对政府预决算公开的几点看法

■李昌国

对政府预决算公开的几点看法

■李昌国

按照国务院的部署和要求，各级财政部门和有关部门采取各种措施规范和改进财政预决算公开工作，充分表明我国的财政民主化程度正在提高，社会公众有序参政议政的权利得到落实。尽管近年来我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步，但是由于理念认知偏差、意识形态刚性、政府部门和利益集团的冲突等原因，预算公开还存在一些不尽如人意的地方，离公众的期望与要求仍有差距。

一、当前预算公开中存在的问题

（一）预算公开的内容过于粗糙

从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看，政府在这方面作出了积极的努力，希望推进政务公开、预算公开。但从公布的内容、范围、细节等方面来看，又让人不得不产生避重就轻、避实就虚的怀疑。这是因为，所有公开的预算，无一不是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，都没有像国外的预算公开一样，细化到具体项目和具体支出用途，更没有就公众关心的问题作出正面公开和回答。就财政部公布的2011年部门预算来看，从表面看，将去年的支出预算数和执行数、今年预算数、今年预算数与去年执行数的增减对比等都列了出来，似乎是一目了然了。但是，仔细观察不难发现，这些数据都很笼统、很原则，无法让人看到这些数据的内在构成和状态，不知道哪些钱是必须花的，哪些钱是可以节约的，哪些属于正常开支范围，哪些又属于必须在以后的预算安排中剔除的。总体而言，这样的公开很难说完全满足了公众的要求，很难说真正实现公众监督的目的。

（二）预算公开的项目不够全面

尽管国务院正式决定2011年6月公布中央本级“三公”（公款吃喝、公款出国、公车消费）经费支出，但就很多地方政府及其组成部门来说，对于公众最感兴趣的“三公”费用至今没有明确公开。这种选择性公开离真正意义上的预算公开还有一定的差距。现在政府难以公开“三公”支出，可能与相关基础性工作不到位有关。目前的财政预算科目没有这一项，因此也就细化不到每一项的支出，这就需要进一步细化预算科目，进一步明确预算支出的分项统计工作，争取实现对行政成本的单列，从而加强行政成本控制。这在技术上并不难实现，更多的是需要相关部门和官员主观理念上的转变。

（三）预算公开的易懂程度不足

上级部门要求政府预算公开，舆论、公众希望政府预算公开，其真正的目的，是让全社会更直观、更精确地了解相关部门的财政状况，并对该部门收支是否平衡，用度是否合理，资金投放有无问题，做到心中有数，从而更好地行使监督权利。这就需要在预算公开的过程中保证内容的易懂程度，用通俗明了的语言、形式，让查阅者一目了然地看懂政府预算。以预算收入为例，预算收入是对可能收入的一个测算和预估，在预算编制过程中，相关部门应该进行过严格的测算。在对收入做说明的时候，应该结合宏观经济等各方面做出详尽说明，透露尽可能多的信息，明确市场主体和投资者的预期。如果看不懂，参与和监督也就无从谈起，这样从客观效果上来说，预算公开并没有达到公开的目的。很多人都认为：预算有其专业性，涉及异常复杂繁琐的账目和高妙深奥的专业问题，普通民众看不懂预算报告，是再自然不过之事。但预算并不是高科技，要让民众看懂并不是十分困难的事情，以前缺乏对预算公开方法的研究，如果能委托一些专家，认真研究预算公开的技术问题，用通俗易懂的方式把预算问题表达清楚，这不难做到。如果民众看不懂，或者看懂了以后仍有疑问，能便捷地找到相关部门和人员，得到及时、认真的解答，这应该能做到。关键看是否有这个决心，是否真的愿意接受民众的监督。

（四）预算公开的互动性不强

在每一年预算公开之后，都会出现公众和媒体质疑个别部门住房保障支出、行政支出的声音。公众对预算公开的关注和质疑，正是体现了公民民主参与、民主监督的积极性，这种公民监督能在多大程度上影响政府财政及预算，是公民参与预算监督有效性的重要体现。因此，政府预算公开应该是一个互动、连续的过程，公开只是一个步骤，公开了之后，公众可以质疑、可以批评，相关政府部门应积极作出回应，毕竟公开不是目的，公开只是为了更好地实现预算过程中的公众参与和公众监督。

