滁州市农村土地流转情况的现状分析与对策思考

吉晓华，邵尚林，马守莉，汪芳芳

（1.滁州学院 思想政治理论课教学研究部；2.滁州学院 经济与管理学院，安徽 滁州 239000）

滁州市农村土地流转情况的现状分析与对策思考

吉晓华1，邵尚林2，马守莉2，汪芳芳2

（1.滁州学院 思想政治理论课教学研究部；2.滁州学院 经济与管理学院，安徽 滁州 239000）

近年来，滁州市农村土地流转在政府的大力推动下，虽然进程明显加快，但是不少农户仍然存在不愿、不敢、不想流转土地的心态，而规模经营主体又存在土地成片流转不畅、开发资金筹措困难、土地流转期限偏短、自然灾害风险较大、市场有效对接较差等实际问题，从而直接制约和影响了滁州市土地流转进一步发展的规模与潜力。为此，需要从加强宣传教育、强化政府职能、推动非农就业、健全社会保障、加大扶持力度、创新工作思路等方面，进一步强化推进土地流转的措施。

滁州市；土地流转；现状；对策

随着我国市场经济的不断发展，加快农村土地流转，实现农业产业化经营已成为日益迫切的要求。滁州市在全国率先实行了家庭联产承包责任制，对推动农村改革起到了重要的历史作用。近年来，滁州市在稳定家庭承包经营的基础上，进一步推进农村土地承包经营权的流转，提高了农业组织化、规模化、产业化程度，带动了土地、劳力、技术、资金等生产要素的优化配置，加快了农村经济的发展步伐。但是滁州市在农村土地流转过程中，也存在一些现实障碍与问题，在一定程度上制约了土地流转进一步发展的规模与潜力。本文试对滁州市农村土地流转情况做一现状分析并进行相应的对策思考。

1 土地流转的基本情况与主要特点

据滁州市农委提供的统计数据，2010年底，全市农村土地流转总面积108万亩，占全省份额的10.5%，位居安徽省第四位。其中，耕地74万亩，山场17万亩，水面14万亩，荒地3万亩。［1］

从滁州市近年来农村土地流转情况看，不仅流转呈现加速的态势，而且方方面面出现了可喜的变化：

一是流转形式走向多样化。2010年底，滁州市73.8万亩农村流转耕地中，转包29.5万亩，占40%；出租21.4万亩，占29%；转让3.9万亩，占5.3%；互换4.6万亩，占6.3%；入股1万亩，占1.4%；其他13.4万亩，占18%。［2］虽然转包和出租仍是全市农村土地流转的主要形式，但其它灵活多样的土地流转方式也越来越占有重要的地位。

二是流转主体出现多元化。过去滁州市农村土地流转主要在农户之间进行，现在除农户外，已有更多的种养大户、龙头企业、农民专业合作组织参与土地流转。据统计，2010年底全市流入种养大户、农民专业合作组织、龙头企业的流转耕地面积分别达37万亩、5万亩、4万亩，占全市农村流转耕地面积的50%、6.8%和5.4%。［2］

三是流转数量趋于规模化。近年来滁州市农村土地规模流转趋势明显，2010年底，全市农村耕地规模流转50亩以上的受让农户共有2991户，流转面积46.5万亩，占全市流转耕地面积的63%。其中从事粮食生产有2189户，面积达34.4万亩，占全市流转耕地面积的46.6%；从事经果林生产的有247户，面积3.3万亩，占全市流转耕地面积的4.5%；从事养殖业的有449户，面积6.8万亩，占全市流转耕地面积的9.2%；其他106户，面积2万亩，占全市流转耕地面积的2.7%。［2］

