城市近郊失地农民可持续生计问题探析

刘 江

城市近郊失地农民可持续生计问题探析

刘 江

随着我国城市规模不断扩大，城市近郊土地征用这一现象日益凸显，城市近郊失地农民不断涌现。由于外在政策不完善以及失地农民自身等原因导致该群体面临可持续性生计问题。本文以失地农民 “城市人”和 “农村人”双重身份特征为立足点展开分析，从宏观到微观对城市近郊失地农民生计问题进行探讨，最终尝试提出解决城市近郊失地农民可持续生计问题的对策。

失地农民；可持续生计；对策

随着我国城市规模日趋扩大，城市近郊出现大规模失地农民。失地农民可持续生计问题是失地农民众多问题之一。为了确保失地农民生计，安置方式主要从单一的货币补偿，转变为现在的在货币补贴的基础上实行住房置换，提供一定的就业扶持、社会保障等。失地农民的短期生计问题逐渐得到解决，但是其生计仍不能实现可持续性。近年来，理论界针对我国失地农民生计问题提出了大量极富启迪性的观点、对策。失地农民生计问题的解决不仅要授之以鱼，更要授之以渔。卢海元提出“土地换保障”的思路，以被征地所承载农民的实际社会成本为依据，建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制（卢海元，2003）。纳列什.辛格和乔纳森.吉尔曼认为，“参与式、系统化的可持续生计的思想和实践，是一个长期的目标。在短期内，它需要能力的开发，需要在政策分析中连接宏观与微观、跨越部门藩篱的串联协作，需要设计发展计划，调整实施方案。”（列什.辛格、乔纳森.吉尔曼，2000）可见，要实现失地农民生计可持续性，核心在于失地农民生计能力的培养。

一、城市近郊失地农民的身份特征

（一）失地农民概念界定

根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和文件精神，失地农民应为：以农业合作社（村民小组、生产队）为单位，经核查扣除村民宅基地、农村集体二、三产业建设用地和公共建设用地后，经区国土资源局确权认定人均实有耕地不足0.3亩和农村集体经济组织土地全部征为国有用地而撤销建制和尚未撤销建制并部分办理或未办理农转非人员的农民，即为失地农民（喻进，2004）。林添福认为，失地农民是指农民赖以生存的土地因工业化、城市（镇）化进程的需要被征用，得到一定的经济补偿，失去土地而转为城市（镇） 人的人员（周林树，2008）。郭金丰等把失地农民界定为在城市化过程中失去全部或大部分土地的农民（郭金丰、李剑富，2004）。根据上述界定，本文研究的失地农民主要是生活在城市周边因为城市扩张而失去土地的农民。显著的特征是，他们既是土地被征用离开农村而成为城市人，又是拥有大量农业生产经验，熟悉农村、农业的农民。

（二）城市近郊失地农民的身份特征

农民与土地不可分割，失去土地就等于失去了最基本的生产与生活资料。在西方发达国家城市化进程中，如果农民失去作为生产资料的土地，那么他们就会面临破产，会离开土地甚至会离开农村而走向城市谋求新的职业，从而实现农民身份的转变（孙立平，2003）。由于我国长期城乡二元户籍制度的限制，失地农民虽然失去其赖以生存的土地，但仍然无法摆脱农民的身份特征。

目前，我国城市近郊失地农民面临着从农村转向城市的过程。在此转变过程前，失地农民作为农村人，他们有一套农村的思维逻辑和行动逻辑；在此转变过程后，他们要面对的是一套与农村逻辑完全不同的城市逻辑。当农民从土地上“解放”出来进入城市时，思维和行为上的惯习很容易导致他们很难适应新的城市逻辑。因此，在身份特征上城市近郊失地农民表现为失去土地的“城市农民”，他们具有“农村人”和“城市人”的双重特征，这种身份特征为该群体可持续生计的实现埋下了隐患。

