我国罪犯劳动改造制度的立法缺失及建议——以《监狱法》为视角

郑 敏

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

1 我国罪犯劳动改造制度的内涵与基本特征

1.1 我国罪犯劳动改造制度的内涵

我国罪犯劳动改造制度起源于奴隶制时期。早在两千多年前，我国奴隶制时期西周的监狱（又称“圜土”“囹圄”），就已经有了对被刑之人服一定劳役的规定。秦汉时期，罪犯劳动是惩罚、是劳役、是苦役的思想仍主导着人们的刑罚观念。直至清末，以感化主义为宗旨的教诲教育刑罚制度的建立，才使人们的刑罚观念得以转变，开始提倡对犯人应以劳动之法善导而感化之。新中国成立后，罪犯劳动逐渐从“劳教一体”向“寓教于劳”转变，并最终以《中华人民共和国监狱法》（以下简称 《监狱法》）的形式固定下来，成为我国监狱制度的重要内容。

我国现行的罪犯劳动改造，是指监狱对在押的罪犯，通过组织不同形式的劳动，以对其思想进行改造，对其恶习进行矫正，并使在押罪犯可以在狱内学习生产技能的一种执法活动。正因为罪犯劳动改造是监狱行刑工作的重要组成部分，其改造的质量与效果，又直接影响着监狱行刑质量，因此需要通过罪犯劳动改造制度来维持其正常运作、规范其改造过程，提高其改造质量。罪犯劳动改造制度，有广义和狭义之分。广义的罪犯劳动改造制度（也称劳改制度），是指监狱内刑罚执行的所有制度，包括对罪犯刑罚的执行、教育、劳动、生活卫生、奖惩等方面的制度。狭义的罪犯劳动改造制度，仅仅指监狱内刑罚执行的所有制度中以生产劳动为手段对罪犯进行改造的相关制度。本文研究的是狭义的罪犯劳动改造制度。

1.2 我国罪犯劳动改造制度的基本特征

1.实行区别对待政策，体现制度的人道性。根据《监狱法》第70条的规定，我国监狱通常按照分类关押的标准，区分罪犯年龄、性别、犯罪类型的不同情况，合理安排劳动项目和劳动时间，组织罪犯进行劳动。①《中华人民共和国监狱法》70条规定，“监狱根据罪犯的个人情况，合理组织劳动，使其矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能，并为释放后就业创造条件。”比如，在劳动时间安排上，成年罪犯每天不超过8小时，每周不超过48小时，而未成年罪犯每天不超过4小时，每周不超过24小时，并且未成年罪犯中未满16周岁的罪犯，不参加生产劳动等。再比如，基于女犯特殊的生理、心理特点，不安排其从事高空、有毒作业；在特殊时期，不安排其从事低温、冷水等作业；女犯的劳动生产定额低于男犯。此外，监狱还考虑到老弱病残犯或有其他特殊情况的罪犯，合理安排适合他们的劳动项目和劳动时间或经过批准暂时不参加生产劳动，并在生活上给予适当的照顾。鉴于参加生产劳动的罪犯，其粮食定量和品种有着严格的供应标准，对于在农忙时从事农业劳动以及从事高温、危险等复杂条件劳动的罪犯，以及未成年罪犯的伙食标准，监狱通常又会考虑适当给予提高。可以看出，我国的罪犯劳动改造制度，在实行区别对待政策中闪烁着人道的光芒。

