论正当程序视域下的危险个人法律控制

吕新建

（河北政法职业学院 法律系，河北 石家庄 050061）

一、问题的提出

危险个人最早出现于19世纪下半叶的欧洲。当时，工业快速发展，失业人员迅猛增加，犯罪数量急剧增长，累犯、惯犯不断涌现。而面对汹涌的犯罪浪潮，刑事古典主义的理论力所不逮，刑罚的效能难以有效发挥，以致危险个人大量出现。为应对危险个人，保卫社会安全，保安处分制度应运而生。“保安处分是刑事社会学派主张的社会责任、人格责任理论的产物，强调根据人身危险性施罚，注重事前预防，注重矫治与教育，防患于未然，有利于最大程度地防卫社会，维持社会秩序与整合。”[1]因此，这一制度创立后，逐渐在世界范围发展、兴盛，为预防犯罪，矫治危险个人，保卫社会发挥了无以替代的作用。而类似于欧洲当时的情形，我国自改革开放以来，社会处于转型期，经济快速发展，大量农村人口不断涌入城市，下岗失业人员持续增加，各类恶性犯罪频发，社会治安形势急剧恶化，危险个人也随之浮现。为维护社会的稳定，我国一方面依靠刑罚惩治犯罪，另一方面采取了扩大劳动教养的适用范围，强化收容遣送、收容教养、收容教育、强制禁戒、强制治疗、少年管教等措施，加大打击力度，遏制违法犯罪的增长。尽管上述措施在预防和减少犯罪，教育、挽救违法犯罪人员，维护社会治安秩序，保障社会的和谐与稳定方面发挥了重要作用，但是，随着我国社会主义民主法治进程的推进，诞生于计划经济时代的劳动教养等危险个人控制措施，大都存在比较明显的制度性缺陷，特别是在程序上存在“自侦、自裁”，缺乏制约，严重侵犯公民合法权益等问题，这与我国当下的民主、法治、人权理念存在诸多不和谐之处，与我国签署的国际人权公约相违背。在危险个人的法律控制问题上，究竟应采取怎样的制度设计，才能做到保障公民的合法权益与维护社会公共秩序的和谐统一，成为一个迫切需要解决的课题。

笔者认为，社会治理的各项法律控制措施都需要通过特定的程序去实现，保卫社会安全与保障人权的双重价值目标也只有通过具体的程序设计，付诸于特定的程序运行的各个环节，才能实现。当前，在劳动教养制度改革势在必行的前提下，在事关危险个人合法权益的问题上，应当按照正当程序原则的要求，认真审视现行危险个人法律控制制度，发现制度上存在的漏洞，结合我国的国情加以完善。为此，本文拟按照正当程序的要求，仔细考察现行的危险个人法律控制措施，同时，借鉴流行于全球、对预防犯罪卓有成效的保安处分制度，结合我国的法治实践，提出完善危险个人法律控制的具体程序。

二、危险个人的法律控制中确立正当程序理念的原因分析

正当程序包括实体性正当程序和程序性正当程序。这项原则自诞生以来，无可置疑地拥有限制公权与保障私权的双重功效。在危险个人的法律控制中确立正当程序理念，就是为了要从制度设计与程序运作方面，规范、限制执法机关的权力，从而建立起有利于保障危险个人合法权益的控制措施和运行机制，以确保危险个人在面临公权力强制施加的法律控制措施时与执法机关的法律地位相对平等，使拟受处分措施的危险个人能够获得充分表达自己对处分措施意见的机会，并最终达到实施控制措施的结果公正、公平。危险个人法律控制各环节权力的配置及工作机制的内容是否符合正当程序的要求，直接关系到国家权力能否受到适当制约，关系到危险个人的人权保障状况。为此，要想充分体现我国法治对危险个人的合法权益进行保护，就必须按照正当程序的基本内容及其要求，从制度构建和程序设计两方面，对现行危险个人法律控制中的权力配置和工作机制建构中不符合权力制约和人权保障的因素予以改革。