四是流转程序开始有序化。过去滁州市农户之间主要通过口头协议流转土地，缺少书面字据为证，往往造成很多矛盾和纠纷。为规范土地流转工作程序，消除矛盾隐患，2007年滁州市政府组织实施了农村土地突出问题专项整治工作，对土地流转手续进行全面清查，发现问题，及时纠正，并建立健全农户土地承包档案。2009年滁州市政府又出台了《滁州市促进农村土地承包经营权流转，发展农业适度规模经营的实施意见》（滁政【2009】83号）和《滁州市农村土地承包经营权流转管理办法》（滁政【2009】84号）。在政府的引导和制度的规范下，滁州市农村基层群众的合同意识、维权意识不断提高，绝大部分农户在土地流转中，都开始主动签订流转合同，按照规定程序办理流转手续，基本改变了过去土地流转过程中混乱无序的状况。

2 土地流转的成功经验与主要问题

近年来，滁州市农村土地流转能够加快推进步伐，取得明显成效，主要取决于滁州市各大领导班子和农业主管部门的高度重视、精心谋划与周密实施，充分发挥了政府的主导作用。其成功经验归纳起来有以下三点：

2.1 政策引导，强力推动

滁州市虽然是农业“大包干”的发源地，但在新形势面前，滁州市委、市人大、市政府没有被“大包干”耀眼的历史光环禁锢自己的思想与头脑，而是充分认识到了土地流转对于完善家庭联产承包责任制、进一步推动农村经济发展的重要意义，并在实际工作中切实加强组织领导。2009年9月，滁州市政府出台了《滁州市促进农村土地承包经营权流转，发展农业适度规模经营的实施意见》（滁政【2009】83号）和《滁州市农村土地承包经营权流转管理办法》（滁政【2009】84号）。《实施意见》从财政、项目、信贷、保险等方面提出了一系列扶持措施，明确要求市财政从2009年起，连续三年对受让集中连片耕地500亩以上、流转期限3年以上、流转合同规范的农业生产规模经营主体，每亩给予一次性奖励100元。2010年，市委把加强土地流转服务平台和仲裁庭建设列为全市60项重点工作之一；市人大把农村土地纠纷仲裁机构建设纳入第3号议案进行督办；市政府把这两项工作纳入“三农”总指挥部2010年重点工作进行调度，不仅组织各县（市、区）政府分管领导和农委分管主任，考察学习外省土地流转的典型经验，而且召开了全市农村土地流转工作会议，对建立仲裁庭、搭建土地流转服务平台作出了进一步的安排和部署。

2.2 构建平台，优化服务

规范高效的服务机制是推进农村土地流转的必要保障。滁州市政府及农业主管部门高度重视农村土地流转服务平台建设，使之成为提供政策法律咨询、流转信息发布、合同签订鉴证、土地收益评估、流转档案管理等服务的有效载体。2009年滁州市农委印发了《关于切实加强农村土地流转服务平台和农村土地承包经营纠纷仲裁机构建设的通知》，2010年初制定了推进农村土地流转服务平台和仲裁机构建设行动方案，方案明确了目标任务和建设标准，排出了时间节点，提出了保障措施。同时，市农委积极配合市“三农”总指挥部对县（市、区）土地流转服务平台和仲裁机构建设情况进行督查，对尚未完成任务的县（市、区）提出补缺补差的具体要求。2010年12月，滁州市政府根据全市土地纠纷仲裁机构建设的现状，又研究制定了《关于进一步加强和完善农村土地纠纷仲裁机构建设的意见》（滁政【2010】148号），印发到各县（市、区）贯彻落实。到2010年底，全市102个乡（镇）全部建立了乡镇流转服务大厅或窗口，8个县（市、区）全部成立了农村土地承包仲裁委员会，7个县（市、区）建立了仲裁庭。［2］