2. 实行强制劳动改造政策，体现制度的矫正教育性。根据《监狱法》第69条的规定，罪犯只要具有劳动能力，不论其过去的身份地位如何，不得以任何特殊理由逃避劳动或抗拒劳动，必须在监狱的严格监督控制中参加生产劳动，这种劳动改造，是强制进行的，而不取决于个人意愿，法律面前人人平等。②《中华人民共和国监狱法》第69条规定：“有劳动能力的罪犯，必须参加劳动。”《刑法》第46条对强制性劳动改造也作出相应规定。③《中华人民共和国刑法》第46条规定：“被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在监狱或其它执行场所执行，凡有劳动能力的，都应参加劳动，接受教育和改造。”此外，《监狱法》第58条对于罪犯在改造过程中出现的无故拒不参加劳动、消极怠工或以自伤自残、有意损坏劳动工具的等方式逃避劳动的情形，还作出了给予相应处罚的规定。④《中华人民共和国监狱法》第58条规定：“罪犯有下列破坏监管秩序情形之一的，监狱可以给予警告、记过或者禁闭：（一）聚众哄闹监狱，扰乱正常秩序的；（二）辱骂或者殴打人民警察的；（三）欺压其他罪犯的；（四）偷窃、赌博、打架斗殴、寻衅滋事的；（五）有劳动能力拒不参加劳动或者消极怠工，经教育不改的；（六）以自伤、自残手段逃避劳动的；（七）在生产劳动中故意违反操作规程，或者有意损坏生产工具的；（八）有违反监规纪律的其他行为的。依照前款规定对罪犯实行禁闭的期限为7天至15天。罪犯在服刑期间有第一款所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可以看出，我国监狱对于罪犯劳动改造采取的是强制性政策。但是，我国监狱实行这种政策的目的并不是为了对罪犯进行惩罚、折磨，而是为了让罪犯矫正贪图享受、好逸恶劳的恶习，重新树立正确的人生观、价值观，逐渐从强迫劳动向自觉劳动转变，并在劳动改造过程中能够掌握一项或几项技能，从而为释放后的就业做好准备。我国监狱组织罪犯的劳动绝大多数是密集型劳动项目，罪犯不仅可以在劳动中培养与他犯之间，与狱警之间的协作精神，以此增强社会责任感，鉴于通过对罪犯劳动情况进行统一的量化考核，结合其在劳动中的其他表现，对其进行适当的奖惩，又可以培养罪犯参加生产劳动的自觉性与自律性，充分调动罪犯劳动改造的积极性，从而发挥劳动矫正教育罪犯的作用。

3. 实行劳动有偿政策，体现制度的科学文明性。《监狱法》第72条规定，凡是在监狱中参加劳动的罪犯，都应当给予相应的报酬。⑤《中华人民共和国监狱法》第72条规定：“监狱对参加劳动的罪犯应当按照有关规定给予报酬，并执行国家有关劳动保护的规定。”这是我国法律首次对于罪犯劳动报酬做出的规定。北京市监狱局2002年1月实施的 《关于给予罪犯劳动报酬的暂行规定》，明确规定了罪犯劳动报酬的具体发放标准与办法。在我国监狱，罪犯劳动报酬的发放，主要采取的是“假定工资”的形式。也就是说罪犯的劳动报酬主要是以 “假定工资”这种特殊的形式供给罪犯的。可以看出，我国监狱给予罪犯劳动报酬是一种带有特殊供给性质的有偿政策。罪犯在劳动改造中获得报酬是社会与监狱对罪犯所创造的劳动价值的认同与肯定，不仅可以强化劳动改造的功能，而且也充分保障了罪犯的基本权益，从而激发罪犯对于劳动的兴趣，提高罪犯劳动的主动性和积极性，同时，罪犯还可以合理计划、自主支配直接得到的报酬，从而更加安心改造、积极改造。这些都充分体现出罪犯劳动改造制度的科学文明性。

2 当前我国罪犯劳动改造制度的立法缺失

劳动改造，是我国监狱改造罪犯的三大基本手段之一，也是监狱机关的一项基本政策和基本制度。目前，我国以《监狱法》为基础，以《刑法》、《劳动法》为配套，并以其他相关的行政规章、地方性法规和规范性文件为补充的有关罪犯劳动改造的法律规范体系虽已基本形成，但现行有关罪犯劳动的方式、目的、时间、报酬和保护等立法规定，过于原则，可操作性不强，甚至存在严重缺失。概括起来，主要有以下几个方面：

2.1 《监狱法》未对“罪犯的劳动改造”设置专章

虽然《监狱法》对罪犯的劳动改造做出了相应的规定，但与狱政管理、教育改造相比，同样作为改造罪犯三大基本手段之一的劳动改造，在《监狱法》中所占的比重明显较轻，并没有同狱政管理、教育改造那样，在《监狱法》中设有专章，涉及罪犯劳动改造的条文，只是包含在该法第一章“总则”、第五章“对罪犯的教育改造”和第六章“对未成年犯的教育改造”中，法律条文过少，总共只有8条，即第3条①《中华人民共和国监狱法》第3条规定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”、第8条②《中华人民共和国监狱法》第8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”、第69-73条和第75条，规定过于分散，内容不够全面，规定本身又过于笼统、概括，不够具体，加之《监狱法实施细则》尚未颁布，导致整体操作性较弱。