二、加强预决算公开的几点建议

从目前财政预决算公开的情况看，一些地方政府和部门公开的步伐较为迟缓、公开的项目不够细化、内容还不够完整。笔者认为，要做好政府预决算（尤其是“三公”经费）的公开，还要做好以下工作。

（一）在公开的形式、内容上下工夫，在管理模式、管理水平上做工作

实行政府预决算公开是 《预算法》所规定的，是一个原则性问题。《预算法》第二条、第五条、第十三条等都规定，国家实行一级政府一级预算，设立“五级预算”的预算管理模式以及预算编制的组成形式。“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称“本级决算”）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议”。在此基础上，各级财政部门才能“强化预算执行，严格预算监督”，为财政预算公开奠定坚实基础。只有实行阳光预算，才能提升政府公信力。另外，预决算在报送权力机关本级人大审查和批准前应实行公开，自觉接受监督。首先对内公开接受单位内部监督，其次对外公开接受社会各界监督，全面了解社会各界对财政预决算公开的反映，更好地接受社会公众的监督。

（二）在公开的时效性上做文章

认真贯彻执行《预算法》，依法做好财政年度预决算和半年执行情况的公开，每年向人代会作财政预决算报告，提请人代会审查。每半年向人大常委会报告预算执行情况，接受人大监督。年度预算具体执行情况在规定具体时间和一定范围内公开，而且通过财政信息形式上报人大和党政领导机关。规范财政资金拨付程序，严格执行人大通过的预算，严格按程序审批，自觉接受人大、审计以及全社会的监督。要做好预决算和行政经费的公开，在细化预算工作的同时，财政部门还要加强与有关部门的协调配合，不断增强财政预决算公开工作的主动性和时效性，使公众及时了解财政资金在解决社会问题，尤其是民生工程上是如何配置和使用的，明确国家的政策取向，也为政府接受公众监督创造条件。

（三）从制度入手不断加强财政收支管理建设

要建立“三公”经费的预算、使用、监督、审计和公示制度，进一步提高财政资金使用效益，增强财政的保障力，认真解决收入增长有限和支出需求扩张性的矛盾，切实改变“重收入、轻支出，重分配、轻管理，重投入、轻绩效”的观念。一是要加大预算编审力度，严格执行财政支出预算。要大力推进部门预算的公开，本级部门预算编制范围扩大到所有一级预算单位，预算编制的指导思想、遵守原则、编制程序、标准定额等都应以正式文件向预算编制单位公开。编制的部门预算全部提交人代会审议，按照人大批复的预算，各业务部门及时向单位批复部门预算。二是加强预算单位财务管理，严格控制超计划、超标准支出的项目，特别是“三公”经费支出。不仅要强化职能部门的监管，而且要强化主管部门的监管，同时还要强化单位内部监管。三是加强预算外资金的管理，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，财政部门要严格按照“控制规模、限定投向、健全制度、加强监督”的原则，加强财政周转金管理。各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置账外账和“小金库”，执行“收支脱钩，政府统筹，综合预算”的方式。四是严格建设项目（尤其是专项资金）的计划管理、工程项目申报、预决算的审定，调整专项资金支出结构。专项资金项目要按申请计划推进，按时完成建设（或试验）任务，达到申请报告中预期的各项经济技术指标。同时，由项目申请单位会同项目承担单位、财政部门及其他相关部门开展项目竣工验收，对项目进行专项评价，并组织开展工程结算与财务结算相关工作。项目单位要按期准备好专项资金使用全程项目进展、资金使用、项目验收、项目评价材料，接受专项资金审批部门、财政部门、审计部门等部门的检查，保证资金专款专用，加强对各类专项工程（预）决算的监督检查。

（本栏目责任编辑：尹情）

《政务公开与财政监督》专栏联办单位：湖北省财政与编制政务公开工作领导小组办公室

安徽省宿州市埇桥区财政监督局）