政府采购绩效评价体系的建立与完善

■周 猛

一、政府采购绩效与绩效评价

政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系。政府采购绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、公平、效果、影响等多种内涵。政府采购政策目标的多元性，使得对政府采购绩效必须从多角度或多层面进行评估。作为政府采购实施的重要一环，政府采购绩效评价，是指对政府采购活动全过程和政府采购参与人的业绩和效果进行综合评定。政府采购绩效评估不仅是对政府采购活动过程效率的评价，而且是对政府采购效果的评价；不仅要评价政府采购活动本身，还要评价它对政治、社会产生的影响；不仅是对政府采购全过程的评估，而且是对全体政府采购参与者的评估。所谓政府采购全过程是指：政府采购从项目启动：项目计划：项目实施：项目控制：项目收尾五个环节；所谓全体政府采购参与者是指：政府采购管理部门、监督部门、采购单位、采购代理机构、供应商、社会民众等。政府采购绩效评估能够及时纠正不当的政府采购行为，规避风险,促进政府廉政建设。

二、政府采购绩效评价的历史发展

政府采购是一种政府财政行为，政府采购绩效评价是财政绩效评价的一个重要组成部分，包含于财政绩效评价之中。从20世纪西方政府机构推行“3E”评估法以来,西方国家经过数十年的摸索和实践，逐步建立起了以法制规范、全民参与、机构健全、评估方法科学的绩效评估体系。我国政府财政绩效评估研究在20世纪80年代中期才开始起步，尤其近年来也取得了一定的成果，政府绩效评估水平也取得了长足的进步。政府绩效评估更注重科学发展的要求,注重群众参与。但政府采购绩效评估的研究与实践在国内只是近几年的事情。2003年11月，财政部、监察部印发 《集中采购机构监督考核管理办法》，仅对政府采购中代理机构绩效评估的实施进行抽象的制度性规定，但对整个政府采购活动的综合绩效缺乏评估。由于理论探索和实践上的相对缺乏，现行的政府采购绩效评价不可避免地存在一些问题，主要表现在：缺乏统一的法律保障,没有明确的管理机构,未构建规范的指标体系,支出评价内容不完整；重定量评价，轻定性评价；重合规性评价，忽视效益评价；评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析；重事后评价，轻事前预测，事中调查与分析、控制；绩效评价意识淡薄，评价执行主体单一，法制化、规范化、标准化管理程度不足；支出评价结果的约束乏力。

三、政府采购绩效评价体系的建立和完善

随着政府采购规模的日趋扩大，社会各界对进一步提高政府采购绩效的呼声也越来越高。面对新形势、新要求，建立与完善政府采购绩效评价体系必须从如下几个方面着手：

（一）确定评价主体

评价主体包括：一是政府机关，主要负责政府采购绩效评价制度和政策的制定；二是专家组，主要负责协同相关政府部门确定评估指标和评估标准，对政府采购绩效评价进行分析；三是社会公众，负责对政府采购代理机构的服务质量、服务效果进行评价。

（二）建立政府采购绩效评价指标体系

政府采购绩效评价指标分为定量指标和定性指标两类。定量指标具体包括：

1、政府采购节支率。政府采购节支率是指政府采购的资金节约额与政府采购预算金额的比率，它是用于衡量政府采购的节支情况的最基本指标。其公式为：政府采购节支率＝（政府采购预算金额－实际政府采购金额）÷政府采购预算金额×100%。政府采购资金节支率包括某个具体采购项目的节约率、某类采购对象的节约率和当年全部政府采购的节约率。

2、政府采购周期。即平均项目采购周期 (天数)＝采购项目时间/项目次数。该指标主要用于衡量集中采购的行政效率和衡量政府采购是否能够及时满足单位的需要。

3、规模指标。即政府采购的货物或服务的数量。一是政府采购绝对规模，即年度政府采购总额=当年货物类采购金额+当年工程类采购金额+当年服务类采购金额。二是政府采购相对规模，即当年政府实际采购金额÷当年财政支出总额（或 GDP）。

