论水利建设与可持续发展

张 军

（内蒙古上湾子1级水电有限责任公司，内蒙古 赤峰 024000）

论水利建设与可持续发展

张 军

（内蒙古上湾子1级水电有限责任公司，内蒙古 赤峰 024000）

水利在人类发展史中占有显著的地位，在中国的发展史中更起着特殊的作用，为中华各族人民提供了繁衍生息的空间.可持续发展已成为国家指导经济与社会发展的总体战略，水利建设也必须走可持续发展的道路.本文介绍我国水利建设取得的成绩,分析水利与可持续发展的关系和存在的问题,为了保证国民经济和社会的可持续发展以及水利工程的可持续利用,从技术、经济、管理等方面提出对策建议.

水利建设；可持续发展；综合措施；对策

可持续发展是指既满足当代人的需求又不损害后代人满足其自身需求能力的发展,其实质是以自然资源永续利用为前提的发展模式.可持续发展思想的出现和概念的形成,是人类几千年发展实践经验教训的总结,特别是对自工业革命以来所走过的道路进行反思的结果,也是人类社会文明进步的必然.可持续发展作为一种新型的发展观已被世界各国和地区普遍接受，世界各国都已把可持续发展作为未来长期和共同的发展战略和行动纲领.水利是基础产业，是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础设施，在国民经济和社会的可持续发展中具有重要作用，水利建设应该适当超前.同时，水利建设本身也要处理好与生态环境保护的关系，现在所从事的水利建设，不仅要为当前、为我们这一代着想，也要有利于长远，有利于子孙后代，有利于国民经济和社会的持续、稳定、健康发展.因此，水利建设必须服从于、服务于经济的发展，必须走与资源、能源和环境相协调的道路，既要满足兴水利、除水害的功能及经济发展要求，又要重视保护生态环境.

1 我国水利建设的成就

水利建设在我国有着悠久的历史，可以上溯到夏朝的大禹治水,已有四千多年.纵观数千年的历史发展，凡治国安邦者，无不重视水利.有些历史上留下的水利工程经历了2000多年，仍在发挥其巨大的效益，并将长期为人民造福.

新中国成立50多年来，水利建设取得了巨大的成绩.（1）全国修建和加固了江河湖泊防洪堤26x104km，海塘7900km，建成大中小型水库8.5万座，全国主要江河初步形成了以堤防、河道整治、水库及滞洪、分洪区组成的七大江河防洪体系，达到泄蓄兼筹，抗洪减灾，保障了人民生命财产安全和社会稳定;（2）发展灌溉，50多年来，中国共兴建万亩以上灌区5600多处，打机井400万眼，修建了大量水库、水塘、水窖等，使粮食增产，解决了13亿人口的温饱问题;（3）50多年来，我国修建了大批供水水源及输水工程，保障了工业、城市用水，提高了人民生活水平，促进了城市化建设;（4）经过50多年的努力，全国水电装机达7935x104kW，年发电2431×108kwh，水电迅猛增加，成为我国能源的重要组成都分，而且有力地缓解了燃煤引起的污染问题，促进了航运、旅游、水产等的发展,大型水电站同时兼有防洪、灌溉、供水等综合功效.

2 我国水利建设存在的问题

我国水利建设虽然取得了一些成绩，但与经济社会发展对水利的要求相比，尚存许多差距，还面临不少困难和问题.这些问题有的是长期积累的深层次矛盾的显现，有的是水利发展阶段性变化带来的,有的是水利工作不到位、不落实造成的，仍需要我们在今后的工作中采取切实有效的措施加以解决，以适应经济社会可持续发展的需要.

