努力破解资金难题促进荣昌经济平稳较快增长

□ 马云卿

努力破解资金难题促进荣昌经济平稳较快增长

□ 马云卿

城市基础设施建设的加快，民生投入力度的持续加大及县域产业优化升级和民营经济快速发展所需的良好“软硬”环境，无一例外地需要大量资金的投入，对处于工业化中期阶段的地区而言，投资在经济社会发展中所起的作用更至关重要。近年来,荣昌通过多渠道、多途径筹集县域经济社会发展所需资金取得了明显成效,较好地促进了荣昌经济社会发展。但是面对县级政府有限的财力与庞大的资金需求缺口之间日益突显的矛盾，准确把握“稳中求进”的总基调，发挥好市场资源配置功能，充分利用多层次的资本市场，积极借鉴先进地区经验，创新融资模式，高效、多元化、低成本的筹集资金，努力缓解政府融资困境，进一步拓宽融资渠道，已经成为助推荣昌科学发展的必然选择。

一、当前荣昌发展所面临的资金难题

（一）政府融资压力日益加大。当前投资的快速增长仍然是推动荣昌经济社会发展的主要动力，而投资的持续扩张所带来的往往是融资压力的进一步加大。处于工业化中期阶段的荣昌，在主导产业尚在发展、工商税收后劲有待培育、现行分税制不利影响等综合因素下，各项资金越来越跟不上需求，荣昌各项发展所需的巨额资金势必日益捉襟见肘。2011年,荣昌固定资产投资完成200.4亿元，而财政收入中税收收入仅为8.5亿元。另一方面，从现有的政府投资项目所需资金的来源来看，相当一部分是通过增量土地转让收入和土地预期收入来筹集。在国家房地产调控不放松、增量土地有限、耕地控制政策日益趋紧的背景下，依靠“土地财政”来筹集资金的方式也难以维持。此外，受中央规范地方投融资平台力度的加大，政府通过现有融资平台筹集资金的方式也将越来越困难。

（二）政府融资渠道相对单一。从当前实际情况来看，项目融资尤其是公益、准公益类项目的融资渠道依然相对狭窄。其资金一般是从财政性资金、政策和商业性贷款、土地出让收入、对拟投资项目委托金融机构发行理财产品四个渠道来筹集。虽然荣昌在近几年的经济社会发展中，采取了如融资租赁、信托计划（例如县融资平台兴荣公司与重庆国投，合作发行的“统筹城乡”系列土地整治项目信托）、融资平台发行企业债等融资方式。但就总体而言，荣昌在项目融资方面，相较与国内许多地区还是缺乏对新型融资模式规则的理解、模式的整合和灵活运用。当前相对单一的融资渠道，不仅可能导致政府投资项目融资成本高起、产生大量隐性债务等情况发生，而且也尚未发挥财政性资金对社会资本的引导、杠杆作用，不能体现政府融资的多层面效应。

（三）政府融资平台可持续发展能力有待提升。当前荣昌的政府融资平台是由政府通过财政拨款、土地和国有资产划拨以及赋予国有资产经营收益权等方式出资组建。其主要承担着诸如城市新区开发、道路和市政设施建设等，具有资金投入量大、基本无回报或收益极少、社会效益重于经济效益等特点的公益类、准公益类项目投融资。同时，由于融资平台可操作的资产中大多为土地、房地产、公用设施等不易或不能变现，且易受国家宏观调控影响和政策限制的资产。受自身“造血”能力的不足和资产变现不易的双重制约，荣昌融资平台必将面临高负债率与低收益率并存的经营局面，其再融资能力势必将下降。另一方面，现有的政府融资平台虽然是以企业的形式来搭建的，但没有完全按照企业的市场化模式运行。其往往只是充当政府融资的工具，存在诸如经营性目标缺失、资本运作水平较差等不足。这也在很大程度上制约着荣昌融资平台的进一步发展。

（四）政府投融资管理水平尚需提高。在项目策划包装、融资运作、资金使用与管理、项目监管等政府投融资的各个工作阶段和环节中，现有的管理办法和机制存在着一定的不足。由于在资金管理、项目管理和投融资决策权等方面相对分散，也使得政府投融资项目尚未形成一个完整、严密的管理监督体系。因此，在实际操作过程中，政府投资项目不仅较容易出现资金使用效率低导致加重还款压力的情况，而且也对政府信用和项目后续融资工作的推进产生较大的影响。此外，现有债务风险预警和管理机制的有待改进，也在一定程度上影响着政府对债务风险的管控化解力度，以及政府融资能力的持续提升。

