创新制度体系全面推进大监督机制建设

■丁莉萍

近年来，青岛市财政监督工作在改革中不断创新，在创新中不断发展。通过机构改革、“大监督”机制建设等改革，创新财政监督管理制度体系，深化完善了“大监督”机制，为逐步拓展财政监督工作领域，推进财政监督工作向纵深发展奠定了坚实基础，进一步促进了财政管理科学化、规范化。

一、建立和完善财政监督制度

2010年10月，青岛市成立了副局级监督检查局，进一步强化了财政监督职能。机构改革健全和创新了财政监督制度体系，为形成部门预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的长效机制奠定了坚实的基础，对整合财政监督资源、形成监管合力、提升监督能力、全面履行财政监督职能提供了制度保证。初步建立起财政内部相互配合，相互促进的监督工作协调机制，较好地促进了财政监督工作的健康有序深入开展。

（一）研究制定《关于进一步加强财政监督工作的意见》

为充分发挥新形势下财政监督的职能作用，全面提高财政监督管理工作水平，根据财政部和山东省财政厅的有关意见精神和“十二五”财政监督管理的工作原则要求，拟定了《关于进一步加强财政监督工作的意见》，强调了以财政预算管理监督为重点的工作思路，重点突出了“财政大监督”的理念和财政监督成果有效利用机制，力求提高各级财政监督工作效率和质量。进一步明确监督根据“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的原则，围绕整合监督力量、创新监督形式、加强监督成果利用等方面开展工作。从加强干部队伍建设、制度建设、调研和宣传、信息化进程等方面进一步强化财政监督基础管理和保障工作。

（二）创新完成《内部管理网络信息动态监督工作规程》

为实现全面介入预算编制、执行过程，对预算管理过程实施同步监督，积极探索借助内部网络管理信息平台，对财政预算管理等重点工作实施即时动态监督。工作规程注重从财政业务管理系统信息动态监督内容范围、方式、预警信息发布、工作流程等方面进行规范。在监督内容范围方面，确定按照“先易后难、稳步推进”的原则，从已建立的预警机制预算执行监控系统入手，逐步探索开展预算编制、预算执行等财政重点业务的动态监控。监督内容目前主要包括预算编制系统、预算执行系统、政府采购系统、专项资金、资产管理系统等方面的内容。在监督方式方面，要求采取系统自动预警、人工核查相结合的方式，对财政资金运行情况进行分析，对各监管环节的信息进行核查、判断、处理，提出整改建议。在信息预警方面，按月对信息系统预警情况进行梳理采集并通报，以督促整改。在工作流程方面，确定了拟订方案、数据采集、核查、征求意见、检查处理、整改落实、建立档案、考核监督等各项工作程序。处理方式包括电话告知、下达整改通知、进行移送处理等灵活方式，以便于内部及时沟通反馈。

（三）对财政监督检查工作实行统一管理

一是统一监督检查计划。严格规定年度监督计划编制、报批下达、执行调整审批以及完成情况动态管理等程序，体现监督计划的刚性管理要求。二是统一组织实施。规定了日常监督和专项集中监督的组织方式。三是统一监督检查程序。不仅进一步强调检查准备、检查实施、撰写报告三个重要阶段的统一要求，而且统一明确财政监督检查工作纪律，确保了财政监督检查队伍的良好形象。四是统一处理处罚文书。按照“大监督”工作要求，统一规范了财政监督处理处罚各种文书的格式，重点对财政行政处罚审核会签制度进行了规定，确保依法行政。五是统一汇总整改情况。重点建立整改落实机制，保证各项检查工作善始善终。六是统一考核。明确了“大监督”考核工作制度，对监督检查各项工作实行统一总结、统一表彰、统一问责管理。

（四）修订完善工作规程

按照财政监督科学化、规范化的管理要求，结合财政监督工作情况及“大监督”工作要求，对财政监督检查工作程序等工作规程作了进一步的规范和完善。力求从完善检查程序、明确监督职责、改进内部监督、推行信息共享、强化监督考核等方面，对财政监督行为做进一步规范。一是完善《财政检查工作规程》。补充规范了财政内部监督问题处理工作规程；建立约谈提醒机制；建立整改工作跟踪督查机制；对检查通知、检查公示、检查实施、检查报告、检查复核、整改落实等工作规程做了进一步细化和完善，使各项程序更具可操作性。二是进一步明确财政监督职责分工。根据机构改革职责分工，按照全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联的“大监督”工作机制要求，将“共同参与、分工制衡、监管并重”原则作为内部分工管理的出发点，进一步夯实“大监督”运行基础。三是修订《青岛兼职监督员管理办法》。按照“大监督”机制下财政兼职监督员管理的基本要求，对兼职监督员设置、资格条件、工作职责及工作要求、培训教育等事项作了具体规定。四是完善《内部监督暂行办法》。根据《财政部门内部监督检查办法》等规定，结合现行内部监督工作规程，对内部监督工作职责、监督内容、组织实施方式、工作程序、责任追究等进行了完善。五是修订《内部财务审计工作办法》。对审计工作组织、审计对象及内容、审计程序、督促整改等进行了规范和完善。六是完善《财政监督检查信息管理办法》。对财政监督信息的范围、管理方式及工作分工、信息利用与考核等工作进行了规范和完善。七是完善《财政监督检查工作考核办法》。在考核范围、考核内容及标准、考核方式及工作程序等方面，都分别作了较大调整和规范。

