浅谈我国财政转移支付体制改革

■姜清霞

浅谈我国财政转移支付体制改革

■姜清霞

政府间的转移支付主要分为专项性转移支付和一般性转移支付，目前不管是专项性转移支付还是一般性转移支付，都存在一些会引发转移支付政策偏离目标的缺陷。因此，从2009年开始，我国部分省市财政创造性地进行了“专项性一般转移支付”的改革实践，其主要做法就是将原专项性转移支付调整为一般性的转移支付的同时，对一般性转移支付资金的使用通过附加内容予以限制。同时，在计算出省转移支付补助额后，将一些项目作为一般性转移支付的附加内容予以明确，以确保上级政府相关政策措施的顺利落实，这样所谓的一般性转移支付也就具有了一定的专项性。从实践成效看，我国部分省市财政推行的“专项性一般转移支付”改革提高了财政资金分配的科学性和合理性，优化了财政转移支付的结构，增强了上级政府特定政策意图导向，明晰了财政的分配主体地位，缓解了市县财政压力，加快了预算执行的进度，使改革取得了一定成效。

一、专项性一般转移支付的政策目标

从我国部分省市财政推进“专项性一般转移支付”改革的举措来看，“专项性一般转移支付”并不存在与过往转移支付不同的政策目标，而是想要通过新的政策工具实现原本难以实现的政策目标。因此，我国仍然可以把推行“专项性一般转移支付”改革的政策目标明确为：既能克服专项性与一般性两类转移支付存在的问题，又能充分发挥两者间的优势，既能承继和巩固一般性转移支付均衡财力、促进基本公共服务均等化的功能，又能维持和强化专项转移支付准确贯彻上级政府特定政策意图，解决外溢性问题、弥补承担上级政府委托事项支付的成本等职能作用。或者更直接地讲，就是设法找到“财尽其用”的政策工具，这包括两个方面的含义：一是资金用到了该用的地方，二是资金的使用是有效率的。那么，是否存在一种理论上的指导和依据来指导我们更好地实现转移支付资金的有效使用，下面将从理论渊源与实践探索两方面予以考察。

二、专项性一般转移支付的理论基础

从理论渊源上讲，“专项性一般转移支付”并不是基于全新理论运转的一种转移支付方式，而是基于同样公共产品理论的一个实践探索，只不过传统转移支付方式默认了公共产品的清晰边界，而财政部门的创新型做法则更多地关注了公共产品的相对性。其之所以能够取得良好的成效，显然是适应了公共产品的相对性本质，具体分析如下图1

所示：

图1转移支付的形式公共产品关联性

公共产品的分类不是绝对的，它取决于当时的市场条件与技术状况，在科学技术日新月异、人们社会关系日益复杂化的今天，公共产品与私人产品在一定技术条件下是可以相互转化的，因此所谓公共产品的公共性在很多情况下更多的是一个程度问题，所以大多数基于传统理论区分的专项性转移支付与一般性转移支付都可能随着技术条件与环境的变化而落伍，于是将传统转移支付类型转化为 “专项性一般转移支付”就是一个顺理成章的选择。当然，公共产品与私人产品相互转化所需要的“一定条件”，在现实中的把握并不像理论分析的那样简单，因此，当对“一定条件下”公共产品的“一定条件”难以实现，而公共产品又有必要及时提供时，或许能够对公共产品的边界与提供责任进行明确界定，使一般性转移支付或者专项性转移支付仍不失为一个好的选择。

理解上述理论并不困难，以教育为例来讲。教育无疑是全局意义上的公共产品，然而问题在于教育成为公共产品是有条件的，一般来说，只有越基础的教育才越具有公共品的性质。因此，教育就成为在一定条件下 （如义务教育）是具有全局意义的公共产品；而且即使是基础教育，其公共产品的“纯粹”程度也是难以把握的，于是，按照上面的逻辑分析，很容易得出结论：财政部门应该对义务教育上的不公平进行转移支付，而这种转移支付的形式也应该是“专项性一般转移支付”。

最后需要说明的一点是，上述分析完全是基于个人主义哲学观上的结论。事实上，社会观念的多元性也要求人们注意到非个人主义的一些因素，因此，现实转移支付的影响因素要远比当前的分析复杂得多，任何一种简单的对现实转移支付的否定或者肯定都是不合适的，当然，从现代经济学的基本假设上看，这一分析是合理的。

三、专项性一般转移支付的执行环境

公共品相对性的原因就是“一定条件”，因此，对“一定条件”的理解、掌握和拿捏也就成为了保证“专项性一般转移支付”政策成效的重要内容。然而，在转移支付实践中，受政府职能转变不到位、政府间支出责任不清晰、政府统计体系不完备、既得利益刚性等因素的制约，现行转移支付制度还存在对规范转移支付的重要性认识不足、事权与支出责任界定不清的情况从而增加了规范转移支付的难度、专项转移支付项目管理不够规范、专款配套政策有待规范、转移支付监管水平需要进一步提高等问题，如何处理与应对这些问题是保证专项性一般转移支付能够扎实推进和行之有效的关键所在。为此，需要做好以下几方面的工作，或者说需要建设一个具有以下特征的改革环境。