二、城市近郊失地农民可持续生计难的成因

（一）城乡二元结构导致城市近郊失地农民可持续生计难

城乡二元结构对失地农民生计的影响主要表现为以下两个方面。

首先，我国长期以来的城乡二元分割制度将农村和城市分开，农村和城市各自实行一套不同的逻辑体系。农民在长期的农业生产中积累了有利于其生存与发展的经验和技能。但随着被征地从农业用地转向城市用地，他们生活的环境也会被逐渐卷入城市之中。为此，失地农民面对的是一种完全陌生的、与农村逻辑完全不同的城市逻辑。城市在就业、职业要求等各个方面都有别于农村，失地农民在农业生产中积累的生存经验在城市逻辑之下并不一定能够继续发生原有的效用，从而对失地农民生计产生一定的影响。

其次，由于受城乡二元社会结构的影响，我国社会保障体系长期以来在农村和城市之间实行两种不同的制度。带有“城市人”和“农村人”的双重特征的失地农民既不能享受城镇居民社会保障待遇，又不能再成为耕地农民。因此，存在于城市和农村夹缝中的失地农民最终变成种田无地、上班无岗、社保无份的特殊群体。其生计也受到严重影响。

（二）安置补偿使用不合理影响城市近郊失地农民可持续生计

根据相关研究，城市近郊失地农民的日常生活开销比失地之前要高。因此，一定的货币补偿并不能满足其相应的需求。物价总体水平的提高以及消费成本的增加导致一次性货币补偿费用相对减少，从而使失地农民生计受到影响。如果一个家庭没有稳定的除安置补偿费用以外的经济来源，那么将来他们的生计会面临很大的危机。

国家给予城市近郊失地农民一定补偿安置费用绝不是让他们完全用于消费直至坐吃山空。许多失地农民家庭一次性获得赔付补偿费用十几万、几十万甚至更高，但是他们没有意识到消费成本增加以及物价水平的上涨已经使得补偿费用相对减少。他们对补偿费用没有形成一个正确认识，对赔款容易产生依赖意识而不能合理安排、充分利用。最终使得补偿费越用越少，弱化了他们的可持续生计。

（三）人力资本、社会资本欠缺影响城市近郊失地农民可持续生计

长期以来，我国劳动力市场存在多重分割，包括城乡分割、地区分割、部门分割及正式劳动力市场与从属劳动力市场的分割。劳动力市场分割是根据劳动力市场中劳动力所拥有的不同的人力资本和社会资本作为划分标准，如果从一种劳动力市场转向另外一种劳动力市场就会存在资本衔接不当，不利于劳动力就业，从而影响生计。城市市场要求劳动力具有较高的文化知识水平，要有较强的适合现代化发展的专业技能，并且要有应对市场竞争的能力。但是，失地农民在人力资本上相对欠缺，他们文化程度普遍不高，专业技能不足，缺乏应对市场竞争的能力。劳动力要找到一个维持生计的工作除了要具有比较高的人力资本以外，社会资本也比较重要。失地农民社会资本比较薄弱，失地农民与其交往对象具有很强的同质性，他们能从社会网络中获取的信息也就比较单一。薄弱的人力资本和社会资本，将失地农民排斥在城市就业的边缘，从而导致其生计受到影响。

三、实现城市近郊失地农民可持续生计的对策

（一）完善城市近郊失地农民社会保障制度

我国社会保险制度是按照社会群体的不同身份（主要以户籍为基础）来设计以满足不同的群体对社会保险的需求。具体表现为，在城市和农村实行两套不同的社会保障制度。这种以户籍为基础、以城市和农村为划分标准的保险制度实际上没有将身份发生改变的群体纳入其保障范围内，比如流动农民工、失地农民等。前文所述，失地农民在身份上具有“城市人”和“农村人”的双重特征，是生活在城市和农村夹缝中间的群体。作为进入城市的“城市人”，他们面对的是城市高昂的生活费用、激烈的就业竞争，但是却享受不到城市人的社会保障；作为农村人，当其“进入”城市后，他们原有的农村社会保障并不足以帮助他们应对来自城市的压力。所以，目前的社会保障对失地农民助益并不大。社会保障的功能之一就是保障劳动者力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障。因此，应当着力完善社会保障制度，将失地农民纳入当地城市社会保障体系；或者设计一种符合失地农民身份特征的社会保障制度，使其能够在失地农民面对城市竞争和压力时提供基本保障。

