基于复杂系统理论的食品安全治理研究

王海松

（河北经贸大学 外语教学部，河北 石家庄 050061）

一、引言

近年来，伴随着国内外重大食品事件的不断曝光，处于食品安全“矛盾凸显期和风险高发期”下的人们谈“食”色变，甚至感叹“我们还能吃什么”、“谁来为我们的嘴巴站岗放哨”。食品安全治理是一个牵涉多主体、多部门、多环节、多因素的开放的复杂系统，其复杂性主要体现在环境的复杂性、主体的复杂性及过程的复杂性。从复杂系统视角研究食品安全治理问题，有助于提高监管效率和治理效果。

二、食品安全治理的复杂性分析

食品安全的治理并非是简单的、线性的，而是交错的、非线性的复杂系统，它具备以下复杂性特征：

（一）环境的复杂性

新时期，影响食品安全的因素是纷繁复杂的，随着经济的快速发展，许多新材料、新资源的不断呈现在一定程度上促使了新污染物的出现，如微生物污染、光污染、化学污染等，此外，食品生产者在对利润无止境的追逐中，以农药残留、重金属超标、使用非法添加剂等诸多“杰作”编导了一系列食品安全事件。目前，中国食品工业正处在持续快速发展时期，据统计，截至2010年全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中80%都是10人以下的小企业，生产经营规模偏小、高度分散、数量庞大，给食品安全监管带来了很大的困扰，由于多数市场准入门槛低，致使许多生产工艺和设备落后，技术水平较低，检验手段老旧，法律意识薄弱的小作坊、小摊贩、小餐饮游走在食品安全生产的边缘，大量游离于监管之外的黑作坊更是成为了制假贩假的集散地。食品安全信息不对称造成的市场失灵，严重扰乱了市场秩序，损害了消费者的合法权益。

尽管政府高度重视食品安全，并在实践中不断推进食品安全的政府治理机制建设，但由于小作坊生产和销售的分散性、退出成本的低廉性及安全责任的弱追溯性，使得多项惩罚性措施很难对黑作坊主的机会主义行为产生足够的威慑作用。由此观之，食品安全治理中不同程度的存在政府机制失灵与市场机制失灵，引致监管模糊和真空地带，给不法分子带来可乘之机，“政府失灵找市场，市场失灵找政府”的方法在此失效，使得“十个部门管不好一头猪”、“上百人管不好一桌菜”的闹剧重复上演。

（二）主体的复杂性

安全食品属于准公共物品，食品安全治理是多元主体共同参与的协同治理，各主体之间并非简单的层级关系，而是相互交错的复杂性网络。食品安全在理念上和实践中一直与社会公共利益密切相连，故对其治理离不开政府、市场和第三部门的良性互动，力求在其作用边界范围内形成动态均衡。当今食品工业化和市场化的程度逐步提高，食品供应链不断延长，参与食品生产经营的主体逐渐增加，食品从原材料供应到最终消费的中间环节日益复杂化，在此过程中，食品安全涉及的多个利益相关方都会因各自的局限性而难以独撑食品安全治理的大局。

从法治角度来看，有何种权力就应当承担何种责任，否则，该权力就不具有合法性。政府拥有强有力的组织机构、规范的制度及得力的工具，就有责任亦有能力承担起食品安全监管的重任。现实生活中，政府确实在建立和完善法律制度体系，加大对食品安全监管的经济投入，促进食品安全信息共享，强化食品安全教育等方面发挥着重要作用，但政府监管不是万能的，其监管活动达不到“一夫当关，万夫莫开”的理想效果，在每次食品安全事件背后都能看见食品监管盲区的影子，所以说，政府监管需要作为捍卫食品安全的主导力量，带动多方治理并肩作战。

食品生产者是食品安全的首要责任主体，负有参与食品安全治理的责任和义务。埃莉诺·奥斯特罗姆曾指出：人类社会大量的公共事务在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决，人们的自主组织和自主治理是更为有效地解决公共事务的制度安排。[1]在政府和市场监管下的非真空和真空地带，如何使食品生产者秉持“质量是产品的生命”理念，走上食品安全自主治理的道路，是解决食品安全治理的关键。

