基于财政分权理论对我国公共服务均等化理论研究

■张 帆

我国基本公共服务缺失严重的现状，表明当前地方政府的公共服务财政机制效果并不理想。从主观层次来讲，公共服务的提供属于“市场失灵”范围，需要政府来弥补，此时政府就成为公共服务供给的主体。如果要地方政府承担提供公共服务，则必须保证政府有意愿承担责任设计机制。这包含着两层含义：一是需要明确供给公共服务的政府职能，二是存在政府供给公共服务的激励机制。从客观层次来讲，一方面公共服务属于公益性产品，其保障资金的主要来源是财政收入，要保证地方政府提供公共服务的财力保障；另一方面中国正处于经济转型时期，无论实施怎样的公共服务财政体制，都不可避免地受到政治经济等外部环境的影响和制约，即如何在既定的外部环境条件下最大化提供公共服务的财政激励机制作用，这也是解决公共服务供给缺失问题的关键技术问题之一。从提供公共服务角度来考虑，中国当前的财政分权体制对公共服务均等化实施存在一些困难。

一、财政分权与公共服务供给的政府责任分析

从改革开放以来的财政分权与公共服务供给体系的变革可以看出，政府对公共服务的供给责任是在2002年前后才逐渐明确的，在此之前对公共服务的供给主体实质上处于一种缺失状态，而我国政府在转变职能过程中，对社会公众提供公共产品也是近几年的事情，政府部门对公共服务供给责任划分一直在中央政府和地方政府之间相互博弈，对财权和事权的分工还存在进一步的探讨。

（一）对公共服务供给主体的探讨

从税收归宿原则而言，全国公共服务的受益范围涵盖整个国家，每个区域的居民都能同等消费，因而代表地方居民利益的地方政府不会自愿提供，应由中央政府提供。税收归宿原则实际上是说明公共服务供给的政府责任应该根据公共服务的外溢性进行划分，外溢性较大的公共服务应该由中央财政承担更多责任，外溢性较小的公共服务应该由地方财政承担较多责任，根据外溢性的大小来划分财政分权度应该说是一种把公共服务外溢性内生化的合理手段。我国在对政府责任划分，归纳起来分为两个阶段，一是在1980年到1994年之间，这一阶段，财政体制从“分灶吃饭”到“财政包干制”的转变，在1994年分税制改革中，中央向地方政府放权，外溢性扩大，事权层层下移，形成了“供给真空”的问题。在2002年前后汲取了改革的经验教训后，中央政府逐渐向上收权。应该说，这种政策调整对划分公共服务供给是在外溢性不可测的情形下的一种选择过程，但存在很多问题。虽然中央通过“甩包袱”的做法提高了中央政府的调控力度和激励地方政府发展经济的积极性，但是这种通过“事权上移”来减轻基层财政的困难、运用中央财力和责成地方政府承担公共服务供给的办法还是比较难实现的。我国当前处于发展阶段，经济基础不牢固，中央财政和地方财政能在多大程度上承担财政风险值得商榷；其次，如果中央财政通过“事权上移”来承担大部分公共服务供给责任，可能会减少中央政府的可控财力，降低中央政府的宏观调控力度，但是把责任划分给地方，由于地方各政府财力不均，也有加大地方财政压力，超过地方财政的承受能力，致使地方债务的风险加剧。

（二）激励因素导致公共服务供给上的缺失

根据奥茨的分权定理，让地方政府提供给公共服务给各自的选民，总是要比由中央政府向全体选民提供服务更有效。然而，这一定理有效的条件是在分权体制下政府与本辖区居民两者福利激励相容。如果政府与居民偏好不一致，就会导致地方政府提供公共服务动力减弱，执政意愿下降。

首先，在分权体制下，财政内生激励机制将加强地方政府官员对某种目标的偏好，复合型的目标函数赋予地方政府官员执政的不确定性，诱导地方政府行为目标偏离居民偏好。我国1994年分税制改革本质上是一种财政税收激励因素促进地方经济增长，这种财政分权内生激励从财政收入和官员仕途晋升两个方面被过度放大，从而影响了地方政府在基本公共服务供给上的责任感。

其次，目前考核地方政府政绩的主要方法仍是 “以GDP为主的政绩考核”激励机制，导致地方政府忽视了自身多任务职能，特别是对于官员在任期内的政绩考核晋升制度放大了地方政府过分注重以增加财政收入为主的经济增长偏好，造成工作重心是以上级领导为核心，忽视民众对教育、社会保障、医疗卫生等方面的真实需求，使得社会公共服务难以得到改善。