二、创新制度体系，全面推进“大监督”机制建设

（一）财政监督机制进一步完善，工作重心进一步明确和突出

机制的健全，极大地保障和推动了监督工作的深入开展，财政监督的促进和规范作用越来越突出。2011年10月，青岛市财政局专门下发文件明确和强调了今后一段时期监督检查的重点工作职责：按照财政部“十二五”规划的要求以及青岛市财政改革的需要，把监督检查局财政监督的重点转移到预算监管上来，全面介入预算编制、执行过程，对预算管理过程实施同步监督。切实加强财政绩效监督，建立财政绩效监督成果与预算管理的挂钩机制，促进监督和预算的有机结合，加快建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

（二）纵横联动机制日趋完善

1、纵横联动，依法监督，进一步推进财政监督科学化、规范化。一是结合全市基层财政“两基”建设工作实际情况，拟定了上下联动监督的工作原则，确定了联动监督重点内容，统一了联动监督计划和工作规程。2011年全面实施联动监督检查工作，对区、市500 多名财政监督工作人员进行培训，基层财政监督工作人员的综合素质进一步提高。整合区、市财政部门工作人员开展联合检查，充实财政监督力量。通过健全和完善联动机制，及时发现基层财政管理工作中存在的薄弱环节及违法违规问题，督促和指导区、市财政部门完善监管机制，堵塞监管漏洞，初步形成全市财政监督齐抓共管的良好局面。二是各级财政部门、各处室协调一致，共同参与，会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查取得了明显成效。把开展会计信息质量检查作为整顿会计秩序的重要内容，与财政预算执行监督等有机结合，一方面解决了专职检查力量不足难以全面开展工作的弊端，一方面能促使业务处室与本职工作有机结合，既检查会计信息质量，又能发现日常工作中的管理漏洞，便于对症下药，及时纠正，有利于提高自身财政管理水平。2011年全市开展了对与群众切身利益关系密切的基础设施、能源交通、卫生、教育等领域的企业、行政事业单位等重点行业、单位的会计信息质量检查工作。全市共投入检查人员166 人，其中：财政部门91 人，聘请专业人员75人。对211 个企事业单位进行了检查，其中：国有及国有控股企业13 户、外商投资企业87 户、民营企业50 户、行政事业单位50 户、其他单位11 户。

2、部门联动，防治结合，“小金库” 治理各项工作成效明显。财政部门协同市纪委、市审计局、市国资委、市民政局等部门完成了2011年全市“小金库”治理工作的组织和实施工作。在工作中注重加强组织协调，注重把握关键环节，通过检查查处了一批“小金库”典型案件，形成了部门联动、综合治理的组织协调机制，治理工作取得了明显成效。通过对“小金库”检查中发现的容易诱发和滋生“小金库”的突出问题及时进行梳理，研究并提出了改进和完善机关事业单位、企业、社会团体财政、财务管理的意见和建议，为全市“小金库”防治长效机制建设工作打下了良好基础。

（三）专职监督部门与业务管理部门的财政监督作用充分发挥

1、齐抓共管，全面履行“大监督”工作职责。按照日常监督与专项监督结合的财政监督机制以及财政监督检查工作贯穿于财政管理全过程的要求，统筹安排监督工作计划，根据财政监督职责分工，各业务处室共同参与，分工明确，相互协调，全方位履行监督检查职责。充分调动了各业务处室工作积极性，有的放矢地开展监督工作，实现监督关口前移，拓展监督空间，为提高财政整体管理水平当好参谋，切实提高了财政管理水平。

2、健全制度推进内部监督进一步强化，内部制约机制进一步完善。一是通过开展内部财务审计，进一步提升内部管理水平。实现了内部监督由“检查型监督”向“控制型监督”转变，全面促进财政内部管理水平提高。二是注重加强基层财政部门内控监督，促进“两基”建设，防范财政风险。结合目前各级财政改革发展的中心环节及重点工作要求，把国库集中支付及财政账户管理、政府采购管理内控管理作为检查工作的重点内容，力求发挥财政内部监督的预警和防范作用。2011年对全市14 个区市和7 个重点镇（街道）财政部门内控制度建设及实施情况组织开展了检查督导，针对检查发现的问题，分析了财政内控管理存在的问题，提出了强化管理的工作建议，督促有关区市财政部门认真开展内控问题整改。

3、监督方式进一步创新。一是结合专项资金绩效评价，积极探索实施绩效监督。组织全程参与环境保护专项资金绩效评价，在绩效评价的基础上，开展了对绩效评价的再监督，从管理层面尝试进行了绩效监督，为更好地开展绩效监督工作打下良好基础。二是对市级财政专项资金的预算评审实施同步监督。按照“全程参与、客观公正、注重质量”的原则，全程监督评审专家的聘用、评审程序、评审结果，主要是对项目申报依据是否充分、资金安排是否合理; 中介机构及专家的资质是否满足评审要求、工作质量是否达标；预算评审程序是否合规； 评审结果是否科学、有效和具有可操作性；业务处是否履行监管职责等内容进行了同步监督。★