首先，正当程序理念对事关制约国家权力和保障危险个人权益的控制措施具有规范和指导作用。国家及政府是社会的管理者，其所管理的内容繁多，涉及社会的方方面面。对危险个人的法律控制是国家行使管理权的一项重要职责，正如当代政治哲学家迈克尔·奥克肖特所言：“政府活动不是源于合作的便利，而是源于这样一个事实，并被一事实支持：要控制那些有义务控制自己的激情却时常失控的人。”[2](P73)要想正确履行这一职责，实现控制违法犯罪和保障人权的目标，就要求国家权力机关在涉及危险个人的法律控制的职能配置和工作机制设定方面，用正当程序的理念予以指导和规范。在法律控制措施各环节权力的设置上，应做到既要有利于查明危险个人的真实情况，以实现对危险个人法律控制，消除危险个人的人身危险性的目标，又要使危险个人不至于成为被制裁的客体，以实现对国家权力的有效制衡。因此，应当按照正当程序理念的要求配置危险个人法律控制环节的各项权力，并以此设定工作机制。比如，危险个人的法律控制措施涉及剥夺或限制公民自由，按照正当程序的要求，运用控制措施的权力必须由不同的机关行使，以使权力之间相互制约，决不能由侦查机关自行调查、决定、执行；对危险个人实施法律控制措施，必须有人身危险性评估，有相应的证据证实危险个人具有违法犯罪行为，防止出现主观归罪、滥用控制措施的情形；危险个人被采取法律控制措施后有获得律师帮助的权利，不得以任何方式妨碍律师履行职责，等等。危险个人法律控制的实质就是要通过对社会造成危害的个人采取控制措施，消除社会危险，实现社会的安全与稳定，公民的自由与幸福。因此，必须对现行危险个人控制机制进行全面审查，找出危险个人法律控制中不符合正当程序要求的环节和内容，抓住重点，切实解决危险个人法律控制中容易导致侵犯公民个人合法权益的问题。同时，由于危险个人法律控制是对现有权力配置进行设定、调整，在涉及如何对社会管理控制权进行有效制约及对公民权利保障方面，应借鉴世界发达国家在危险个人法律控制方面的成功经验，并结合我国社会治安状况的实际，按照正当程序的要求，对采取的各项法律控制措施进行规范、整合，对不符合正当程序要求的控制措施要坚决予以纠正，从而确保事关维护国家安全和保障公民合法权益的法律控制措施能够按照正当程序的要求予以完善。

其次，正当程序原则应当成为检验制约危险个人法律控制的一个重要手段。危险个人控制理论起源于欧洲，风行于世界。由于我国缺乏对危险个人控制制度的深入研究，没有建立起完善的危险个人的发现、评估及控制机制，对于累犯、惯犯、精神病犯罪等控制不力，导致上述人员实施的违法犯罪不断上升。面对当前的形势，我国已启动了劳动教养向违法行为教育矫治方向改革的计划，力图通过一系列改革完善危险个人法律控制制度。“但任何新型制度的建立都仅仅是一个良好的开端，要确保新建构的制度有效运行，就必须培植与这种新制度相关的社会认可的心理文化。”[3]毫无例外，危险个人法律控制措施的完善，也需要以正当程序为基础的法律文化的广泛传播及社会的认同，从而营造出改革现有危险个人法律控制措施的氛围。此外，对危险个人法律控制措施的实效性判断，需要以正当程序为标准进行衡量。各项危险个人法律控制措施能否真正发挥矫治危险个人，消除其人身危险性，保卫社会安全的作用，改革前应按照正当程序的要求设计方案，改革后的效果，要看各项控制措施的实施，是否真正建立了危险个人法律控制的正当程序，是否有利于发挥对国家管理社会权力的制约和危险个人权利的保护。基于此，必须用正当程序理念对各项危险个人法律控制措施的实施效果进行检测，对不合理的措施进行调整，对偏离正当程序的改革举措及时进行矫正，对不符合或者远离正当程序理念的改革及时剔除，同时按照正当程序理念的要求重新设计改革措施，以确保各项危险个人控制措施确实能够发挥矫治危险个人，消除其人身危险性，保卫社会安全的功能。

三、危险个人法律控制的正当程序建构

对于当前的危险个人法律控制制度进行改革，其核心是要按照正当程序理念的要求，构建起既能满足惩治违法犯罪，维护社会安全的要求，又能保障危险个人合法权益的社会治理的运行机制。由于危险个人的法律控制制度涉及公民人身自由权，所以，这项制度改革的重点内容是合理分配权力，形成权力机关之间的相互制约，从而有效保护公民的合法权益。