4、政府采购人员效率。用于考察政府采购人员的办事效率。一是人员经费比重，即当年人员经费÷当年政府采购额；二是人均采购额，即当年政府采购额÷政府采购人员数量。

5、政府采购政策效率。用于评价政府采购对经济增长的贡献，即：政府采购对经济增长的贡献＝（GDP变动的百分比÷政府采购规模变动的百分比)×100%。

6、管理效率。用于衡量政府采购管理体制和机制设计得是否科学、是否能够有效运作。衡量管理效率的指标主要有：①投诉发生率：投诉次数/采购项目次数×100%；②采购文件合格率：合格文件数/文件总数×100%；③采购信息公开程度：已公开采购信息项目权重/应公开采购信息项目权重×100%。

定性指标主要包括：①政治效益。主要用于衡量社会公众从政府采购活动中获益的情况。②社会效益。主要考察政府采购是否支持民族产业发展，采购产品是否符合节能环保要求，社会及民众对政府采购的满意程度如何等。③代理机构服务满意率，指采购人或供应商对政府采购代理机构服务的满意程度。④信用指标。用于衡量供应商的资质水平及所提供的产品或服务的质量。⑤采购人员状况。主要包括采购人员年龄结构、学历结构、业务水平等。⑥规章制度。主要考察政府集中采购机构内部控制制度是否完善，各操作岗位之间的监督制约机制是否健全，制度是否认真遵守等。

（三）健全政府采购绩效评价标准

我国政府采购绩效评价标准可分为“优、良、中、低、差”五个档次。在定性指标中可运用问卷调查法确定评价标准。 如为：≥90分为 “优”，≥80但＜90分为“良”，≥70 但＜80 分为“中”，≥60但＜70 分为“低”，＜60 分为“差”。定量指标的评价标准一般采用递进平均法来计算多档次标准值。首先，计算所有测算样本数据的平均值，作为“中”档次标准值。其次，计算大于“平均值”的样本数据的平均值，作为“良”档次标准值。再次，计算大于“良”的样本数据的平均值，作为“优”档次标准值。“低”、“差”的标准值计算依此类推。

（四）建立政府采购信息管理平台，及时进行政府采购绩效评估信息的披露

将政府采购监管机构、各政府采购当事人计算机终端链接，形成全国性政府采购监管网络，实现在全国范围内政府采购信息资源的共享。通过政府采购信息资源的共享和政府采购绩效评估信息披露，以增加政府采购的透明度，提高采购效率和采购质量，推进采购服务的不断改善，降低政府采购费用。

（五）组织政府采购绩效评估的实施

组织政府采购绩效评估应按如下步骤进行：一是明确评估任务。即明确需要评估的具体对象、评估的目的及具体要求；二是评估前准备工作。正式评估前，应成立评估领导小组和工作小组，评估领导小组负责评估工作的指导、审批，评估工作小组负责制定评估工作计划和进行具体评估工作；三是评估项目的资料和数据的收集与记录，由政府采购评估工作小组负责完成；四是确定评估方法并对评估对象进行分析。根据评估内容和要求的不同，分别选择定量分析方法、定性分析方法或两种方法的有机结合，对评估对象进行分析；五是编制政府采购项目评估报告；六是根据评估结果实施相应的激励或惩戒措施。

（六）加快立法步伐，促进依法评估

可考虑制定专门的《政府采购绩效评价法》，以实现政府采购在评价原则、管理制度、操作标准和工作程序上的统一。借助于法律的刚性约束力，把政府采购绩效评价纳入法制化轨道，为政府采购绩效评价顺利开展提供制度保障。

（七）强化政府采购绩效评估队伍建设

政府采购绩效评价涉及面广，专业性强，需要评估人员既要掌握财政、政府采购相关专业知识，又要熟悉财务会计、审计和相关法律，并能熟练地运用各种评估方法。为了政府采购绩效评估工作的规范、有序开展，应对现有人力资源进行深度培训，同时注重借助建立专家库，切实打造作风硬、业务精、素质高的政府采购绩效评价人才队伍。

（八）建立政府采购绩效责任追究制度

政府采购绩效评价作为对各级财政和政府采购中心日常目标考核、评先评优和责任追究的依据。绩效评价较好的，对相关单位和个人给予奖励；绩效评价较差的，对相关单位和个人给予批评和处罚；对采购机构工作人员与供应商恶意串通或权钱交易，造成中标价格高于市场平均价格的，移交有关部门立案查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。