二、财政分权与公共服务供给的财政缺口分析

公共服务的提供需要巨大的资金支持，但从资金来源看，中央政府并没有给地方政府多大的税收权和财权，又由于公共服务具有公益性特点，无法通过收费等方式弥补成本，地方政府被要求分担提供公共服务的责任，根本原因是中央和地方政府之间的财权和事权不对称。当然这种不对称可以通过转移支付来弥补财政缺口，但由于地方财政预算等不透明、信息公开化不完善等原因，给地方政府提供公共服务还存在很多亟待解决的问题。

（一）提供公共服务要求财权和财力要相匹配

要实现基本公共服务均等化，中央政府同时要求地方政府承担相应的责任，但是地方政府能否拥有相应的财权和财力值得思考。财权和财力的区别在于前者是一级政府筹集和支配收入的权力，后者是一级政府能够支配的财政收入。从基本公共服务的公共品属性角度来看，基础教育、公共卫生等具有较强的外溢性，由地方政府来完全负担也是不符合公共品供给受益归宿原则的。当中央政府没有相应的配套资金时，地方政府是不愿意从预算外收入来支出的，他们认为这些支出应当由中央政府来付费，中央政府认为地方政府在应该花钱的地方（例如供给公共服务）没有花，而地方政府作为经济人角色认为提供这些公共服务既然是中央政府的决策，就应该要有相应资金配套来支持。这就使得地方政府有理由降低或不提供公共服务。从这个角度来说，就是中央和地方政府之间的财力与事权不对称，产生纵向财政不平衡的问题。

（二）转移支付制度的不完善地方提供公共服务力不从心

转移支付制度在解决基本公共服务问题上被赋予众望。根据我国目前的财税制度，转移支付制度对富裕地区和落后地区之间的财政能力平衡是保证各级政府拥有供给基本公共服务能力的体制保障。然而我国的转移支付制度并不完善，主要体现在地方政府的真实信息和硬化预算约束两方面还需亟待深化改革。

1、预算透明度问题。虽然我国现有的转移支付制度有很多缺陷，通过不断完善转移支付制度在一定程度上仍可缓解区域间的财力不均。更重要的是，如果地方政府如果以经济人角色把地方利益最大化作为目标，地方政府就有动机利用信息不对称隐瞒自己的真实情况，从而使得中央政府与地方政府具有明显的委托人与代理人关系，二者目标函数不一致而相互博弈，导致最终分配的结果是中央政府更愿意把转移支付的水平确定在维持财政基本运转的水平上，地方政府供给公共服务的财力也没有提高。

2、预算约束问题。政府间的财政转移支付制度，是以各级政府间所存在的财政能力差异为基础，以满足各地公共需求为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。转移支付与财政均等化相挂钩，但是地区间财政能力均等与基本公共服务均等并不存在必然的因果关系。当地方政府拥有足够的财力之后，还需要有充足的理由把资源用在基本公共服务上进行最优配置，同时转移支付资金的注入也可能会挤出地方政府自身的投入，而保持公共服务支出水平变化不大。另外，对主要依赖于上级政府转移支付的地方政府而言，为了“政绩工程”和完成上级政府的要求，可能会产生大量地方债务。在分权体制下，如何硬化软预算约束以保证地方政府有能力承担公共支出责任成为要解决的议题。

三、财政分权与公共服务供给的外部环境制约

财政分权体制最大的好处在于地方政府比中央政府更能获知本辖区内的居民偏好，从而能够更好地配置有限资源，提供更为科学合理的公共服务，根据实际情况满足社会需要。从理论上来讲是更能够获得“用足投票”和“用手投票”的机会。而要发挥这种机制条件的两个重要因素是居民可以自由流动和拥有充分的民主。从相反的角度来看，如果不满足这个条件，那么提供更能符合当地居民偏好的公共服务优势也就被抑制了。

（一）从政策层面来看

行政区划作为分权的产物，在同级政府间竞争的同时也滋生了地方保护主义，从税收的来源角度讲，地方政府愿意留住富人而少要穷人，这就导致出现富人区和穷人区，在这两个区域内提供的公共服务也不一样。特别是我国城乡户籍制度改革刚刚起步，要实现公民身份的平等和农民工的就业机会公平的户籍制度还有待完善。另外，由于我国中西部地区贫富差距太大，如果户籍完全放开，则必然有大量人口迁入发达地区，那么地方政府必然会考虑财政收支问题从而采取相关政策来限制不能分担公共服务成本的流动人口迁入，导致基本公共服务供给水平越高的地区可能集聚的富人越多，从而进一步扩大区域间的基本公共服务差距，最终导致基本公共服务的大量缺失。