（一）公安机关行使提请权

侦查是指国家专门机关为收集证据、查明案情、证实犯罪和缉拿犯罪嫌疑人而依法进行的专门调查工作和采取的有关强制性措施。[4]侦查在国家打击违法犯罪，维护社会安全稳定方面发挥着巨大作用，承载着收集证据，查明违法犯罪事实和查获犯罪嫌疑人，保护国家、集体利益和公民个人合法权益不受侵犯的重要使命，是我国刑事诉讼中独立的诉讼阶段，是提起公诉和审判的基础与前提。侦查权作为一项具有明显强制性的国家权力，其行使往往以限制和剥夺公民权利为代价。因此，现代法治国家均采取国家追诉主义模式，将侦查权交由专门的国家机关行使，禁止其他组织或个人享有。我国《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”因此，各级公安机关对于发生的违法犯罪行为负有侦查的职责，同时，对于发现的违法犯罪嫌疑人享有调查其是否具有人身危险性的权力。

对违法犯罪行为的侦查包括专门的调查工作和有关的强制性措施。对违法犯罪嫌疑人的人身危险性的调查包括主观心理因素、客观行为因素及其他参考因素。[5]主观心理因素包括已实施危害社会行为的动机、目的、罪过形态等内容和行为人平时所具有的性格、气质、能力、世界观等个性心理因素；客观行为因素包括行为人实施违法犯罪前的表现、实施违法犯罪时的表现及实施违法犯罪行为后的表现；其他参考因素包括个人的家庭情况、职业情况、教育背景、行为习惯等。

侦查终结，公安机关应对具有人身危险性的危险个人适用控制措施提出建议：对于具有刑事责任能力的犯罪嫌疑人提出起诉意见书，移送人民检察院起诉；对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力的精神病人，向人民法院提出强制治疗的建议；对于严重或多次违反治安行政法规，屡教不改的违法人员，向人民法院提出教育矫治的建议；对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力的未成年人，向人民法院提出少年保护的建议。

（二）人民法院行使裁判权

所谓裁判是指人民法院依据查清的案件事实和国家的法律，对案件的实体问题或某些程序问题作出权威性处理决定的活动及其结论。[6](P348)根据我国刑事诉讼法的规定：审判由人民法院负责。法官作为裁判者根据控辩双方在法庭上提出的证据、质证、辩论，从而去伪存真，对于案件事实作出符合客观情况的判断。在此基础上，适用相关的法律，确定被告人是否有罪，应否应当追究刑事责任，追究何种刑事责任，采取何种法律控制措施。同时，裁判权的行使直接关系到违法犯罪嫌疑人权利的予夺，特别是关系到违法犯罪嫌疑人的人身自由甚至生命的剥夺，根据司法最终裁判原则，这项权力也应由法院行使，并居中作出裁判。

危险个人的法律控制事关公民的人身权利、民主权利及其他合法权利，且限制或剥夺人身自由的期限较长，理应由人民法院最终裁决。裁判者应在对危险个人的违法犯罪事实依法进行审理，对危险个人的人身危险性科学评估以及认真听取危险个人及其辩护人的辩护意见的基础上，根据危险个人的不同情况分别作出适用法律控制措施的裁决：对于已构成犯罪、人身危险性较大、具有刑事责任能力的危险个人，裁决适用刑罚；对于实施了违法犯罪行为，虽不具有刑事责任能力，但具有较强人身危险性的精神病人，作出强制治疗的裁决；对于严重或多次违反治安行政法规，屡教不改的违法人员，裁决适用教育矫治措施；对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力，但仍具有较大人身危险性的未成年人，裁决适用少年保护措施。

（三）司法行政机关行使执行权

司法行政机关是我国国家政权的一个重要组成部分，其职能与国家法治建设和法律活动密切相关，具有鲜明的法律属性和专业特点。[7]根据我国刑事诉讼法、刑法及行政法规的规定，司法行政机关负责刑罚、收容教养和劳动教养的执行。可见，较长时期剥夺公民人身自由的法律措施的执行权并非由判决或决定机关自行行使，而是由司法行政机关行使。应该说，这种裁决权与执行权由不同机关分别行使的体制是科学的，体现了权力配置中的分工负责、互相配合、互相制约原则，体现了权力监督与制约的法治精神，对于防止刑事司法权的滥用和专横，保证执法公正，防止腐败现象的发生具有重要作用。