2.1 防洪工程建设任务繁重

我国2/3多的固定资产、近1/2的人口、1/3的耕地、数百座城市,以及大量的重要设施和工矿企业都位于大江大河的中下游地区.由于防洪基础设施薄弱,洪水灾害发生频繁,受洪水威胁严重.据统计,20世纪90年代以来,洪水灾害造成的直接经济损失达1万多亿元,其中1998年损失达2500多亿元.近5年来,国家用于防洪工程建设的投资达1200多亿元,加上地方的配套资金,共计2000多亿元,建设了以长江、黄河为重点的江河堤防加固工程、蓄洪区安全设施、重点病险水库除险加固等工程,使防洪标准有了很大的提高.尤其是长江干堤加固工程,按照防御1954年型洪水的标准,已基本完成加固任务.由于全国的防洪工程面广、量大,所需的投资多,战线长,所以在今后一定时期内,防洪建设的任务还很重,全国26万km江河堤防中的大部分还需要加固;8万多座水库中的约1/3需要除险加固;蓄洪区建设需要调整思路,加快建设;还需要建设一批拦蓄洪水的枢纽工程;预警预报系统工程等非工程防洪措施也需要进一步加强.防洪建设如不能适当超前,经济建设越快,遇到特大洪水时造成的经济损失越大.

2.2 水资源过度利用

北方广大地区,由于过量用水,造成了一些河道断流和地下水超采,不利于可持续发展.作为中华民族母亲河的黄河,自1972年开始出现断流现象(15d)后,断流现象不断加重,1997年有226d没有与海相连.自20世纪70年代以来,黑河、塔里木河等河流下游,断流现象也不断加重.近几年,加强了流域水资源的统一管理和调度,取得了很大的成绩,但还未从根本上解决问题.北方地区的城乡用水,大量抽取地下水,2001年地下水源供水超过50%的有河北、北京、山西、河南、山东、辽宁6个省(市),其中河北省高达80.9%.黄淮海平原的地下水超采问题越来越严重,河北、河南、山东、北京、天津5省(市)的200多万眼井,大部分用于灌溉,由于地下水位下降,每年有大批废弃(10万眼左右),而又要新打更多的井,由于超采地下水,引起地面下沉、水质变硬、海水倒灌、生态恶化等,天津部分地区的最大地面沉降量已达3m左右,成为一种不可逆转的地质灾害.国外专家呼吁:中国正面临严重的缺水问题,而就其严重程度而论,当在世界之最的行列;华北平原的地下水位正日益下降,这有可能从根基上影响该地区农业的可持续发展.据有关资料介绍,中国、印度、美国、北非等大量超采地下水,每年超采量达1600亿m3,主要用于农业灌溉,大约有4亿多人食用的粮食是超采地下水灌溉的.

2.3 水污染

我国污水、废水的排放量,每年有600多亿t(2001年为626亿t).城市污水处理率,虽然有了很大的提高,由1990年的16%提高到现在的36%,但仍有64%的污水未经处理直接排入河道.近20年来,我国地面水和地下水的质量下降.2001年在12.1万km评价河长中,Ⅰ,Ⅱ类水仅占32.6%,Ⅲ类水占28.8,Ⅳ类及劣于Ⅳ类水的河长占38.6%.水体的污染,造成了城市和农村江河湖泊的富营养化,蓝藻滋生.渤海、东海、南海都出现了赤潮,而且近几年出现的频率加快,对沿海城市及渔业生产造成重大经济损失.工业废水和农业生产中的农药、化肥随水排入城市近郊河流,渗入地下,使城市地下水体遭到不同程度的污染,直接影响饮用水水源的水质.农业生产中用超标准污水灌溉农田,造成作物枯萎、减产,使生产出的粮食、蔬菜含有大量的有毒有害成分,危及消费者的身体健康.

2.4 水土流失

全国水土流失面积367万km2,其中水蚀面积达179万km2,每年土壤流失量达50亿t,被冲走的氮、磷、钾等营养物质约4000万t.一方面干旱缺水,水资源贫乏;另一方面伴随着土壤侵蚀,宝贵的地表水资源白白流失,使上游的土地减少,土壤肥力和生产能力下降.水土流失严重的地区,大多是贫困地区.流失的泥沙约1/3淤积在江河湖库,抬高河床,使河道防洪能力下降,水库库容减少甚至成为病险水库.不仅人们所熟悉的黄河、长江等大江大河上中游地区水土流失严重,东北黑土区的水土流失也很严重.水土流失对广大群众的生产、生活条件和生态环境带来一系列不利影响.造成上述问题的原因是多方面的,既存在投入不足的问题,也存在指导思想以及建设和管理模式上没有充分考虑可持续发展的问题.近几年来,已经朝着可持续发展的方向尝试性地迈出了一些步伐,但还应该采取更多的行动.可持续发展没有现成的模式可以遵循,需要与总体的经济和社会发展联系起来,加强生态水利方面的理论研究,边探索,边实践,边总结规律,指导实践.