20世纪70年代的公共理论认为，应当摆脱政府与市场的狭隘单一理性，以建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式[2]，食品安全领域的第三部门多由食品企业、消费者和各类志愿、兴趣组织等构成，它们利用自身的优势有效深入民间，凝聚各种社会资源，整合各阶层的利益要求，形成“压力集团”对政府监管和食品生产加工行为进行监督，然而很多时候政府对职能权力紧握不放，使得第三部门在监管中面临名不正言不顺的尴尬境地，监管活动举步维艰。

（三）过程的复杂性

安全食品的生产和销售是一项综合性极强的复杂系统工程，其过程涉及到农业、环保、商务、质检、工商等多门技术学科和管理。2004年9月，国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门综合监管方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

我国在食品安全领域实行的分阶段监管模式，在整顿和规范市场经济秩序中取得了显著成效，但由于忽略了各环节的自然关系，以孤立的眼光割裂食品链，引起监管盲区和监管重叠，从而弱化了整体监管效果，这一看似严密的履职架构由于无缝衔接困难，使得最终产品的安全性很难交出一份令人满意的答卷。

三、应用复杂系统理论，提高食品安全治理效果

食品安全治理是一个动态的、非线性的复杂系统，其自身的复杂性加大了治理的难度，基于系统论视角，我们可以利用复杂系统理论指导实践，进一步探寻治理的良方。

（一）形成复杂性思维，把食品安全监管看成一个复杂系统

思维形成观念，观念决定行动。食品安全监管应当在科学的思维方式下有序展开。传统管理思维在泰勒“科学管理”范式和牛顿理论的影响下，认为管理对象是一种线性的、机械的、包含简单因果关系及可预测的组织系统，而实际上监管系统是在多种因素、多种联系、多种结构、多种功能的交互下发挥功效，整个管理活动充满了高度的复杂性和不确定性，因此我们要把食品安全监管看作一个复杂的大系统，把注意力转向事物的非平衡性、无序性、不规则性及不确定性，在治理目的上强调创新与发展，在治理结构上选用蛛网式结构，在治理方法上重视复杂因果思维，在治理途径上实现稳定与变革相结合，以此应对食品安全治理活动中出现的复杂情况，避免与减少管理的失误和偏差，保证稳定的市场秩序。

（二）把握系统开放性，实行动态管理

开放性和动态性是疏导和规避食品安全风险的内在需求。通过公开食品安全决策程序，实现政府、企业和公众的有效互动，让各方利益相关者在互动谈判中寻求食品安全治理的最优解。在食品安全动态管理过程中，要及时建立起完善的信息沟通网络，打破多元主体在时间和空间上的局限性，以多种灵活的方式实现相互间物质、信息、能量的交换，加速新陈代谢，在保证整个系统正常运转的同时，维护和推进良好的合作关系，形成和谐稳定的协同机制。

（三）利用系统相关性，实现协同治理

从协同学的角度来看，协同是指系统的各个部分之间相互协作而产生的整体效应或集体效应，这种效应可以使整个系统形成个体层次所不存在的新的结构[3]。哈肯的协同观点不仅强调整体功能的放大，而且注重新的有序结构的产生、质的飞跃，为我们解决食品安全难题提供了新思路。

中国食品安全的协同机制就是研究一种权力与责任对等，制度化、常规化的多元治理结构，在政府、食品企业及第三部门相互作用下产生整体功能倍增效应。因此，在今后的治理活动中，应一改过去食品安全事件处理中采取的头痛医头、脚痛医脚的片面做法，从多元主体参与下的协同治理的角度出发，确立构建中国食品安全的共同目标，根据各治理主体所处的位置、所肩负的职责、所遇到的情形，密切配合，形成上下联动，协同应对的多赢格局。

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，译.上海：上海三联书店，2000：21.

[2]王乐夫，陈干全.政府公共管理[M].北京：中国社会科学出版社，2007：62-64.

[3]【德】H·哈肯.协同学：大自然成功的奥秘[M].凌复华,译.上海：上海译文出版社，2005：12.