2.2 《监狱法》对“有劳动能力”无界定的标准

根据《监狱法》的规定，我国对罪犯采用的是强制性劳动的方式。“有劳动能力”是罪犯参加劳动改造的决定性条件。“有劳动能力”是一个较为抽象的概念，罪犯是否具有劳动能力，主要受到罪犯自身身体现实条件和变化状况的影响，呈现出一定的相对性与动态性。从这个角度出发，如何界定罪犯“有劳动能力”，罪犯被收监或在服刑期间年龄达到多大才构成“无劳动能力”；罪犯伤残达到何种程度才构成“劳动能力的丧失”？非常关键。同时，它还受到罪犯主观方面消极因素的影响。在实际工作中，有部分罪犯为了逃避劳动改造，采取装“病”、装“傻”等方式拒不参加劳动或者消极怠工等。由于没有界定标准，监狱民警只能凭工作经验或监狱医院的简单诊断鉴定对其是否具有劳动能力进行判断，这难免造成少数罪犯在逃避劳动改造的同时还逃避了应得的处罚。

2.3 《监狱法》对“罪犯劳动报酬”的规定过于笼统

《监狱法》第72条规定，凡是在监狱中参加劳动的罪犯，都应当按照有关规定给予相应的报酬。但是，并未对“劳动报酬”的范畴做出明确界定。从字面上理解，劳动报酬的发放对象是狱内参加劳动的罪犯，对于不参加劳动的罪犯是不给予劳动报酬的。但是，在实际工作中，劳动报酬中的“假定工资”这部分是以所有在狱内服刑的罪犯为对象的，而不是以参加劳动的罪犯为对象的。不管罪犯在狱内是否参加劳动，都可以获得劳动报酬，这显然是与法条规定的内容不相符的。《监狱法》第8条第1款规定，罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费等监狱改造罪犯所需的经费是列入国家预算的，由国家保障。但是，由国家保障的监狱改造罪犯所需的经费是以所有在狱内服刑的罪犯为对象的，所以，不应把所有用于支付罪犯在狱内的伙食费、被服费、医疗保健费、教育培训费、零用钱和一些用于狱政业务、警戒设施等方面的费用，全部视为 “罪犯的劳动报酬”（即 “假定工资”这部分），应当排除国家保障的那部分经费。对于参加劳动的罪犯所使用的经费，才可以认定为“罪犯的劳动报酬”，当然，还应当包括除此之外发放给罪犯的货币和物质，这样操作起来才比较规范。《监狱法》第72条中的“有关规定”到目前为止仍是个空白，造成大多数监狱在实际工作中，无具体操作标准，对参加劳动的罪犯仍然实行“假定工资”制度，这无疑有损于法律的严肃性。2002年1月北京监狱管理局出台 《关于给予罪犯劳动报酬的暂行规定》，2003年4月，福建省出台《监狱系统罪犯劳动报酬管理试行办法》。应当看到，一两个省对于罪犯劳动报酬制度的确立并不能改变大多数监狱的罪犯不能获得劳动报酬这个不争的事实。获得劳动报酬，是每一个罪犯应当享有的权利。《监狱法》第72条虽然规定了参加劳动的罪犯享有劳动报酬权，但是，到目前为止，“责任条款”仍是个空白。也就是说，如果监狱、狱警侵犯了罪犯的劳动报酬权，应当承担怎样的法律责任？罪犯又有何救济的法律途径和方法？在监管改造实践中，缺少责任条款，就缺乏制约性，又怎能保障罪犯的劳动报酬权得到充分的实现？

2.4 《监狱法》对罪犯劳动“安全保护”的规定过于原则

罪犯劳动“安全保护”方面的规定，即保证罪犯劳动场所的安全以及罪犯自身劳动安全方面的规定。如规定生产车间的生产设备要有安全防护装置，劳动场所要防止有毒物质、废渣垃圾、粉尘和噪音的污染；罪犯参加劳动，要根据其岗位的不同，按规定穿用操作服、佩戴标志，或穿戴安全帽、手套、鞋靴以及罪犯职业病的防治等。目前，这些内容均未纳入《监狱法》，直接影响到我国监狱对劳动中的罪犯在防暑降温、防冻、个人防护用品的供应，及其职业病的防治等。《监狱法》第73条规定，监狱参照相关劳动保险规定处理罪犯在劳动改造过程中出现的伤、残、死等事宜。司法部于2001年11月2日印发了《罪犯工伤补偿办法》，对罪犯的工伤认定、伤残等级评定、伤残及死亡补助金发放标准和因工死亡的处理作了明确规定。但在实践中，对于罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，是参照《工伤保险条例》，还是参照《罪犯工伤补偿办法》，因两个规定的补偿数额差别较大，争议不断。监狱处理罪犯的工伤死亡鉴定、补偿等事宜，主要是由监狱的相关职能部门一手操办，从这个角度来看，监狱的透明度不够；从另一个角度看，在工伤事故中，监狱是一方当事人，而在事故处理过程中，将事故的定性交由一方当事人，不管结果是否公正都是违背法律原则的。