（二）引导城市近郊失地农民正确认识并合理利用补偿安置费

失地农民具有较强的依赖心理，他们失去土地后仍然存在只要有土地就有保障，失去土地就等于失去了生存的权利的思想（周明成，2009）。土地被征用后，面对数量较大的赔款，失地农民往往没有一个合理的认识。所以，需要失地农民转变思路，帮助他们清醒的认识到补偿费用只能解决暂时的生计难题而不能一劳永逸。对失地农民而言，在失去土地之后他们面临的不再是农村、土地，反而他们被卷进了城市和市场。因此，必须转变失地农民旧有观念，帮助他们逐渐树立起市场观念。在失地农民自身转变能力有限的情况下就需要政府采取积极有效的措施进行合理引导，使失地农民能够清醒的认识到当前的形势和发展趋势，帮助他们转变就业观念，破除其等、靠、要的思想，正确认识和评价自己，提高适应城市和市场的能力。要合理使用补偿款，对未来有一个理性规划。可以通过教育和引导等手段，促进失地农民合理消费、理性投资，帮助其利用赔款资本增加经济收益，避免坐吃山空的状况出现。

（三）促进城市近郊失地农民继续从事农业生产

如果将城市近郊失地农民拥有的人力资本和社会资本与其特定的劳动力市场相结合，失地农民积累的农业生产经验就有助于继续从事农业生产而不存在知识、技术和观念上的障碍。因此，可以通过失地农民“再下乡”的方式避免职业变动带来的冲击。失地农民“再下乡”指的是，根据失地农民与农业联系紧密的特点，通过各种方式帮助他们继续从事与农业有关的行业，以保证他们生计能很好地维持。

失地农民“再下乡”应该根据失地农民特点进行不同层次的“再下乡”帮扶。在失地农民中有三类人适合继续从事农业生产：其一，大龄失地农民，他们曾以农业生产为主，失地后由于年龄、文化、体力、技能等限制而转业困难；其二，失地前完全依赖土地为生的纯农民；（张学英，2010）其三，新生代农民，他们在文化和观念上的更新速度比较快，且以土地以外的其他职业作为谋生方式。针对三种不同类型的失地农民应该采取不同的帮扶方式。第一种类型的失地农民可以根据其意愿进行异地安置，将他们安置到城市远郊被撂荒的土地上，以此达到保证此类失地农民可持续生计。对于第二类失地农民在安置上可以采用与第一类同样的安置方式。针对第三类农民，可以通过国家鼓励与培训的方式将其打造成为农业工人，将他们安置到农业产业化的生产链条中，从而保证他们的可持续性生计问题。

[1]卢海元.土地换保障:妥善安置失地农民的基本设想[J].中国农村观察，2003，16（4）：48-54.

[2]列什.辛格，乔纳森.吉尔曼.让生计可持续[J].国际社会科学杂志(中文版)，2000，12(4):56-66.

[3]周林树.失地农民再就业问题研究综述[J].经济研究导刊，2008，（4）.

[4]郭金丰,李剑富.失地农民：一个特殊群体及其利益保护[J].农业经济，2004，(7):45-46.

[5]孙立平.断裂[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[6]张学英.可持续生计视域下的被征地农民就业问题[J].贵州社会科学，2010，（4）.

[7]周明成.失地农民职业规划探究[J].经济研究导刊，2009，70(30):19-20.

[8]喻进.关于失地农民的界定[EB/OL].http://www.wj-agri.gov.cn,2004-05.

责任编辑：贺春健

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1671-6531（2012）08-0043-02

刘江/中国青年政治学院社会工作学院在读硕士（北京100089）。