在我国，危险个人的法律控制措施因违法犯罪行为的后果、刑事责任能力、人身危险性等因素有所不同，既可能采取刑罚措施，也可能采取劳动教养、收容教养、收容教育等非刑罚措施，但无论采取哪种法律控制措施，都应由司法行政机关执行。一方面，我国对违法犯罪人员的教育改造挽救工作主要是由司法行政机关负责。司法行政机关可以将其在执行刑罚和执行劳动教养工作中长期积累的有益经验，运用于危险个人的法律控制工作中，而危险个人法律控制的一个重要方面是对违法犯罪人员进行法制教育。作为法制教育的主管部门，司法行政机关可以发挥自身优势，加强对危险个人的教育、挽救工作，充分发挥其在预防违法犯罪方面的作用。另一方面，危险个人在刑罚执行完毕或强制教育治疗期满后，涉及到回归社会的问题，这需要有相应的机构负责他们复归社会后的安置帮教工作。司法行政机关是负责刑满释放和期满解教人员安置帮教工作的办事机构，一旦被解除法律控制措施，司法行政机关可以更好地跟进安置帮教工作，从而巩固教育治疗的成果。此外，世界多数国家都是由司法行政部门负责危险个人的法律控制工作，如意大利、德国、日本等国的司法行政官厅行使危险个人的法律控制措施的执行权。我国台湾地区刑罚及保安处分由法务部门（司法行政部门）执行，我国香港地区是由惩教署来负责执行刑罚及保安处分，惩教署依据监狱条例、教养中心条例、拘留条例和毒瘾戒除中心条例设立了相应的机构。[8]因此，无论是从司法行政机关的职责来看，还是从执行刑罚和劳动教养等非刑罚的历史来看，以及从与国际惯例接轨及借鉴我国台湾、香港地区的经验来看，由司法行政机关行使危险个人控制措施的执行权是当然选择。

（四）检察机关行使监督权

法治社会下的任何权力都需要监督制约，否则，容易遭到滥用，甚至会滋生腐败。法律的实施关系到司法权力的运用及公民合法权益的保护问题，自然也应受到监督制约。因此，世界多数国家普遍建立了检察官制度，用以保护被告免受警察的恣意侵犯及法官的枉法擅断。我国宪法明确规定：人民检察院是国家的法律监督机关。“在我国国家权力结构中，检察权是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权；检察权与行政权、审判权处于同一系列之中，并对行政机关的执行行为和审判机关的司法行为的合法性依法负有监督的职责。”[9]

对危险个人的法律控制事关公权力的行使和公民基本权利的保障，而按照现代民主政治和法治的要求，任何限制或剥夺个人基本权利的行为都应受到严格的法律限制及审查。为此，在动用限制或者剥夺公民人身、财产等合法权利的法律控制措施时，必须有第三者以局外人的身份站在中立的立场予以法律监督，以确保控制措施的采用符合正当法律程序理念的基本要求。根据我国宪法和法律的规定，检察机关享有运用法律规定的手段，代表国家对法律实施的情况进行检察、监督的权力，因此，对于危险个人的法律控制也应由检察机关行使监督权。检察机关应对于危险个人的法律控制过程中的侦查、审判、执行各环节实施严格的监督，从而实现保障宪法和法律的正确实施，保护危险个人的合法权益，维护社会秩序，促进司法公正和社会法治进程的目标。

［1］张志泉.保安处分的多维度考察与分析［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2009，（2）：56.

［2］【美】迈克尔·奥克肖特.哈佛演讲录：近代欧洲的道德与政治［M］.顾玫，译.上海：上海文艺出版社，2003.

［3］向泽选.正当程序规制下的检察改革论［J］.河南社会科学，2010，（2）：28.

［4］谭世贵.论侦查权的配置与制约［J］.汕头大学学报（人文社会科学版），2008，（6）：52.

［5］卢建军.人身危险性评估的基本方法［J］.人民检察，2011，（14）：78.

［6］陈光中，徐静村.刑事诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2001.

［7］郝赤勇.我国司法行政制度及其改革发展［J］.人民司法，2011，（9）：11.

［8］李颂银.司法行政机关应是保安措施执行机关［J］.法学评论，1998，（5）：110.

［9］谢鹏程.论检察权的性质［J］.法学，2000，（2）：17.