重庆市近郊区农村的土地流转问题

□谭昊

重庆市近郊区农村的土地流转问题

□谭昊

重庆市二环高速的全线贯通后，开启了主城拓展的外环时代，这为城市近郊区发展提供了难得的机遇。一般而言，城市近郊区区位优势较为突出，农业产业化初步具备规模，因此，这一区域土地流转潜力较大。同时，由于大量农民进城务工，这一区域的土地流转闲置和无序开发的问题较为突出，亟需在流转形式、产业布局、政策扶持、资源利用等方面加强引导和规范，以形成符合区域发展实际的土地流转模式。

一、重庆市近郊区农村土地流转中存在的问题

（一）土地撂荒、闲置问题严重。一是大量农民外出务工导致承包地撂荒。二是经营不善造成人地两闲。有些近郊区为求发展，对引进企业的审查不够，不按时按标准给予农民补偿，甚至违约逃债，造成人地两闲。三是管理不便导致部分宅基地闲置。城市近郊区多数宅基地零星分布、偏远瘠薄，不便管理，造成宅基地流转难。

（二）土地无序开发、违章搭建突出。一是乡镇政府在推进土地流转工作中，缺乏具体的操作规程、方法和程序，土地流转的无契约性和无序性现象明显。二是大部分地区主要依托农经部门对农村土地流转附带管理，缺乏乡镇一级的土地流转服务平台。三是缺乏统一的土地流转规划，近郊区违章搭建问题比较突出。

（三）土地流转形式单一且规模偏小。一是土地流转形式单一，目前很多近郊区的土地流转仍以转包为主，大多介于同一集体经济组织内的邻里或亲戚之间。同时，土地流转目的单一，主要是为了方便耕种，增加粮食产量，耕地规模经营面积小，农业资源配置效率普遍不高。二是土地连片规模较小。实施家庭联产承包责任制以来，承包土地是按照高、中、低产田分类平均发包给农户的，导致面积较小的块地多，难以连接成片，不利整治耕作，制约了种植业结构调整，也影响了规模经营农户的收入。

（四）政府引导农民自愿流转土地的 “推力”不足。一是区、镇政府贯彻、宣传土地流转法律和政策的力度不够，使农民难以了解土地流转的信息和行情。二是政府监管职能发挥不到位，不能有效保障农民利益。有的基层组织没经过政府授权和农户同意，越俎代疱并强势推动土地流转，伤害了农民的利益。三是政府配套措施缺位，造成城市近郊土地流转的市场风险增大。

二、主要原因

（一）现有农村土地制度缺陷是造成土地闲置、撂荒以及流转效率低下等问题的主要原因

1．农村土地产权制度存在缺陷,农民没有土地处分权。目前，农村土地的市场化流转，实质上是农村土地经营权（使用权）的流转交易，农民并没有对土地处置的自主权，作为集体土地所有权代表的村支两委和村社干部在代表“农民集体”行使土地所有权职能时，“越位”、“错位”现象突出。

2．农村土地征收制度存在缺陷,使近郊农民滋生“等待征地”预期,使农民缺乏内生的土地流转动力。随着重庆城区的发展和扩张，城市近郊区农民的耕地和宅基地被大量征用，许多农户获得几十万元至上百万元不等的补偿金。但是，现行的农村土地制度未在土地征用的细节程序及监管途径上进行细化和规范，这极易使城市近郊区农民产生等待征地的预期。二是农民土地保障心理弱化了土地流转的动力。虽然土地流转能够一次性大量增加农民的收入，但也导致了农民持续性土地财产收益丧失预期。这种等待征地预期和土地财产收益损失预期的矛盾心理，弱化了农民土地流转的内生动力。

3．农村土地管理制度存在缺陷,使农村土地无序开发的机会成本过低。由于农村土地管理制度及相关法规不完善，一是农地流转存在“三多三少”的现象，即私下流转的多，经正式组织流转的少；转包、出租的多，转让的少；口头协商多，文字协议少，极易出现流转纠纷。二是农村建设用地无序开发。在利益驱动下，城市近郊区村集体或村民进行自主建设，改建、抢建违章建筑增多，非法搭建严重，由于相关土地管理法律法规对土地无序开发的处罚力度不够，申请法院强制执行又失去了时效性，使得农村建设用地无序开发的机会成本过低。

（二）政府在连接土地流转供需双方的服务管理机制建设上存在不足

1．乡镇政府各自为政，在区县级层面缺乏统一的土地流转规划和平台，难以解决 “信息不对称问题”。由于目前区县级层面尚无关于农村土地流转的统一规划，乡镇各自为政，统筹圈内农村土地流转难度较大。同时，由于各镇经济发展水平参差不齐，发展方向各具特色，发展重点各不相同，土地供求信息不通畅，农民“要转转不出，想租租不到”，使供需双方不能实现有效对接。