3 我国水利建设可持续发展的对策

3.1 提高认识，全面加强水利工程管理体制改革

我国古代就很重视并处理好人与自然的关系，提出了“天人合一”的思想.发展经济过程中既要加快经济发展，又要保护和改善生态环境，做到“双赢”，就必须坚持以人为本，转变对自然、环境的认识，从单纯向自然索取转变为珍惜资源、保护环境从只考虑眼前利益转变为同时顾及子孙后代,持续发展.水利建设中要注意解决“重开发、轻环保，重经济、轻生态”的问题，从战略战术上将水利建设与环境建设分离转变为相融一体,使工程兴建与保护自然生态相协调，以最佳环境效益决定水利工程的兴建.以可持续发展思想指导水利建设，抓好规划、设计、施工、管理等方面，形成有机的整体.

长期以来，水利工程担负着防洪保安、农业灌溉和城乡生活用水的任务，在促进全市经济和社会发展中起着不可估量的作用，但由于传统的不合理管理体制根深蒂固，加之基础设施配套差、更新速度慢,影响持续发展.今后要在以公益性为基础的前提下，科学界定水管单位的性质，建立工程的维修养护专项资金制度.要积极推行管养分离,降低管理成本，提高工程效益; 要重新核定水价，以水养水; 要切实可行地全面推行水工程改革，建立良性运转的长效发展机制.

3.2 制定切实可行的水利规划，加快水利重点工程建设

水利事业是一个系统工程，需要解决水利与国民经济、与社会的协调发展问题，需要统筹考虑洪涝灾害、水资源开发利用和保护以及水土流失等水利问题，也需要解决不同治水措施之间的关系问题，对于这样一个复杂系统，片面强调某一方面，不但不能解决问题，还可能使矛盾转化甚至尖锐.因此，要搞好水利建设，就必须有一个符合客观实际的水利规划.做好水利规划，要拓展规划思路，坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则;扩展规划内容，主要研究水资源开发利用、行业管理、水环境保护等各方面.此外，水利规划要从实际出发，从解决关键性问题出发，提高可操作性.水利建设的根本是因地制宜地整体推进饮水、供水、节水、保水、蓄水等“五水”设施建设，最大限度地满足饮水保障需求、防洪安全需求、农业生产需求、经济发展需求和生态安全需求.在此基础上，要加快水利重点工程建设，夯实可持续发展水利基础.鼓励民间资本以多种形式进入水利工程建设领域.工业和城镇用水项目，要与大企业、大项目挂钩，更多地引入市场机制，调动各方面投资和建设的积极性，走市场化、企业化运作的道路.

