2007年以来，在省委、省政府的大力推动下，河北省在建立村级集体收入增长机制方面进行了积极的探索。2009年，省“两办”印发的《关于建立村级集体财富积累机制的实施意见》（冀政办〔2009〕36号），对此项工作进行了具体部署；2010年，河北省专门制定考核评价办法，确保此项工作深入开展。后来，因种种原因，该项工作的推进力度有所减弱，农村集体资产规范化管理水平没有明显提高，农村集体收入增长没有重大突破。建议各级党委、政府要高度重视村集体收入积累工作，各设区市政府要依据省委办公厅、省政府办公厅意见出台建立村级集体财富积累机制实施方案。建立和完善各级党委、政府统一领导，成立由各级党委、政府领导牵头的工作组，及时研究解决工作中遇到的问题，协调有关部门相互配合，形成合力，加快推进增加农村集体收入积累工作。

（二）健全村级组织，搞好干部培训

农村集体能否增强实力、增加收入，村级班子是关键。要以这次农村“两委”换届为契机，一是真正选出能干事、会干事的支部书记和村委会主任；二是对于新建立的集体经济组织如农民合作社等，要大力提倡集体经济组织、村级党组织、村民委员会“三位一体”的模式，集体经济组织负责人由村支部书记或村委会主任担任；三是加大对新旧“两委”干部及新成立组织带头人的培训力度，采取专家授课、典型示范、参观学习等形式，精心设计增加农村集体收入的课题，使农村干部开阔思路、掌握政策、找到方法。

（三）妥善处理村集体的资产遗留问题

对于村集体资产的历史遗留问题，应本着有利于减轻村级负担和缓解村级资金困难的原则，分类研究解决办法。建议由县（市、区）委、政府成立工作组，结合“基层建设年”活动中派驻到村的工作组，支持村“两委”集中力量解决农村集体资产承包费难收缴、农村集体资产相关合同不规范等问题，理顺个人、农户和集体的关系，保证现有农村集体资产的安全。在解决问题过程中，应明确政策界限，对遗留问题的处理以纠正为主，不过深追究，防止把历史问题复杂化。在规范合同时，应区分口头合同、合同不规范、合同内容不公平等情形，制定出台不同政策。对有争议或显失公平的资产采取调解或诉讼办法解决后重新发包；对村因借贷形成的历史债务，凡不是为村民办事的，应按照“谁受益、谁负担”的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支合理的，可用村集体收入逐步偿还。对关系村民生产生活的有关资产，要按照维持正常运转的原则确定底价，采取召开村民会议或村民代表会议进行民主决策的方式，合理确定收费标准。对有条件回收集体资产的，应鼓励村“两委”通过做思想工作的方式，首先无偿收回承包人未开发或荒废闲置的集体资产，视情况采取合理补偿的方式收回其他集体资产，增加集体财富。

（四）建立健全村集体资产积累机制和管理机制

农村集体资产是增加村集体收入和带动农民致富的重要物质基础，一定要严格制度，强化管理，才能实现保值增值。一是完善资产积累机制。凡承包村集体资产的企业和个人都要严格按照承包合同收缴承包金和租赁费。国家或地方建设工程征用土地获得的补偿金，除国家规定分配给农户的以外，其余一律作为集体收入积累，用于发展村级集体经济和公益福利事业。二是强化资产管理机制。按照建立农村集体收入积累机制的标准，规范农村集体资产管理，使2007年以来建立的有关农村集体资产管理制度真正执行起来，落到实处。从过去传统的实物形态为主的静态管理转向以价值形态为主的动态管理，把土地等资源性资产作为经营性资产来运作，促进村级集体资产的保值增值。特别是进一步完善村级财务管理制度，村级财务应按“村有、乡（镇）管、村用”的要求规范操作，与乡（镇）财政资金分开，防止平调和移用，维护好村级集体经济组织的权益。通过开好党支部、村委会、“两委”会、村民代表会四个会议，让民主管理、民主监督落到实处，提高农民对集体的信任和支持。

（五）积极探索增加村集体收入的有效途径

1.大力支持村集体盘活土地资源。对集体建设用地，建议允许办理集体建设用地土地使用证，大力开展土地开发整理和村庄整治，增加村集体可控制的耕地面积。在新农村建设中，可以通过统一规划，将一些旧的村庄迁走腾地，将农户归还村集体的旧地整理成耕地，由村集体发包经营。积极鼓励村集体将合法的非农建设用地，以使用权入股、租赁等形式参与企业经营，获得稳定的土地收益。在不擅自转让、出租、抵押的前提下，可以将土地使用权作为股份与建设用地单位或其他经营组织合作、合资经营，增加集体经济收入。对荒山、荒地、荒滩等村集体所有的自然资源，由村集体统一承包开发或由农户承包开发，实现集体增收。