2．对土地流转过程中的市场准入、投融资、担保、风险防范方面的政策支持不足，使土地流转缺乏良好的外部环境。一是土地规模经营的投融资制度不完善，农业规模经营项目及经营企业的融资途径较单一、融资成本较高。二是存在多样化风险。对政府和农民而言，存在耕地底线和粮食安全的保证风险、农民增收风险等；对经营业主而言，面临参与农业生产经营的不确定性风险、市场投资风险、“三权”抵押的处置风险等问题。

三、对策建议

以科学发展观为指导，坚持最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是促进城市近郊区土地流转的根本前提。

（一）增加政府“制度供给”推力。一是创新土地流转收益分配制度。区级层面通过出台统一的土地收益分配制度来明确集体、个人的分配比例和使用途径，同时按照区发展总体规划，通过建立产业差别补偿制度，对未进入规划区的村社核定建设用地指标，这些指标可以出租给进入整体规划的村社。二是充分发挥本地特色。以土地流转促结构调整，利用区位优势,建立近郊区乡镇特有的主导产业,如迎龙镇正规划以二环外区域生态特色为依托，发展以乡村旅游和休闲农业为特色的休闲农庄经济，形成生产、加工、销售一体的特色产业网络。三是建立流转激励机制。建立农村土地承包经营流转优惠税制，对规模以上的专业合作社、农业龙头企业予以减税让利；制定促进农村土地承包经营流转投融资政策，对专业合作社、农业龙头企业提供低息、贴息贷款和担保及无担保贷款；制定农地流转产业化开发政策，对农业区域化布局、专业化生产、产业化经营项目予以一定的财政资助，办好土地股份制农业企业、农庄，实行“公司+基地+农户”农业产业化运作，发展特色优势农业。

（二）建立完善城市近郊区承包地流转服务机制。一是要建立农村土地流转综合服务体系。建议由区政府牵头，建立区农村土地承包经营权流转中心、乡镇农村土地托管投资有限公司和村级土地承包经营权服务网络，组成立体的土地流转服务体系。二是要建立土地流转信息网络。各乡镇定期收集报告土地流转的供需、价格等信息，进行统计、分析和预测，公开对外发布。三是要建立统一的城乡土地交易平台。让农户承包经营的土地、宅基地、林地、荒地等通过招、拍、挂等方式转让、出租。结合区规划建设发展的实际，试行租赁经营、土地银行、土地托管、宅基地换社保、入股合作社、订单种植等新型农村土地流转方式，对集体、农户进行划股分红。

（三）建立完善城市近郊区宅基地退出机制。一是对长期闲置的宅基地进行复垦、整理，有效增加耕地面积。同时，稳妥引进社会资本开发农村闲置及未利用的非农用地资源;二是鼓励进城转户农民退出闲置宅基地，并提高退出资金补偿标准。大力宣传有关宅基地退出的法律法规,让农民了解政策,消除误解,自愿退出闲置宅基地流转，同时，依据粮食直补、良种补贴、综合补贴、农机具补贴等惠农政策，适当增加对土地流转的补贴，逐步调整提高退出资金补偿标准。三是鼓励未进城农民退出零碎、分散的宅基地，引导其集中居住，节余出部分指标用于乡镇发展用地需求。推进农民集中居住，并比照城镇社区的标准，配套完善公共服务设施。同时将直接获得的集体建设用地指标，经过土地有形市场流转给符合规划的实际用地者。

（四）建立完善城市近郊区土地集约利用风险防范机制

1．建立农用土地集中规模经营风险防范机制。一是建立土地流转风险保障金制度，防范由于业主因经营困难等原因无法履约造成风险保证金无法收回的情况发生；探索建立土地承包权退出风险防范机制，对自愿退出土地承包权的农民除按现行标准给予补偿外，建议建立农民自愿退出土地承包权风险规避基金；建立完善农村社会保障体系，针对因土地流转而失去依靠的农民制定覆盖农村的社会保障制度。

2．建立非农建设用地开发及流转风险防范机制。一是建立起非农建设用地开发和流转的金融服务体系。充分利用商业金融、合作金融、政策金融、新型农村金融，探索建立与完善非农建设用地流转政策性涉农保险体系，为金融支持非农建设用地流转筑起避险屏障；二是认真做好非农建设用地开发和流转的相关配套工作。以做好非农建设用地流转的地籍调查和产权登记工作为基础，重点建设非农用地流转信息公开查询制度（宗地信息、产权信息及交易管理信息等），同时为非农建设用地的开发与流转过程中各个环节提供必要的公共服务，及时防范、化解风险和纠纷。

作者：重庆市南岸区迎龙镇镇长

责任编辑：谭国太