2.3 重视保障，解决后忧

土地是农民的安身立命之本，不解决土地流转后农民的生活保障问题，也就难以消除农民对土地流转的后顾之忧。滁州市政府在《滁州市促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》（滁政【2009】83号）中对建立土地转出农户的就业和社会保障制度方面，提出了一系列指导性意见，各县（市、区）根据市政府的指导意见，又进一步细化措施，加强落实。其中2009年全椒县制定了《全椒县土地流转农民社会保障实施办法》，选择在襄河镇邱塘村邱韩、鲁郢两组和石沛镇联盟村六庄、草塘两组先行开展“以土地换保障”试点创新工作，采取流转农民选档缴费，村、镇、县分级补贴的办法，建立个人账户积累式养老保险制度。分设年缴费标准400元、500元、600元三个档次，供参保人根据自身承受能力灵活选择，其中县、镇两级财政均补贴20%。缴费年限达到15年，男年满60周岁、女年满55周岁，就能按月领取养老金。按目前的缴费标准计算，达到或已超过60周岁的人员一次性缴满15年9000元（个人只需缴5400元）的养老保险费后，就能享受每月98元的养老金，加上土地流转租金，保障基本养老完全可以实现。据调查发现，参加“以土地换保障”的农民基本上有三个去向：45岁以下的青壮年多数外出务工；45－60岁的中老年劳力多数给种田大户做田间管理，并获取相应的劳务工资；60岁以上的老年人除做一些力所能及的农活外，就是安心养老。除社会保障外，全椒县政府还对土地流转农民有针对性地开展免费就业指导培训，重点是45岁以下的青壮年劳动力，以提升他们的就业技能。同时，加快乡镇工业集中区的建设，着力打造公路沿线“工业走廊”，以让流转土地的农民实现“在家门口就业”。“土地换保障”后，农民不仅没有后顾之忧，而且增加了收入来源。根据对全椒县邱塘村农民鲁国泉的调查，其土地流转前因年纪大，家里10多亩承包地每年只能耕作一茬，收入不到1万元。但土地全部流转给大户以后，鲁国泉夫妇除获得土地年租金6000元外，俩人还获得给大户做田间管理的劳务收入近1.8万元，比以前净增了1.4万元。

虽然近年来滁州市土地流转的进程在加快，但是在实践过程中也存在这样或那样的障碍与问题，并在一定程度上制约了土地流转进一步发展的态势。

从土地流转的出让方看，不少农户土地流转的意愿不强，直接制约了土地流转的拓展潜力。因各种因素的影响，目前滁州市很多农民尚未产生土地流转的迫切愿望，其中主要存在三种倾向：其一不愿流转。随着滁州市实施东向发展战略，加快承接产业转移步伐，全市工业化、城镇化进程深度推进，土地资源日趋紧张，再加上我国政府惠农政策力度的加大，农村土地价值不断攀升。在这种情况下，部分农民很容易形成守土如金的心态，不愿流转。如滁州市工业化、城镇化水平最高的琅琊、南谯两区2010年土地流转面积只有9.1万亩，仅占全市土地流转总面积的8.4%。［1］其二不敢流转。一些经济欠发达的县（市、区），由于工业化、城镇化水平偏低，农业仍然是农民的主要收入来源。在缺乏其它稳定谋生手段的情况下，这些地区的农户自然担心离开土地就失去了生活保障，因而不敢轻易流转。如滁州市面积最大、人口最多的第一大农业县——定远县2010年土地流转面积只有14万亩，绝对值排位仅列全市第四，只占全市土地流转面积的13%。［1］其三不想流转。受我国传统小农观念的影响，部分农户恋土情节非常深厚，即使自己拥有稳定的非农职业收入，缺乏从事农业生产与经营的时间和精力，但对所承包的土地仍然有很强的依赖心理，宁可弃用荒芜也不想流转。

从土地流转的受让方看，规模经营面临种种实际困难，在一定程度上影响了受让主体的积极性。这些困难主要表现在：其一，土地成片流转不畅。受让主体在实施土地成片流转时，往往因为一户或几户承包地没有达成流转协议，而使土地成片流转陷入难产，从而加大了生产成本，制约了规模经济的发展。其二，开发资金筹措困难。大面积承包土地从事高效农业开发，需要较多资金投入。由于受让主体不能将土地使用权作为贷款抵押，又找不到贷款担保法人单位，因此从金融机构贷款极其困难，致使部分受让主体在土地开发上存在严重的资金匮乏问题。其三，土地流转期限偏短。目前，滁州市农村土地流转期限大多以2－5年为主，期限普遍偏短，致使受让主体难有长期打算，短期行为明显，不愿购置大型农机具，不愿改良农田水利基础设施。其四，自然灾害风险较大。滁州市是一个旱涝与病虫灾害频发的地区，由于土地流转的受让主体大多是经营种植业，一遇灾害，所遭损失远远高于普通农户，短时间内，生产元气难以恢复。其五，市场有效对接较差。受让主体由于主观与客观原因，一般重生产、轻营销，重产量、轻品质，产品标准化程度低，往往在与市场对接的过程中陷于被动，直接影响了自己的经营效益。