2.支持村集体盘活存量资产。整合集体既有的厂房、场地、办公用房、山林荒地等不动产，争取多种方式予以盘活。可对外招标承包、租赁，获取租金收入；可作为股份与其他社会资本嫁接，兴办经济实体；也可拍卖暂时不能发挥效益的资产，变现后投资新的项目，以存量换增量。

3.积极发展生态旅游和生态农业项目。鼓励村集体对统一经营的各类土地或通过土地承包经营权流转的土地，结合政府扶持的土地整理等项目，开发集体所有的生态旅游和生态农业项目。有条件的地方可以立足自身优势，广泛开展招商引资活动，或者采取股份、股份合作等形式，使村集体与企业、科研单位、社会团体或个人联合经营，大力发展特色农产品加工、农家乐及观光休闲农业等。

4.发展村级合作经济组织。有条件的村可以充分利用土地、山林、水面等资源，以股份合作、土地合作、专业合作等形式，实现与企业政策、资本、技术和信息等方面的对接。积极发展专业合作组织，采取“支部+公司（协会）+农户”等多种形式，共同抵御市场风险，增加村集体收入。

5.允许村集体以卫生清理费（或物业费）等形式向农户收取一定的资金，专门用于农村的卫生清理、垃圾处理等公共开支。但是，向农户收取的任何费用必须经过村民大会或村民代表大会讨论通过。

（六）加大对村集体经济的扶持力度

按照中央关于“各级政府要加大对农业和农村的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务”的要求，各级党委、政府都应从农村大局出发，出台各种帮扶政策，明确发展村级集体经济的方向、目标和要求。

1.各级党委、政府应加大政策帮扶力度。在用地、信贷、税收等方面，给予政策优惠，做到有所减、有所免，为发展村级集体经济创造良好的外部环境。如对村级集体兴办的农业协会、农民合作社取得的服务或劳务所得、物业租赁收入等，减免有关税费。

2.各级政府应加大财政支持力度。每年应给村里拨付一定数额的村庄管理经费，用于村“两委”工作及公共服务开支。村级基层组织，虽不是一级政府管理机构，但却承担着应由政府承担的工作任务，并为这些工作付出了相应的开支。如征兵、计生、优抚、殡葬等，这些政策性开支应当纳入相应的财政预算，由政府承担。

3.加大项目资金帮扶力度。整合财政和各部门惠农支农资金，采取补助或奖励的办法，向村集体经济发展项目倾斜，并吸引带动社会资金参与村级集体经济发展。新农村建设“以奖代补”政策应扩大补助面和补助资金额，使更多经济薄弱村的生产生活项目受惠；“一事一议”政策应减少村民筹资、筹劳比例，真正过渡到农民“零”负担，给予农民与市民一样的待遇。

4.加大部门帮扶力度。继续深化对口帮扶，支持各村积极争取结对帮扶单位在规划、项目、资金等方面对农村集体经济的帮扶。

5.鼓励企业投资发展村集体经济。鼓励企业与村集体自愿结对，合作开发，盘活存量资产，兴办经营服务实体，实现村企双赢。

6.建立长效奖励机制。市、县级政府应建立落实专项资金，对村级集体经济发展好、增速快、后劲大的村，重点是村级集体从无到有、年纯收入达到一定数额的村，实行一次性考核奖励。

7.尽力减少村集体负担。2012年4月17日，《国务院办公厅关于进一步做好减轻农民负担工作的意见》（国办发〔2012〕22号）正式出台，这是继2006年国办下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》后又一指导新时期减轻农民负担工作的重要文件。目前，河北省部分村的经济负担仍然过重，不仅影响了村级工作正常开展，也给村干部带来了畏难情绪和不稳定思想。为此，一要严格控制或取消各种需要村集体或村民出钱、出物、出劳的达标升级活动，减少村级无实质性意义的费用开支。二要切实大力精简和压缩面向农村的各项检查评比活动。需组织检查评比的，应报经同级党委或政府审定。检查评比所需费用，不能转嫁给村集体和农民，增加村集体和农民的负担。三是农村的各项公益建设必须量力而行，不能举债投入，严格控制非生产性开支，坚决杜绝村级新增不良债务。四要取消向村集体摊派和强行征订各种报刊、书籍。应大力压缩村集体报刊费开支，任何部门和单位，都不能借助行政手段和管理权限，向村集体强行摊派报刊、书籍征订任务，更不得以回扣或代扣等方式促订促销。县（市、区）、乡镇党委、政府要切实负起监督责任。