3.3 加强全社会的节水

我国是一个水资源短缺的国家,年平均降雨量650mm,比全球陆地平均水平低150mm;我国多年平均降雨总量6.2×104亿m3,其中可通过水循环更新的地表径流和地下水即水资源总量,为2.8×104亿m3,人均不足2200m3,为世界平均水平的1/4.不但人均水资源少,而且时空分布很不均衡.黄淮海流域的人均水资源仅462m3,其中京、津两市所在的海河流域人均水资源量仅292m3,不足全国平均水平的1/7,黄淮海流域的缺水问题已经成为制约国民经济和社会发展的“瓶颈”.要解决缺水问题,必须实行“开源节流并举,节水为主”的方针.灌溉系统的基础设施差、管理方式落后,浪费水严重.目前全国每年农业用水量约3800亿m3,占用水总量的近70%.由于灌溉设施标准低,更新维护措施跟不上,部分设施老化失修严重,用水管理粗放,近一半的灌溉水量在输水过程中因渗漏而损失,再加上田间灌溉方式和技术落后,全国灌溉水的平均利用率仅40%左右,比先进国家低25%～30%.大水漫灌,不仅浪费水,还造成土壤的次生盐碱化.近几年来,各地采取了各类节水增效技术措施,主要有:加强农田用水管理、提高水价、渠道防渗、管道输水、短畦灌溉、沟灌、喷灌、滴灌、渗灌、小管出流、膜上膜下灌、集雨灌溉、咸水灌溉、水田浅湿灌溉、污水资源化、坐水种(穴灌)、机械保墒、化学保墒、秸秆与薄膜覆盖保墒等.其中:防渗渠道控制的农田面积已近1300万hm2,管道输水面积已近670万hm2,喷灌、滴灌和微灌面积已达270万hm2左右,另外水稻节水灌溉、坐水种、膜上膜下灌等非工程节水面积共计1300万hm2.1998年以来,国家加大了灌区续建配套和节水改造的投资力度,采取的主要工程措施是渠道防渗.渠道防渗,可采取多种形式,近几年采取“三面光”、U型槽的形式比较多,这些形式的技术和工艺比较简单,效果好,边建设,边受益,可以大量推广.国家补助投资进行配套和改造的200多个大型灌区以及塔里木河、黑河等流域的综合治理,也主要是采取渠道防渗、合渠并口等防渗节水措施.在有条件的地方,可以实行管道输水,可使渠系水利用系数提高到95%以上.在美国西部加州的一些灌区,20世纪20年代就开始用混凝土管代替明渠输水,60年代以来,加大了推广低压管道灌溉技术的力度,现在已有约一半的大型灌区实现了管道化.我国的一些地区20世纪80年代以来也大量采取了管道输水,比如:新疆兵团从80年代就采取塑料软管输水;近几年来,北方广大农村也大面积推广用水泥管、塑料管等代替农、毛渠道,成本较低,节水效果好.关于田间节水,可采用多种形式.从世界总的情况来看,目前仍是以地面灌溉为主.比如美国,以沟灌为主的地面灌溉面积约占总灌溉面积的约2/3.少数国家,比如以色列,已经大部分采用喷、微灌.瑞典、英国、德国、奥地利、法国等发达国家,为了节省劳动力,也大量发展了自动化程度较高的喷灌.从我国的实际情况出发,在今后一定时期内,总体上仍将是以地面灌溉为主,有条件的地区,可发展喷、微灌,比如北京的顺义县、河北的三河县、山东的临淄区、黑龙江的甘南县等,大面积发展喷灌,取得了好的效果.城市节约用水要做到“三同时,四到位”,即建设项目的主体工程与节水工程同时设计、同时施工、同时投入使用;取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管理制度到位.按照有关规定,工业用水重复利用率低于40%的城市,在达标之前不得新增工业用水量,并限制其新建供水工程项目;各单位现有房屋建筑中安装使用的不符合节水标准的用水器具,须在2005年前更换为节水器具.缺水地区要结合调整产业结构调整用水结构,限制发展高耗水作物(主要是水稻)和耗水量大的工业.