3 土地流转进一步推进的对策思考

3.1 加强宣传教育，积极帮助农民转变传统小农观念

农民是土地流转的主体，只有农民摆脱传统的小农观念，自觉参与土地流转，土地流转才能加快推进。因此，各县（市、区）、乡（镇）政府要进一步采取各种行之有效的途径，广泛宣传党和国家鼓励农村土地流转的政策和要求，消除农民的后顾之忧，帮助农民充分认识到土地流转对于发展现代农业、加快农村致富的重大意义；要进一步加大对土地流转先进典型的宣传力度，比较分析流出方的增收效益和流入方的规模效益，用身边的事教育身边的人，帮助农民切实看到土地流转所带来的实惠与好处。通过宣传教育，努力帮助农民克服一家一户小生产的小农意识的束缚，大力激发农民参与土地流转的内在愿望，为进一步推进农村土地流转奠定坚实的群众基础。

3.2 进一步强化政府职能，不断完善土地流转服务机制

各级政府在土地流转中承担着“引导、协调、服务、监管”的重要职能，扮演着十分重要的角色。其职能能否有效发挥，直接影响和决定着土地流转能否有序快速推进。因此，各县（市、区）、乡（镇）政府要进一步提高和深化对土地流转工作重要性的认识，认真履行政府职能，真正把工作班子、工作人员、工作举措和工作经费落实到位，建立健全县（市、区）有中心、乡（镇）有大厅、村有信息员的三级流转服务平台，及时为流转双方提供政策法律咨询、流转信息发布、合同签订鉴证、土地租金评估、流转档案管理等服务。通过强化政府职能，健全服务机制，为进一步推进农村土地流转提供有力的组织保障。

3.3 进一步推动非农就业，有效拓宽土地流转空间

要想实现农村大规模土地流转，就必须进一步做好农村劳动力的转移工作，实现广大农民的非农就业。因此，各级政府要制定和完善相关的政策措施，对于已经在城镇长期务工经商和创办企业并有稳定收入和固定住所的农民，要鼓励他们自愿退出承包土地转变为城镇居民；对于哪些文化程度比较低、面向二、三产业就业比较困难的农民，要有针对性地开展技术和技能培训，并有组织地进行劳务输出，使大量的农村劳动力走向二、三产业以后，能够站住脚，拥有自己稳定的非农职业。通过推动非农就业，逐渐减少直接从事农业生产的人口数量，为进一步推进农村土地流转创造更大空间。

3.4 进一步健全社会保障，真正解决离地农民后顾之忧

大部分农民之所以不愿意流转土地，主要是因为在农村社会保障体系不健全的情况下，土地仍然是广大农民的“命根子”。因此，各级政府要采取得力措施，加大农村公共财政投入，建立、完善农民养老保险、失业保险以及新型农村合作医疗、农村社会救助等社会保障机制，使农民在离开土地以后能够生有所靠、老有所养、病有所医、困有所济。通过健全农村社会保障机制，真正解除广大农民对离开土地的后顾之忧，为进一步推进农村土地流转消除现实障碍。