二、可借鉴的多种融资方式

（一）中期票据融资。中期票据是指具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场按照计划分期发行，约定在一定期限还本付息的债务融资工具，发行期限一般为三至五年，原则上不超过八年，还本付息方式可协商确定。中期票据不仅发行主体宽泛即只要市场能够接纳,凡具有法人资格的非金融企业均可发行中期票据，而且其采用注册制（只要满足中国人民银行和银行间市场交易商协会颁布的相关规定申请注册即可）,绕开了如企业债、公司债所存在的行政审批问题。中期票据完成注册后,企业可以采用小额、连续或周期性的方式发行，在金额、利率方式、发行时间等选择上有很大的灵活性。在银行信贷相对收紧、财政担保难度进一步增加、政府存量债务日益巨大的现实条件下，国内许多承担政府基础设施建设融资的融资平台开始通过金融市场发行中期票据筹集资金，破解政府投资项目资本金和其他配套资金不足的难题。

成功的案例有：2010年天津天保控股公司通过中期票据融资40亿元，用于天津空港物流加工区基础设施项目建设；2010年成都市兴蓉投资有限公司发行第一期规模为10亿元的中期票据，用于城市供排水基础设施建设；2011年，重庆市国有文化资产经营管理有限责任公司与国开行重庆分行合作，成功发行首期6亿元中期票据，运用于我市文化项目建设和产业发展。近两年来，市水投、市能投等公司也先后通过该方式筹集资金。

（二）融资租赁。融资租赁是一方（出租人）根据另一方（承租人）提出的租赁财产的规格以及所同意的条款，与第三方（供货人）订立供货合同并与承租人订立租赁合同，以支付租金为条件，使承租方取得所需设备、货物或资产的一种交易方式。融资租赁是以资产为基础的一种融资方式，具有债务风险小、融资和融物以及投资和资产管理的特点。其较为可行的操作有直租、杠杆租赁、售后回租三种方式，其中杠杆租赁，承租人只需投资部分资金（一般为总金额的20%～40%）即拥有租赁资产的所有权，其余大部分款项由银行等金融机构以对出租人无追索权的借款形式提供。从目前国内来看，直租、杠杆租赁方式在一般用于基础设施建设所需的如城市供水、污水处理、公交等设备融资，而售后回租融资方式即可用于大型设备融资，也常用于城市基础建设项目的融资。

成功的案例有：天津市蓟县人民政府以滨河大街弯线段道路中部分路段为标的物，通过售后回租融资1.88亿元用于进行项目建设；湖南省岳阳市政府修筑城市南环线道路项目以道路为租赁标的物，进行项目融资；天津港保税区通过售后回租的方式，对工业厂房在建工程融资36亿元；西安市公共交通总公司与交通银行交银租赁公司合作，通过融资租赁的方式融资1.3亿元，用于公交运营和设备升级。

（三）PPP融资模式。PPP(Private Public Partnership)模式即公共私营合作模式是指为了完成某些公共基础设施服务，而在公共机构与民营机构之间达成伙伴合作关系,并通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利实施。其运行程序大致包括：选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等环节。与BOT项目融资模式最大的区别就在于，PPP模式从项目前期准备阶段到运营维护的各个阶段都是由政府部门和私营部门共同完成的。因此，该模式不仅鼓励私营部门与政府进行合作减轻政府的财政压力，而且其共同决策、共担责任和风险、共享利益的合作机制，也有利于充分发挥政府部门、民营机构各自的优点，加快项目建设进度、降低融资成本、提高项目融资成功的可行性。

成功的案例有：北京市政府采用PPP的融资模式与中信联合体合作，解决北京奥运国家体育场项目的融资问题；北京市燃气集团有限责任公司、香港中华煤气有限公司和广州市恒荣投资有限公司组成联合体，公共开发经营北京亦庄经济技术开发区的天然气项目；北京地铁四号线也采用了PPP模式进行融资建设。

（四）多方委托贷款。委托贷款是指由政府部门、企事业单位以及个人等委托人提供资金，由受托人（即银行）根据委托人确定的对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款，是银行的中间业务,央行对该业务实行备案制。而多方委托贷款运作的一般模式为借款人与商业银行达成办理委托贷款协议后，由受托商业银行或借款人面向社会公开寻求投资人也就是贷款委托人，有投资意向的自然人或企业自主决定投资后，到受托银行办理相关手续。多方委托贷款呈现三方受益的且可操作性强的特点。对投资者而言，其是一项起点低、收益率高、相对风险较小的投资产品。对银行而言，不仅可以获得稳定的手续费收入，还避免了贷款风险。在政府投资项目上合理运用，政府也可以在很大程度上缓解基础设施、重大项目融资难的困境。