3.4 合理开发、配置和利用水资源

近年来,北方有关省(市)提出的水资源工程越来越多.对水资源配置要进一步研究,使其有利于水资源的可持续利用,有利于工程建设和运行的良性循环.根据当前我国粮食供给形势和北方地区严重缺水的情况,新建水源工程的供水对象,重点应放在保证城镇用水和农村人畜饮水方面,农业灌溉主要靠加强节水措施.重点考虑城镇用水,是因为城镇是经济社会发展的中心,必须保证用水安全,否则将影响并制约城市的发展,加剧地下水的超采.城市用水的大部分经过处理后回归到河道、渠道,还可以用于下游地区的农业和生态.据有关部门统计,2001年全国城镇生活和工业的平均耗水率分别为26%和25%(农业的平均耗水率则高达64%,北方地区则更高).城市生活和工业用水的3/4左右可回归用于农业和生态.跨流域调水工程,在增加城市生活和工业用水的同时,农业和生态也直接和间接受益.在水资源配置上,要为城市发展留出一定的用水余地,否则,给农业的用水份额,将来也可能被城市挤占(北方地区这样的情况已经很多),使灌溉工程造成浪费,农民也难以接受.为了解决水资源的时空分布不均和提高供水的保证率,要加强供水水网建设.从全国来说,分期建设南水北调东、中、西三条调水线路,与长江、黄河、淮河、海河构成“四横三纵、南北调配、东西互济”的大水网.各地也应根据水资源的供需情况,规划建设覆盖一定区域的水网.水网可以调剂余缺,缓解水资源的时空分布不均,优化水资源配置.调水工程特别是大型跨流域调水工程,一定要十分重视生态环境问题.比如南水北调工程,要按照国务院提出的“先节水后调水,先治污后通水,先环保后用水”的原则,并要遵循自然规律和经济规律,使受水区和调水区做到“双赢”.

3.5 搞好水土保持

水土保持要以预防保护和有效监督为主,防治并举.要实行工程措施和非工程措施结合,实行山水田林综合治理,增加植被,拦蓄泥沙,保护水资源和生态环境.工程措施和非工程措施,都要充分考虑与改善当地生产条件和增加群众收入相结合.比如近几年实施的“退耕还林”和“退牧还草”政策,群众退耕、退牧后,国家补助一定的资金和粮食,使农民既解决了生活问题,又可以调整结构,改善生产条件,为长期脱贫和逐步致富打下基础.再比如黄河中游地区在小流域治理中采取的淤地坝工程,既拦沙,又能为群众增加高产稳产的沟坝地,群众说“家有两亩坝,旱涝都不怕”.西北干旱、半干旱地区,生态建设要充分考虑降雨和水资源条件,要实行乔灌草结合.在降雨量少而不稳的地区,不宜大面积种植乔木,否则,靠建设水利工程浇树,成本太高,难以运行,水资源也难以平衡.越是干旱缺水地区,越要珍惜水资源,防止“拆东墙,补西墙”,得不偿失.总体上说,应主要靠天然降雨解决植被的需水问题,宜林则林,宜草则草,甚至宜荒则荒,历史上千百年形成的大量戈壁荒滩,不去人为地改变地貌,也是一种保护,否则,花很大的资金和资源代价,也不一定获得好的效果,甚至事与愿违.总之,要遵循自然规律和经济规律办事,要充分尊重群众的意愿,要在科学论证的基础上决策.

3.6 重视保护湿地工作

人们把湿地比喻为“地球的肾”.湿地具有调蓄洪水、调节气候、净化水体、保护生物多样化等多种功能.我国的湿地面积大、类型多、分布广,由于多种原因,湿地保护存在很多问题,主要是湿地面积减少、调蓄水的作用降低、水质变差、湿地功能退化.需要采取综合措施加以保护.1992年被联合国列入国际重要湿地名录的青海湖,由于毁草开荒、大水漫灌等原因,湖水位不断下降,湖面面积不断减少,近年来平均年蒸发量大于补给量,每年减少湖水量4亿多m3,湖水含盐量升高,鸟类栖息环境恶化,鱼类资源大幅度减少,湖区周边大量草地退化,沙化面积不断增加.为了解决这些问题,需要加强节水措施,调整产业结构,实行退耕还林、退牧还草,解决湖水入不敷出的问题,稳定和逐步恢复湖面面积,改善青海湖周边的生态环境.湖南洞庭湖和江西鄱阳湖,近代以来由于围湖造田,导致湖面萎缩,蓄洪能力下降.洞庭湖面积1825年为6000km2,1949年减少到4350km2,1995年下降到2625km2.鄱阳湖在20世纪40年代湖面面积为5000多km2,90年代下降到不足4000km2.长江中下游的通江湖泊面积,建国初期为17000多km2,1998年仅剩下6000多km2.如果用建国初期的天然调蓄容积对1998年的洪水进行演算,长江中游1998年的洪水位可以降低1m左右.长期以来,由于滩地围垦,搞了大量洲滩民垸,使得行洪能力大大下降.1998年长江大水,损失很大,灾后反思,为了解决人水争地的矛盾,国家在湖北、湖南、江西、安徽四省实行了移民建镇、退田还湖、平垸行洪政策,投入了100多亿元,对受灾严重的地区,在群众自愿的基础上,240多万人从原来的居住地迁走,脱离洪水威胁,并采取不同形式安排了生产、生活出路,使人与水建立一种和谐相处的新型关系.这项工程完成后,在大洪水情况下,退田还湖、平垸行洪地面积可达近3000km2,其中鄱阳湖增加800多km2,洞庭湖增加约600km2.已经实施的工程,在1999年和2002年的防洪中发挥了很大的作用.其中湖南省2002年在遇到历史第四高洪水位的情况下,先后有220多个堤垸实行“平垸行洪,退田还湖”,增加调蓄面积254km2,21万多人免遭洪水之苦.为了进一步扩大退田还湖地面积,湖南省正在做进一步扩大湖面面积的规划.搞好“移民建镇,退田还湖,平垸行洪”工作,一是要充分尊重群众意愿,二是要千方百计解决好农民的生计问题,三是要规划好圩垸的平退方式,使扩大蓄洪面积、增加有效蓄洪量与提高农民收入统一起来.

