创新社会管理的形势与任务

□ 侯晋雄

创新社会管理的形势与任务

□ 侯晋雄

2011年2月，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话指出：中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。加强和创新社会管理是当前和今后一个时期各级党委、政府担负的一项重要任务，也是需要聚全民之力去研究破解的一个重大课题，对实现全面建设小康社会宏伟目标、巩固党和国家长治久安具有重大意义。

一、当前社会管理面临的新形势新问题

社会管理是指政府及其他社会公共组织为了适应经济与社会的发展和满足社会公众的需要，对涉及公众利益的各种公共事务，通过制定必要的制度和公共政策来实施的有效管理。近年来我国社会管理领域取得了一定成绩，然而，随着改革的不断深化和社会的深刻转型，经济社会生活正在发生复杂而深刻的变动，当前社会管理面临着一些新情况、新问题、新考验。

（一）经济格局的变革使社会管理面临新考验

三十多年的改革开放使得我们的经济规模、经济构成、所有制结构、经济成分、分配方式等经济格局发生了许多深刻变革，我国社会主义市场经济体制改革成效巨大，但由于体制转型所带来的一些负面影响，也由于对发展观的片面理解等原因，导致了发展的结构性失衡，出现了社会分配不公、贫富分化悬殊、弱势群体庞大、社会结构僵化等社会问题。地区之间、城乡之间发展差距和部分社会成员收入差距较大，统筹兼顾各方面利益难度明显加大，弱势群体甚至部分中间阶层的“相对剥夺感”日益强烈，部分社会成员中逐渐形成一种不满意、不信任、不宽容的亚文化，仇富、仇官、仇不公的非理性情绪在自觉不自觉中滋生，容易造成社会心理失衡、产生社会矛盾；经济结构战略性调整纵深推进，劳动力供求关系和就业形式发生变化，就业总量压力和结构性矛盾并存，劳动关系中的深层次矛盾日益显现，“单位人”越来越少，无固定工作单位和无长期工作单位的“社会人”越来越多，社会流动频繁，新经济组织和新社会组织快速增加，保持就业稳定增长、构建和谐劳动关系面临新课题。如何统筹兼顾并协调整合好各种不同利益主体对各自利益的正当诉求，如何对“社会人”、流动人口、“两新组织”、境外非政府组织进行有效管理，是党和政府进行社会管理面临的新考验。

（二）广大民众的需求给社会管理提出新挑战

在现代化进程中，老百姓的需求越来越多，期盼越来越高，而且这种需求和期盼日益广泛地体现在政治和社会生活领域。老百姓有需求、有期盼是完全正常的，关键在于要提供一种畅通的民意表达渠道，让民众有反映意见、表达诉求的平台，这对政府创新社会管理提出了强烈要求。然而，政府的社会管理能力在许多方面还不能适应老百姓的这种需求和期盼。在我国，人大、政协、工会、信访、媒体等制度安排无疑是非常重要的民意表达、沟通参与渠道，但客观地说，它们对占我国人口绝大多数的基层群众的作用仍显不够。这主要表现在：在各级人大代表中，基层代表所占比重不高，普通民众的利益诉求很难及时上达到有关部门；工会的职能往往局限于组织文娱活动、发放福利等方面；信访制度是党和政府倾听民声、排解矛盾的重要渠道，但其解决问题的能力较低。这就使普通民众的利益诉求很难通过制度化的民意表达渠道迅速进入决策层，导致部分群众寻求体制外表达手段作为补充。这是经济快速发展的过程中社会矛盾频发、信访案件增多、维稳任务加重、政府常遭质疑的重要原因。在经济快速发展的同时，社会矛盾和社会冲突却在增多，这是全面建设小康社会进程中很不协调的现象，给社会管理提出了新挑战。

（三）互联网络的普及给社会管理提出新课题

根据第27次 《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2010年12月底，中国网民数已达4．57亿，上网已经成为人们一种重要的生活方式。互联网的迅速发展和普及，一方面推动着社会的发展进步，另一方面也对引导和调控社会舆论导向增加了困难。不少机关工作人员还没有学会正确应对网络舆情，有的甚至畏惧和躲避网络监督，加之网络舆情鱼龙混杂，引导和管理不好会带来不少问题，有时假的问题会被炒成真的问题，小的问题会被“发酵”成大的问题。在开放的网络舆论系统中，任何个体都是舆论的生长点，他们发出的一个不经意的信息内容，随着社会心理、社会情绪、社会热点、社会矛盾和冲突的随机涨落，有可能形成一场网上舆论风暴。这种网上舆论现象类似于气候学中的“蝴蝶效应”，政府在社会管理中对其预见性和可控性都比较弱。在各种网上意见勃发的舆论之下，社会管理如何充分尊重民众通过网络表达的不同意见，疏导和化解较之于现实社会激烈得多的网上社会情绪，满足人们实现自我价值和表达社会主张的愿望，是摆在各级党委和政府面前的新课题。