3 我国罪犯劳动改造制度的立法建议

罪犯劳动改造制度的立法缺陷，导致其在司法实践中不断面临困境。随着我国监狱体制改革进程的加快，该制度迫切需要进行变革。我们应当以《监狱法》中“对罪犯劳动改造的条文规定”为视角，从我国实际出发，借鉴国外监狱有关罪犯劳动改造制度中科学、合理的规定，对《监狱法》中有关“罪犯劳动改造”的内容，进行充实和调整，这不仅有助于完善我国的罪犯劳动改造制度，同时对我国监狱事业的发展也具有积极的推动作用。

3.1 应在《监狱法》中增设“对罪犯的劳动改造”专章

将《监狱法》第一章“总则”、第五章“对罪犯的教育改造”和第六章“对未成年犯的教育改造”中关于“罪犯劳动改造”的相关规定，同“狱政管理”、“教育改造”一样单设专章，即增加“对罪犯的劳动改造”一章，作为第六章，后面的章节顺延。“对罪犯的劳动改造”一章应对罪犯劳动改造的原则、劳动改造的目的、劳动改造的组织形式、劳动项目、劳动时间、劳动报酬、劳动保护、劳动安全事故处理等内容，做出系统、全面、具体的规定，以提高整体操作性。将其设为专章，可以更好地体现出罪犯劳动改造的法律价值。

3.2 应在《监狱法》中明确规定“有劳动能力”的标准

首先，要确定罪犯“无劳动能力”的界定标准。我国劳动者现行的法定退休年龄是男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，结合监管工作实际，可以考虑将罪犯参加劳动的年龄上限规定为60周岁，《监狱法》应增设条款，明确规定“罪犯超过60周岁则视为无劳动能力，不再强制安排体力劳动。”其次，要确定罪犯“劳动能力的丧失”的界定标准。2002年4月5日，劳动社会保障部印发了《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》，该标准将劳动能力的丧失分成“完全丧失劳动能力”和“大部分丧失劳动能力”二个层次，并规定了详细的认定标准。①《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》2总则规定：“2.1本标准分完全丧失劳动能力和大部分丧失劳动能力两个程度档次；2.2本标准中的完全丧失劳动能力，是指因损伤或疾病造成人体组织器官缺失、严重缺损、畸形或严重损害，致使伤病的组织器官或生理功能完全丧失或存在严重功能障碍；2.3本标准中的大部分丧失劳动能力，是指因损伤或疾病造成人体组织器官大部分缺失、明显畸形或损害，致使受损组织器官功能中等度以上障碍；2.4如果伤病职工同时符合不同类别疾病三项以上（含三项）‘大部分丧失劳动能力’条件时，可确定为“完全丧失劳动能力；2.5本标准将《职工工伤与职业病致残程度鉴定》(GB/T16180-1996)中的1至4级和5至6级伤残程度分别列为本标准的完全丧失劳动能力和大部分丧失劳动能力的范围。”在监管改造工作中，可以将上述规定作为认定罪犯“劳动能力的丧失”的参考依据，并结合实际，每隔一定的时间，组织监狱医院、生活卫生等部门人员，参照上述标准对罪犯进行认定。对此，《监狱法》应增设条款，明确规定“对于完全丧失劳动能力的罪犯，不再强制安排体力劳动，对于大部分丧失劳动能力的罪犯，也尽可能不再强制安排体力劳动，即使安排劳动，也免去劳动定额，完全丧失劳动能力和大部分丧失劳动能力的认定，由监狱参照《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准 （试行）》中的相关规定处理；不属于上述两种情况，有轻微疾病或轻度伤残影响劳动的，由监狱认定批准后可以暂时不安排劳动或减少劳动定额。”

3.3 应在《监狱法》中补充完善“罪犯劳动报酬”的规定

一是明确界定“罪犯劳动报酬”的范畴。目前，国际上对于“罪犯劳动报酬”范畴的界定主要有三种：第一种，工资形式。当今多数国家都采用这种形式，即监狱对于参加劳动的罪犯，根据不同的劳动标准或要求，按月或按周定期发给一定量的工资。第二种，奖金形式。这种形式主要以日本为代表，即监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动表现或创造利润的情况，定期或不定期地发给数额不等的奖金。第三种，工资加奖金形式，该形式以阿尔及利亚为代表，即监狱对于参加劳动的罪犯，在定期发给一定量工资的基础上，还会根据其的劳动表现或创造利润的情况，发给适量的奖金以资鼓励。据此，可以参照国外的做法，结合我国实际，将“罪犯劳动报酬”的范畴界定为以下三种形式：第一种，岗位报酬。是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动岗位的劳动强度、艰苦程度而参照相同产业、工种的社会企业发放标准，发放不超过同业工人工资的2/3的工资。这项费用的确立具有使得参加劳动罪犯的劳动报酬权得到最基本的保障的意义。第二种，技术津贴。是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其岗位技术水平，评定岗位技术等级，按不同的技术等级发放不同数额的津贴。这项费用的确立具有鼓励罪犯学习知识、钻研技术的意义。第三种，奖励工资（包括奖金、物质奖励）是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动表现、完成劳动定额情况以及改造表现，定期或不定期发放给罪犯的奖金或物质奖励。这项费用的确立具有提高罪犯改造积极性和劳动积极性，促进罪犯提前或超额完成劳动定量的意义。为此，《监狱法》应增设条款，明确规定“罪犯劳动报酬”包括岗位报酬、技术津贴、奖励工资三个方面。