成功的案例有：2002年10月，上海青浦投资有限公司以深圳发展银行上海分行作为中介向社会推出《市政项目多方委托贷款计划》,用于青浦区市政基础设施建设一期工程和宝山区市政基础设施建设一期工程；2002年12月，中国民生银行南京分行作为南京城建集团的受托人，向南京市民融资3亿元，用于秦淮河治理工程;2006年云南铜业股份有限公司决定向昆明市商业银行开展多方委托贷款业务，委托融资共计5亿元人民币。

（五）资产证券化 （ABS）融资。资产证券化（ABS）融资是指以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益 （包括收费与政府财政补贴）为保证，通过专设的特殊公司（SPV）在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。ABS模式融资不仅具有涉及环节较少、操作简便、风险相对分散的特点，并且其特有的提高信誉等级的方式还可以使原来信誉较低的项目利用国际市场，在大规模融资的情况下降低筹资成本。此外，其将项目的未来的收益权转让给特殊公司（SPV）的方式，也使得项目的经营决策权仍归属原始受益人。当前政府所负责的投资项目，最突出的特点是投资规模大，建设周期长，收效缓慢但具有长远稳定的经济社会效益。因此，在大型基础设施（如高速公路、公园、污水处理厂等）、城市新区综合开发等方面，通过以政府信用依托增强项目自身现金收入流 （包括收费与政府财政补贴）的方式进行ABS融资，可很大程度上缓解城市建设中的资金难题。

成功的案例有：2007年，我市以轻轨二、三号线资产和主城区部分市政道路资产为支持“政府采购、分期付款”的方式进行证券化操作，总计融资50亿元；1996年，珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为支持发行2亿美元的债券。

三、对策建议

（一）准确把握“稳中求进”，优化投资项目结构

1.优化县域投资结构。今年是国际国内宏观经济环境较为严峻的一年，要深刻理解国家 “稳中求进”的政策总基调，找准荣昌转变发展方式与稳定增长的结合点，找准荣昌发展与重庆整体战略布局的契合点，进一步梳理年度和“十二五”重点项目库，优化区域投资结构。即在投资计划安排中积极支持工业基础建设、战略性新兴产业、民营经济、民生类项目，严格控制融资渠道未落实且财政投入大、融资成本高的政府投资项目。

2.推动政府投资与产业发展实现良性互动。要抓住“求进”机遇，围绕五大主导产业集群，立足国家畜牧业示范区核心区、千亿级承接沿江产业转移示范区、现代农业综合示范工程建设，以及配套成渝产业体系和衔接“两江新区”产业的发展思路，进一步提高项目的策划包装水平，提升申报项目成熟度，实现政府投资与荣昌产业发展的良性互动。此外，融资平台也可探索独资、合作经营、入股等方式，重点针对生物科技、电子信息等县内主导产业和战略性新兴产业的发展适度拓展运营范围，提高融资平台的资金回报率，实现政府投融资与区域产业发展的良性互动。

（二）构建多元化筹融资格局，努力破解资金难题

1.合理运用多种融资渠道和金融工具。根据项目的投资规模、建设周期、现金流状况等特点，积极引导项目建设和运营方，加强与金融机构的合作，合理运用PPP、租赁融资、信托计划等市场化的融资方式和金融工具，优化创新项目融资方案。另一方面，职能部门要扮演好“牵线人”的角色，借助地处重庆直辖市和统筹城乡改革试验区的政策优势，加快推进融资平台公司与各金融机构的深度合作，探索运用资产证券化（ABS）、中期票据、股权融资等高效、多元化、市场化的方式筹集资金。

2.积极做好银行信贷融资。一是积极争取国家开发银行、世界银行、亚洲开发银行等国家政策性银行、国际多边金融组织的贷款资金支持。二是加强与商业银行、产业投资基金等金融机构的联系，积极主动向各金融部门推荐相关项目，并结合投资项目周期的特点，优化贷款结构，缓解还贷压力。三是针对贷款金额大的单个项目，可采用银团贷款、联合贷款等方式，降低单家银行授信额度限制，增强单个项目的贷款融资可能性。

3.加快民营资本进入公共投资领域。2012年国务院政府工作报告明确提出要“认真落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，出台具有可操作性的实施细则”。重庆市政府也于近日审议通过了 《重庆市人民政府关于大力发展民营经济的意见》及三个配套文件。荣昌应抓住国家和重庆出台促进民间投资、推动民营经济发展的时间窗口，发挥财政贴息、投资补助的导向作用，推出有利措施引导民间资本进入公共投资领域。