3.7 加大水污染防治力度

要大力推行清洁生产,加快工业污染防治从末端治理向生产全过程控制的转变.按照有关规定:所有城市都必须建设污水处理设施.到2005年,50万人口以上的城市,污水处理率应达到60%以上;到2010年,所有城市的污水处理率应不低于60%,直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率不低于70%.今后,城市在新建供水设施的同时,要规划建设相应的污水处理设施;缺水地区在规划建设城市污水处理设施时,还要同时安排污水回用设施的建设;城市大型公共建筑和公共供水管网覆盖范围外的自备水源单位,都要建立中水系统,并在试点基础上逐步扩大居住小区中水系统建设;要通过价格、税收政策和必要的工程措施,促进节约用水和废水资源化,保护城市水源,缓解城市缺水对经济社会发展的制约;要按照“污染者付费”的原则,由工业企业和居民用水户承担污水治理的责任和义务,全面推行污水处理的收费政策,合理确定收费标准,逐步达到“补偿成本,略有盈利”的水平.水污染防治要统一规划,分步实施,突出重点.近期国家的治理重点是:继续抓好“三河、三湖”水污染治理,做到工业污染源稳定达标排放,杜绝“反弹”现象的出现;加大对长江上游、三峡库区、黄河中上游、松花江流域和渤海水污染防治的力度;加大对海上采油、船舶和近海养殖污染的防治力度;在水环境治理中,要有效削减有机污染物排放总量,同时要注重控制氮、磷排放量,推广无磷洗涤用品,结合农村环境保护和生态农业,控制农业面源污染;实施好京、津等大中城市的水资源保护措施;抓紧南水北调工程水源区和沿线水污染防治工作,保障南水北调的水质.

3.8 推进依法治水，实施科技兴水

推进依法治水，首先要加大水事法律法规的宣传力度，进一步推进《水法》、《防洪法》和《水土保持法》的贯彻实施工作，不断提高广大干部群众的法制意识和水患意识;其次，要进一步加强水政监察专职队伍的组织建设和业务建设，建立一支精干高效的水政执法队伍.最后，要认真履行职责，依法行政，推进水利系统的综合执法工作，严厉打击各种破坏水利设施的违法犯罪行为，维护水利建设管理秩序，保障水利建设成果.

实现我国水利建设可持续发展，必须把依靠科技进步作为根本出路，探索创新的科技对策.加强水利建设科技创新，要切实加强对水利科技工作的领导，多层次、多渠道加大水利科技投入，加快科技创新与科研成果的转化，继续深化水利科技体制改革，为加快水利发展提供强有力的科技支撑.

TU213.9

A

1673-260X（2012）11-0060-04