二是加快《监狱法实施细则》的制定和出台，填补《监狱法》第72条中“有关规定”这一空白。在制定罪犯劳动报酬发放具体操作标准的实施细则中，可以参考国外监狱的做法，结合我国实际，将罪犯的劳动报酬发放确定为三项分配制操作标准和四项分配制操作标准。如罪犯无须赔偿受害人，则按照三项分配制操作标准发放。具体为：第一项，支配金。即罪犯狱中用来购买食品和其他生活日用必需品的日常开支，以改善罪犯生活条件、满足罪犯个人生活的特殊需要。以罪犯劳动报酬的20%作为支配金；第二项，支付家用金。即用于资助罪犯家属，主要是抚养子女或赡养老人的费用。以罪犯劳动报酬的40%作为支付家用金；第三项，储备金。即为罪犯刑满释放后的安置就业工作积累资金，由狱方在罪犯服刑期间存入罪犯账户，并限制其平时使用，在释放时发还。以罪犯劳动报酬的40%作为储备金（罪犯出狱时如支配金中仍有余额，则也转入储备金中发还罪犯本人）。如罪犯需要赔偿受害人的，则按照四项分配制操作标准发放。具体为：第一项，支配金。以罪犯劳动报酬的10%作为支配金；第二项，支付家用金。以罪犯劳动报酬的30%作为支付家用金；第三项，储备金。以罪犯劳动报酬的30%作为储备金；第四项，赔偿金。即用于建立受害人的赔偿基金，赔偿因犯罪对受害人及其家属所造成的损失。以罪犯劳动报酬的30%作为赔偿金。

3.4 应在《监狱法》中增设“侵犯罪犯劳动报酬权”的责任条款

为了保障罪犯劳动报酬权的充分实现，应在《监狱法》中增设责任条款，规定侵犯罪犯劳动报酬权所应承担的法律责任和赋予罪犯在劳动报酬权受到侵犯时可以采取的法律救济途径和手段。只有将其真正纳入《监狱法》，监狱工作才能做到有法可依，才能规范有序的运行，才能使罪犯劳动报酬制度更趋完善。只有切实保障罪犯的劳动报酬权，才能从根本上有效提高罪犯劳动与改造的积极性，稳定监管改造秩序，扩大改造成果。

3.5 应在《监狱法》中充实完善关于罪犯劳动“安全保护”的内容

罪犯在服刑期间，其生命权和健康权应该得到充分保障，只要不是罪犯严重故意违反操作规程或自伤自残造成伤害，监狱都有责任保证其生命安全和身体健康。要切实保障罪犯的生命权和健康权，应在《监狱法》中增设关于罪犯劳动“安全保护”的条款，即保证罪犯劳动场所的安全以及罪犯自身劳动安全方面的规定，如预防和处理罪犯劳动安全生产事故的程序，设置安全保护机制，明确安全生产保护措施，消除罪犯劳动场所和劳动过程中的不安全因素等。

司法部《罪犯工伤补偿办法》的补偿标准明显低于国务院的《工伤保险条例》的规定，不仅会给罪犯释放后的生活带来困难，而且对需要在释放后供养其亲属的生活，以及对已经死亡罪犯的亲属的生活将造成很大影响。《民法通则》第98条规定：“公民享有生命健康权”。罪犯的生命健康权是基本人权，只要未被判处死刑，就不应受到歧视和侵犯，应平等对待。所以，在《监狱法》中应明确规定，监狱参照国务院的《工伤保险条例》处理罪犯在劳动过程中出现的伤、残、死等事宜。监狱处理罪犯的工伤死亡鉴定、补偿等事宜，应规范程序，可以考虑让罪犯家属参与，以提高狱务处理的透明度，增强罪犯家属的信任，减少矛盾纠纷的发生。

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