（二）从我国从政治历史层面来看

中国的地方政府官员并不是单纯通过地方选民选举进行聘任的，当地方政府认为失去当地居民的支持并不那么重要的时候，可能会激励地方政府不是按照当地居民的偏好来配置地方财政资源。在基本公共服务的实际偏好问题上，中国当前尚未建立起一个比较科学的利益表达或者呼吁机制，群众能否充分享有话语权或者投票决策权和知情权是政府真切获知当地居民偏好的关键因素。

四、建设民生服务型财政，推进公共服务均等化建议

要提供完善的公共服务，还需从财力上做文章，发展经济解决资金问题。在培育经济发展的同时，要着力推进城乡一体化和新农村建设，通过转变政府职能，建设好民生服务型财政，把实现公共服务均等化作为政府的主要社会职能，健全基本公共服务均等化的组织体系、投资体系和公共产品供给体系。

（一）健全公共服务均等化的组织体系

服务公共利益是政府的重要职能，推进公共服务均等化实质是政府为全体社会成员提供基本而又有保障的公共产品和服务。要推进基本公共服务均等化，缩小城乡、区域之间的差距，使得不同社会阶层均衡受益，就需要健全的组织体系保证。这个组织体系里面，需要成立一个以地方高级别领导建立的小组，研究部署城乡基本公共服务均等化工作，定期召开专题会议和开展专项调查，能够及时解决工作中遇到的问题。另外，在推进公共服务均等化工作过程中，重点组织规划好农村基本公共均等化水平，以规划为龙头，逐步完善推进基本公共服务均等化的规划体系，制定城乡一体化的总体规划，编制社会保障、科学文化，医疗卫生，公路交通，供水供电和环境保护等方面的规划体系，将规划放在农村和社会事业上。同时建立监督体系，将社会民生工程纳入绩效监督体系中，并以责任报告形式向社会开放，吸纳社会民众意见和建议。

（二）做好基本公共服务均等化的投入体系建设

如何用有限财力来推进基本公共服务均等化，地方公共财政改革的方向。加大财政对基本公共服务领域的投入，强化财政投入的农村导向、区域导向和民生导向，是基本公共服务财政能力均等化的改革方向和重心。

1、强化农村导向，推进城乡间公共财政保障能力均等化。围绕城乡公共服务均等化目标，推动政府支出向农村倾斜，基础设施建设和社会事业发展重点转向农村，提升农村公共财政保障能力，加大财政对“三农”的直接投入。引导社会资金支持农村事业发展，实行以奖代补政策，设立“企业支持社会主义新农村”建设突出贡献奖，鼓励和支持企事业单位参与新农村建设。同时加强财政支农资金监管，将财政支农资金捆绑使用、统筹安排，大力推行财政支农资金绩效评价，确保则政支农资金安全、规范、有效使用。

2、强化区域导向，着力推进地区间公共财政保障能力均等化。地方政府要把财力重心下移，理顺财政管理体制、扩大转移支付规模、加强县乡财政建设，根据县、乡事权调核，合理调整乡镇财政体制，增强困难乡镇基本保障能力，化解农村义务教育债务，减轻乡镇财政支出压力。

（三）构建基本公共服务均等化公共产品供给体系

1、以满足基本物质方面逐步提高民生性服务。首先要根据各地实际情况探索农村养老体系，建立失地农民基本生活保障制度，做到即征即报、应保尽保，及时转移就业农民工参加城镇职工基本养老保险，逐年提高新型农村合作医疗的筹资水平。其次是要推进建立城乡一体的就业服务。将进城农民工列入公共就业服务范围，被征地农民享受城镇集体企业下岗失业人员同等的优惠政策。

2、以标准化建设为载体，在公共事业性服务方面推进均等化。以标准化学校建设为载体。促进城乡教育均衡发展。力求在硬件、师资等方面实现城乡教育均衡发展。以“文化进农村”为载体，促进农村公共文化建设。积极实施以农村文化基础设施建设、广播电视村村通、农村电影等为内容的新农村文化建设工程。