（四）管理领域的现状给社会管理带来新压力

我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的，我们已经走出了一条有中国特色的社会管理道路，但也存在一些薄弱环节和问题。在思想观念上，重经济建设、轻社会管理。在经济建设压倒一切的赶超压力的作用下，在GDP考核“指挥棒”的引导下，一些地方和部门对经济建设“一手硬”、对社会管理 “一手软”的问题仍然比较突出，单纯注重GDP增长，对加强社会建设和社会管理重视不够。解决社会特殊群体的民生问题力度不大，落实社会治安措施不到位，以致全国刑事犯罪、社会治安案件居高不下，群体事件易发多发。在方式方法上，重管制控制、轻协商协调。我国现行的社会管理体制仍存留有计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态社会管理体制，“全能型管理模式”尚未完全退化，地方政府“错位、越位、缺位”现象突出：政府该管的不管，不该管的瞎管，政府对自身角色定位存在误区。地方政府的行为在很大程度受制于传统管制型行政的制约，主要依靠自上而下的行政压力体制，采用行政干预和经济处罚的手段，倚重行政手段管、控、压、罚的现象依然存在，有的管理人员习惯于围、追、堵、截，习惯于收费办证、罚没收缴，政府应尽的公共服务职责没有完全到位，依法管理的能力和水平亟待提高，思想教育、人文关怀、心理疏导、舆论引导等工作亟待加强。在管理环节上，重事后处置、轻源头治理。我国政府社会管理体制上缺乏有效的社会监测体系与危机预警系统，不少地方政府往往习惯于事故之后对责任的“秋后算帐”，而不是未雨绸缪的“预防型”管理，疏于在事故之前的防范和预防，导致政府社会管理低效、无力，可谓“亡羊补牢，为时已晚”。除了这种就事论事、事后弥补的被动型管理方式之外，有些社会管理措施治标不治本，不是为了最大限度地满足人民群众需求、维护人民群众权益，而是自觉或不自觉地谋取部门甚至个人利益，不是考虑怎么方便群众，而是考虑管起来怎么省事。群众观点、群众立场、群众感情需要进一步强化。

二、当前社会管理的主要任务和重点方面

（一）创新社会管理，必须坚持以人为本、保障和改善民生

面对当前艰巨繁重的改革发展稳定任务，要想创新社会管理，提升政府公信力，首先要牢固树立以人为本的理念，摒弃官本位思想。领导干部要牢固树立“领导就是服务”、“管理就是服务”的理念，坚持不懈地贯彻全心全意为人民服务的宗旨，常怀为民之心，常思为民之策，常兴为民之举，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，寓管理于服务之中，实现依法管理、科学管理、人性化管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。其次，必须把加快发展作为创新社会管理的关键一环。创新社会管理要讲发展，离开了发展一切无从谈起。“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办”的问题，表面上是社会管理问题，实际上是发展还不够快、还不够好的问题。发展不够快，还没有足够的财力去解决社会管理的一些问题；发展不够好，发展中有时还会造成一些新的社会管理问题。要坚持科学发展的主题，坚持加快转变经济发展方式的主线，坚持做到在发展中转变，在发展中提升，在发展中增效，为加强和创新社会管理奠定坚实基础。再次，完善群众基本利益保障机制，解决群众最关心的社会难题。完善群众基本利益保障机制，解决好民生问题，是社会管理源头治理的根本。要坚持优先发展教育，更加重视教育公平，满足群众多样化的教育需求。要正确处理效率与公平的关系，一次分配注重效率，再次分配注重公平，建立起市场经济条件下的利益均衡机制。要把就业作为民生之本，最大限度地使有劳动能力的人能够实现就业。要完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，着力保障困难群体——失业者、低收入者、残疾人等最低限度的日常生活，将进入城市生活的农民工群体真正纳入城市政府社会管理和公共服务的视野，加强其社会保障和权益维护工作。要坚持公共医疗卫生的公益性质，努力健全覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。要把保障性住房作为重要的民生问题，加大保障性住房建设和农村危房改造力度，有效解决城乡低收入家庭和各类棚户区家庭的住房困难。当前，群众最关心最直接最现实的教育、就业、收入分配、社保、医疗、住房等民生问题和社会难题若处理得不好不及时，则群众不满意，激化人民内部矛盾，影响社会稳定；处理好了，群众拍手称快，才会从心底认同你、支持你、拥护你。