4.5 加大扶持力度，刺激土地规模经营主体的积极性

要想推动土地流转深度发展，必须精心培育土地流转受让方需求市场。因此，各级政府要建立土地流转受让方激励机制，以刺激受让主体的流转需求。在金融方面，要加强对农业规模经营主体的信贷支持，允许规模经营主体用土地经营权进行信贷担保，或把规模经营主体的贷款纳入中小企业担保公司范畴，或单独成立农业担保公司，专门服务于农业贷款；在财政方面，要划拨一定专项建设资金和补贴资金，专门用以农田水利基础设施建设和农业规模经营主体补贴；在保险方面，要引导规模经营主体按实际承包面积参加农业保险，加大农业保险资金赔付投入，降低大户的生产风险；在中介服务方面，要大力扶持发展土地流转中介服务组织，建立土地流转信息发布机制，培育土地流转市场，降低规模经营主体与一家一户谈判和签约的成本，并适当延长土地流转期限；在市场对接方面，要改进科技服务体系，将规模经营主体作为服务的重点对象，及时准确捕捉农产品市场信息，并以市场需求为龙头，为规模经营主体提供有针对性的产、加、销一体化服务，引导他们与市场有效对接。通过加大扶持力度，降低规模经营主体的生产成本和风险，提高规模经营主体的生产收益和效率，为进一步推进农村土地流转产生典型带动、示范激励的引领作用。

3.6 创新工作思路，努力探索土地流转股份合作模式

在充分尊重农民意愿、保护农民合法权益的基础上，进一步解放思想，创新工作思路，运用现代企业的管理经营机制，积极摸索和尝试土地流转股份合作的新模式。或让农民以承包土地使用权作为股份，入股龙头企业、专业合作社或规模经营大户，凭借自己的股份享受经营收益；或直接以村为单位，成立村级农业股份合作的集体经济组织，探索“村企合一”的管理模式，实现村民“持股分红”。通过创新工作思路，以市场为导向，以效益为中心，使土地使用权逐步向具有较高生产加工技术的专业化公司、农民专业合作组织、其他规模经营主体或村级集体经济组织集中，优化组合各种生产要素，实行区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务、企业化管理，形成种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教一体化经营体系，使农业走上自我发展，自我积累、自我约束、自我调节的良性发展轨道的现代化经营方式和产业化组织形式，实现土地的规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地产值和经济效益，以带动农业增效、农民增收，为进一步推进农村土地流转开辟更加广阔的前景。

［1］滁州市农委经管科.开展农村土地流转“破百行动”，推进农村经营方式发展升级［EB／OL］.（2011－05－04）［2011－06－08］.http：／／www.czny.gov.cn／01／01／13408.html.

［2］王金树.推进农村土地流转，大力发展现代农业［EB／OL］.（2011－03－15）［2011－06－10］.http：／／www.czny.gov.cn／01／12523.html.

［3］许 伟.集体土地流转中集体角色的错位与回归［J］.攀登，2011，30（03）：69－71.

［4］刘晓霞，周 军.我国农村土地流转中存在的问题及其对策［J］.当代经济研究，2009，（10）：64－66.

［5］李文政.农村土地流转的理论分析与实践策略选择［J］.商业时代，2009，（22）：08－09.

Analysis on the Current Situation of Rural Land Circulation in Chuzhou City and Its Countermeasures

Ji Xiaohua， Shao Shanglin， Ma Shouli， Wang Fanfang

In recent years，under the support of China＇s government the rural land circulation of Chuzhou city has had significant growth in its progress.However，it still faces some problems.Many villagers still hold the attitude of being unwilling，or afraid，or even of no intension to transfer their management rights of their lands.Besides，the scale land－managers confront such practical problems as inefficient land circulation，financial difficulties in development，short－term land circulation，natural disaster risk and poor market effective connection，which directly prevent and influence the further development of the scale and potentiality of land circulation of Chuzhou city.Aiming at these problems，further efforts should be taken from such aspects as strengthening propagation and education，enhancing the function of government，promoting non－agricultural employment，developing a sound social security，increasing the supporting force and innovating work method in order to further intensify the countermeasures contributing to the progress of land circulation.

Chuzhou city；land circulation；current situation；countermeasures

S－9

A

1673-1794（2012）02-0001-04

吉晓华（1965－），男，安徽太湖人，副教授，研究方向：中国近现代史。

安徽省高校省级人文社科研究一般项目（2010sk481）

2012-02-28