首先，要有对称与完善的信息交流机制。也就是说，与转移支付相关的政府对财政资金的支出要有同样的理解，且转移双方可以无成本地交流这种信息，因为，如果转移支付相关方缺乏这样的默契，那么接受转移支付的政府就有机会利用信息不对称而谋取利益。这样一来，则无论是出于公平还是效率方面的考虑，转移支付的政策目标都是不可能实现的，这方面的详尽研究已经很多。虽然理论上可以将政府视为一个居民利益代表的“黑箱”，但现实中政府的目标毕竟需要“有利益诉求”的人（官僚或公务员）来实现。按照Niskanen(1971)的观点，官僚们关注于官僚特权、公共声誉是一种利益诉求的正常表达，如果这种表达体现为使预算规模不断扩大的话，那么，官僚们追求预算最大化就成为了一个合理的目标追求，如果信息是不对称的，那么官僚就有足够的优势让居民接受任何总收益大于总成本的政府支出。很显然，政府的这种支出规模不可能满足边际收益等于边际成本这一最优条件，因此，政府的支出规模是偏大了。而如果政府的这种支出冲动并不需要本地居民 “埋单”，而是来源于转移支付时，不仅当地政府，就连当地居民也会支持通过信息不对称来获得更多的公共服务，这便是我们熟悉的、在政府间转移支付时经常出现的“沾蝇纸效应”。因此，不仅是专项性和一般性转移支付需要对称和完善的信息，专项性一般转移支付同样需要对称和完善的信息，充足的信息有利于正确的决策，任何一种经济行为莫不如此。

其次，要有规范与透明的运行环境。转移支付过程中政府间对称与完善的信息为财政资金在政府间的合理分配提供了基础，但并不能阻止政府部门间合谋对财政资金使用的扭曲，这在上述Niskanen模型中已有述及，克服政府间合谋将会对居民福利的影响，构筑一个规范与透明的运作环境是一个行之有效的政策措施，这是因为透明的信息有利于抑制政府间转移支付而形成的利益共同体。尽管此时居民与当地政府都存在争取更多转移支付的动力，从而可能形成新的利益共同体，但公开透明的信息与严谨规范的程序，将会使他们的这种行为受到社会其他利益群体的关注，进而会大大压缩其争取“额外”收益的图谋。这样，一个公开透明与运作规范的环境就为了社会各理性利益集团通过竞争实现公平效率的结果打好基础，这在许多国家的转移支付实践中都有体现。比如，美国《宪法》第1条第8款规定了转移支付管理和监督的决策、过程和结果都要公开。

第三，要让公平与效率权衡并重。上述分析表明，在转移支付目标当中，无论是弥补财政缺口还是实现公共服务的基本均等化，都是转移支付基于公平性的考虑，然而公平与效率往往需要在此消彼长中寻得均衡，转移支付也不例外，公平与效率依然是其制度设计的依据与标准，此时的效率包括两个方面的含义：一是转移支付资金的使用效率，也就是要求转移支付制度的设计能够保证接受转移支付资金的政府能够有效地组织并运用上级财政转移支付的资源，使之发挥最大效用，避免浪费。二是“资源配置效率”，这是一种更高层次的效率，是指财政转移支付主体如何在不同财力缺口、或不同政府层次之间分配既定的资源，使每一种资源能够有效地配置于最适宜的项目上，实现优化的均衡效果。或者更直接地讲，转移支付资金的使用效率保证了既定的资金支出实现了最大的产出，而转移支付资金在配置上的效率，要求保证以有限的财政资金实现了更高效的分配。因此，如果再考虑到对公平性关注，那么，对公平与效率的并重本质上是要实现财政资金能够最大限度地提高全体国民的福利水平。

第四，要让激励与监督双管齐下。即使具备了本文上述三条要求的运行环境，如果没有以激励与监督为核心的制度保证，转移支付仍然可能是无效的，一种最有可能的情况是争取转移支付资金的政府可以通过消极征税来扩大自身的财政缺口，这种看似与转移支付无关的行为，却是影响转移支付结果的重要因素，如果这种消极征税是没有成本的，那么接受转移支付的政府就会利用它。因此，对接受转移支付政府进行必要的激励与监督，确保地方政府能够获得的转移支付还与其努力程度呈正相关，那么，结合上述三条要求，转移支付资金就从确定、转移、运用与效果的整个全过程上实现了有效配置与使用。

从理论与实践层面看，财政部门所进行的改革与探索是正确、有效的，但改革方向的正确确立并不代表改革目标的已然实现。因此，在进一步推进“专项性一般转移支付”的过程中，不存在所有公民一致认同的静态最优。因此，适应财政分权改革的不断变化，转移支付也只能在改革中不断完善。

青岛市中级人民法院）