（二）创新社会管理，必须畅通民意表达、推进和扩大民主

畅通民意表达、推进和扩大民主，是及时解决社会问题和社会矛盾、提高社会动态平衡能力的重要条件。要进一步拓宽方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，在积极探索各级人大、政协、人民团体、社会组织和大众传媒在内的现有民意表达渠道更好地反映民意诉求的基础上，用制度的方式把网上在线交流、电子政务、博客论坛、民意调查、社会听政会、领导信箱等新的民意表达渠道及其方式肯定下来，使影响民意表达的诸如时段性强、随意性大以及虚假民意、民意失真等现象受到机制性约束，并逐步使其降到最低程度。加强和改进信访工作，落实领导干部接访、下访、回访、亲自批阅群众来信、联系服务群众制度，推动用群众工作统揽信访工作试点，在有条件的地区开展省、市、县联合接访，集中力量化解信访积案。对群众的各种诉求，各级党委和政府要高度重视，强化责任意识，倾听群众呼声，把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，千方百计解决群众合理的利益诉求，决不能漠然置之，敷衍了事，让群众话有处说、冤有处诉、问题有处反映。此外，健全社会管理过程中的民主参与和公开办事制度。推动和完善民众参与社会公共事项决策的工作机制，提高公共决策的公众参与程度，保证民众直接或间接地参与国家的政治决策、参与社会管理，凡涉及人民利益的重要决策和政策调整，首先应进行社会稳定和风险评估，广泛征求人民群众意见，充分考虑人民群众的承受能力，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，引导民众在民主参与的实践中提高自我管理水平。

（三）创新社会管理，必须应对网络舆情、疏导和理顺情绪

网络舆论环境是一个社会个体直接发声参与公共讨论的意见环境，个体意见不仅可以直接呈现出来，为他人所知；而且通过网络媒体的复制式、链接式、扩散式的传播手法，以及网络人际间复杂的传播行为，可以对公共舆论产生巨大的影响作用。其一，完善政府网络信息公开。网络时代人们获取信息的方式更加多样、迅速，任何试图隐瞒真相、隐藏信息的想法和做法只会适得其反，只会增加民众对政府的猜疑和不信任。政府越透明，民众就越信任。其二，落实信息网络管理责任。健全网络管理法律法规，严厉打击网络违法犯罪行为，明确电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理服务机构、信息服务企业和信息发布者等主体的法律责任，促进建设网络媒体自律公约，推动网站自我约束、自我管理，提高依法、规范、系统、动态管理的能力和水平。其三，建立网上舆论引导机制。按照“积极引导、依法管理、整体管控、确保安全”的原则，健全网络舆情引导机制，及时跟踪舆情动态、研判舆情走势、评估舆情影响，积极主动地引导网上舆论，尤其要做好突发事件网上舆论引导，建立新闻发言人制度，第一时间发布权威信息，最大限度减少虚拟社会的负面影响，避免恶意炒作。从网民中广泛听取意见，善于运用网络联系群众和发动群众，再将工作改进深入到群众中去，要发挥信息网络技术和政府网站在社会管理领域中检测、收集、引导、发布信息的作用，推进与公民切身利益相关的信息公开和社会管理方式方法的现代化。

（四）创新社会管理，必须化解群众矛盾、建立和完善机制

当前，随着社会生活日趋多样、多元、多变，各种社会利益关系更趋复杂，新的深层次问题与老矛盾、老问题互相纠结，要在化解矛盾、理顺情绪、稳定大局、促进发展方面负责任、有办法、有作为，从根本上讲，必须着眼于体制机制的建立和完善，形成工作常态。一是健全社会矛盾调解机制，提高社会管理科学化水平。社会矛盾调解是当前有序解决社会问题的主要方式，要构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。要综合运用政策、经济、法律、行政等手段调节和处理利益矛盾和利益纠纷，特别是运用法律手段调解和处理矛盾纠纷，还要综合运用协商、调解、教育等行之有效的解决方法，解决人民内部的利益矛盾和利益纠纷，这里包括法律调解，需要加强立法和司法等方面的工作，加快公民权益保护、权力监督制约、纠纷调解等方面的立法，尽快形成化解社会矛盾、促进社会和谐的法律法规体系。充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷，发挥社会群团组织、民间组织、中介组织等各方调解矛盾纠纷的作用，通过这些组织来调解社会成员的利益冲突，防止和避免党群之间、干群之间的直接冲突，及时有效地把矛盾化解在基层，确保案结、事了、人和。二是完善危机应急管理机制，提高社会风险的控制能力。这是有效预防社会问题、社会矛盾积累和激化、促进社会运行动态优化的重要措施。各级政府要针对所在地区社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，要加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，对排查出来的问题，要按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，逐一落实措施、责任和人员，限期予以解决。要完善应急管理领导体制，建立健全各级各类应急管理机构，依法落实风险和突发事件隐患排查监控责任。推进应急志愿者队伍建设和应急产业发展，完善应急物资储备体系，实现对各类风险隐患治理的制度化、规范化、常态化。建立社会运行状况的监测体系及危机预警系统，加强对社会建设和社会管理有关领域的监测，对可能出现的问题和危机及早做出预测，完善信息发布制度，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制以及善后恢复的保险机制，切实提高政府应急管理的科学性、针对性和有效性。

作者：中共重庆市委党校党建教研部讲师、法学博士

责任编辑：张 波