（三）扎实做好项目管理，提高项目融资潜力

1.进一步加强项目管理。一是职能部门要健全政府投资项目决策机制，针对重大政府投资项目，严格实行专家听证制度，提高决策的科学性，增强政府投资项目的效益性。二是在继续完善并强化现有招投标、竣工验收等制度管理的同时，相关职能部门应积极探索社会力量参与项目监督和管理的办法和方式，加强对政府投资项目的实施执行、工作程序等方面的监督和管理，进一步节省政府投资，实现政府投资效益最大化。三是融资平台要进一步优化内部项目管理程序和办法。尤其是针对具体项目所涉及到的前期资料、工程合同、工程资料等要做到科学、完整、规范，从而确保融资顺利进行。

2.进一步优化项目管理。政府投资项目所涉及的环节、部门众多，单纯依靠定期召开项目推进会、实地督查、定期统计的方式加强项目监督和管理，往往存在着一定的局限性。因此，可探索建立涉及项目管理各重要环节，涵盖政府部门、融资平台的跨机构的内部投融资项目管理信息化平台或信息共享系统，加快实现项目各环节的量化、实时跟踪管理，提高决策和管理效率，确保政府投资效益。

（四）进一步做强做大县级融资平台，着力融资平台可持续发展

1.深化整合资源进一步加快县内融资平台发展。以现有兴荣公司为代表的多家融资平台为基础，进一步深化对存量国有资产、资源、资金的整合，集中优势资源，组建单一、高效的县域融资总平台，作为政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作代表。如此，即有利于统一调度和统筹经营有限资源，提高资本运作效率;也有利于形成规模优势增加运用多种市场化融资方式和金融工具的可行性;而且更有利于加强政府监管，控制债务规模，减少债务风险。

2.优化内部治理进一步做强融资平台。一是完善公司治理增强企业信用。政府应严格按照公司法行使股东权利，通过契约进一步明确“委托一代理”关系。融资平台也应严格按现代企业制度和法律程序，完善董事会和监事会等制度。董事会、监事会成员应由专家、专业背景的人大代表、政协委员等担任，以确保融资平台发展符合荣昌发展的需要，以及政府投融资的安全和效益。二是依托背靠成渝两地高校、大企业、金融机构等密集的区位优势，通过制定更加优惠的政策、建立更加良好的培养机制，加快吸引和培养金融、投资、经营的高端人才，培育高素质的资本运作团队和企业经营队伍。三是进一步完善“经营业绩、社会效益、报酬”有机结合的科学考评体系和办法，建全对公司管理层的激烈和约束机制。

3.引入战略投资者进一步做大融资平台。在国有控股的基础上，探索尝试引入战略投资者。专业的战略投资者不仅可以有效提升融资平台的偿债融资能力充实投融资平台的资本，而且其可以通过参与经营管理，以自身丰富的先进的管理和资本运作经验提升并改善融资平台公司的运作效率和外部信用。

（五）强化政府债务管理，增强风险管控能力

1.建立风险预警机制。一是按照“权责对应、合理共享”原则，由县级职能部门牵头，融资平台公司、金融机构等共同参与，定期对政府及其融资平台债务情况进行梳理和整理，探索建立政府债务数据库，并健全定期统计、报告制度，以便决策者、监督者即时掌握政府债务情况。二是应聘请专业的第三方财务机构，建立政府资产负债表,进一步明晰政府债务状况。三是根据政府及其融资平台的土地出让金返还收入占还款比例、债务规模、债务期限结构等，建立政府债务的监控和风险预警指标体系，确保债务风险控制在安全可靠的范围之内。

2.进一步优化债务监督。一是对融资计划、重大项目情况、政府债务收支等情况，县人大应通过调查、议案等方式充分发挥监督作用，加强借、用、还的监督。二是县内相关职能部门应重点针对融资项目的真实性、合法性和效益性，以及政府融资平台所筹资金使用效率等，建立部门联合监督机制，定期评估债务情况和融资资金使用。三是探索尝试聘请知名中介机构对政府及其融资平台进行信用评级，并对信誉和债务偿还等问题适度对外公开。如此，即能增强对政府债务监督的专业性，也能以其透明性和可靠性的特点为未来运用市场化融资手段进行。

3.健全融资平台风险控制机制。一是县内职能部门应进一步健全融资平台有关监督管理办法和机制，明确投融资平台在经营决策、内部控制、债务管理等环节的要求，推动融资平台公司建立良性运转机制。二是融资平台应通过健全筹资、投资等财务活动的科学决策程序、建立企业财务风险动态监督机制、设置风险预警线、强化财务活动责任考核等方式，进一步加强自身风险内控机制，确保负债水平处于合理水平。三是可由县财政、融资平台公司共同出资，建立融资风险拨备基金或风险拨备专用账户，并制定相关管理办法，加快提升融资平台化解融资风险的能力。

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作者单位：重庆市荣昌县发展和改革委员会

责任编辑：宋英俊