农村土地整治中宅基地用益物权保护探讨

包婷婷

（安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036）

农村土地整治中宅基地用益物权保护探讨

包婷婷

（安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036）

基于当前在实施农村土地整治的过程中农民的宅基地用益物权未能有效得到保障这一背景，分析了当前实施农村土地整治中存在的宅基地用益物权保护所存在的具体问题，从建立健全相关制度的层面提出在实施农村土地整治、开展城乡建设用地增减挂钩及宅基地置换工作中若干保护农村宅基地用益物权的有效对策。

农村土地整治；宅基地；用益物权保护；对策

1 引言

为了进一步维护农民合法的土地权益，让农民在农村土地整治中充分享受整治政策带来的实惠与土地的增值收益,党的十七届三中全会《决定》提出了“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的明确要求；2009年3月，《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》明确强调“严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进节约集约利用农村土地”。2010年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，会议要求“充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建”。2010年12月27日，国务院下发了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，强调“各地开展农村土地整治要以切实维护农民权益为出发点和落脚点”、“严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼”、“严禁侵害农民权益”[1-2]。2011年3月16日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确提出“完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村”、“完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制”。

可见，农村宅基地问题一直是围绕着农村土地改革的一大难题。特别是近年来在实施农村土地整治的过程中如何较好地保障广大农民的宅基地用益物权，让农民分享整治中宅基地增值带来的土地收益，这的确是一个值得思考和探讨的问题。本文基于上述有关背景，试图对农村土地整治中如何以级差地租为经济杠杆，充分显化农村宅基地资产价值及合理分配土地增值收益，有效保护农民宅基地权益，以及通过建立健全相关机制从制度上加以保障等方面加以探讨。

2 农村土地整治中农村宅基地用益物权保护存在的问题

2.1 农民宅基地财产权受到侵害

在我国，农民对于宅基地用益物权的初始取得是无偿的，宅基地用益物权是农民基于集体经济组织成员身份而享有的一种带有社会福利性质的权利，是农民安身立命之本。也正是基于此种特殊性，使得农村宅基地用益物权的财产性一直得不到重视，甚至受到一定程度地侵害[3]。近年来，在实施农村土地整治时，大多数地方的做法是按照国家城乡建设用地增减挂钩的政策，采取的是城乡建设用地置换来实现城乡建设用地增减挂钩目标，盲目地通过置换来寻求地方经济发展所需的建设用地指标。但是由于政策上存在一定的漏洞，在地方政府的大胆“创新”下，“置换”与“挂钩”在农村土地整治中却演变成了弥补城镇建设用地指标的大规模 “拆村”运动和新一轮的农村“圈地运动”，直接导致农民的宅基地财产权遭到严重侵害。主要表现在：一是在农村宅基地整理后以很低的价格支付农民房屋拆迁补偿且补偿普遍不足；二是对农民的宅基地用益物权根本不给予任何补偿[4]。由于在我国实行的是土地使用权和房屋所有权相一致的原则，即房地产权利主体一致的原则，土地是房屋的载体，房屋作为不动产不可与土地相分离，与土地分离的房屋必然会失去其经济价值。在农民的传统观念中，对宅基地所享有的权利就是所有权。所以，在农村土地整治中，当农民的房屋拆迁整理之后，该房屋所占有范围的宅基地用益物权随同房屋一起不复存在了。而对于农民而言，其倾尽心血的房屋和承载房屋的宅基地的用益物权往往是他们的主要财产，一旦“拆村”整治而有关补偿又不到位，农民的宅基地财产权必然会被侵害，更无所谓“充分享受农村土地整治政策实惠”、“把维护农民合法用益物权放在首位”[5]。

2.2 农民无权分享宅基地增值收益

按照国家城乡建设用地增减挂钩的政策，在农村土地整治过程中，通过农村宅基地整理而节约出来的部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划允许调整到城镇使用。这种做法的确解决了城镇建设用地指标不足问题。但是农民的宅基地通过土地整理与城乡建设用地指标置换，往往会产生高额的土地增值收益，对这部分源于宅基地资产价值的增值收益，农民却没有分享到，即政府压缩农村宅基地之后，对节余土地收益分配没让农民参与。事实是农民一搬走，宅基地收益就归了地方政府。这种做法可以看成是“城镇对农村的又一次掠夺”。这也是为什么有的地方一些农民不愿意主动参与农村土地整治、不愿意交出自己的宅基地及不愿意“被上楼”原因之所在。近几年的中央1号文件也明确提出“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有”。也就是说，政府或许可以基于建设新农村等理由整理村庄，腾退出一部分宅基地。但是，这些宅基地的产权归属不会因为政府的这些行为而发生任何变化，仍然属于农民集体所有。农村集体可以自由地决定如何使用这些土地，如何在村民之间配置这些土地的产权及其收益。因此，在实施农村土地整治过程中，宅基地整理后节约的土地及其增值收益均属农民集体所有，农民宅基地的增值收益必须得到有效保障和体现。如何分配该增值收益地方政府无话语权，应当由农民自己来决定如何分配这部分增值收益。

2.3 宅基地无权按市场机制流转

我国《物权法》将宅基地使用权界定为一类独立的用益物权，对于维护农民合法权益具有重要意义，但我国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物。所以在实施农村土地整治时，现行的宅基地制度设计不利于保护农民的宅基地用益物权，特别是对宅基地使用权的流转限定为集体经济组织成员之间，该规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，大大限制了宅基地使用权人对房屋连同宅基地的使用、收益和部分处分权，是对农民及宅基地用益物权的歧视，使得农村房屋顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资本”或“沉睡的资本”。在现行的市场经济体制之下，我国城镇居民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但广大农村农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权不能成为真正的财产，某种意义上来说也就限制了农民的宅基地用益物权。既然宅基地使用权属于用益物权，就应该按照并且可以按照市场经济的要求，打破限制流转的农村宅基地用益物权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化、价值化的方向发展。特别是在合理的宅基地流转制度下，在实施整治与置换后，节余的宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，通过市场机制运作就可以成为有充分市场价值的 “活资本”或“复苏的资本”[6-7]。

2.4 失去宅基地的农民无权享受社会保障

“一户一宅、面积法定、无偿分配及使用”是我国农村宅基地管理制度的基本特征，宅基地是农民所享有的一项重要社会福利。宅基地对农民来讲不仅是一种居住保障，而且是一种生活保障，是农民安身立命的基本社会保障。从各地实施农村土地整治来看，在村庄整治过程中，由于宅基地整理、复垦与置换的配套政策不健全，相关的配套制度建设明显滞后，还难以构筑宅基地退出的有效运作平台，特别是还未建立一套健全的能促进农户主动退出宅基地的激励机制使农户能够自愿退出宅基地。这主要还是因为目前我国广大农村农民的社会保障体制还没有建立起来。虽然通过宅基地整理与置换，政府在制度上已经将大多数农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民理所应当享受到与城镇居民同样的待遇，但事实并非如此[8]。特别是大多数农民仍无法享受到与城镇市民同样的城镇社会保障待遇和平等的市民化待遇。长期以来，农村土地整治区域的农民虽然失去宅基地住进了城市小区，却没有纳入城镇社会保障体系。从而造成村庄在整治之后，失去宅基地的农民成了一个既有别于农民又不同于市民的边缘群体，处于社会保障的“真空”地带。由于没有全面的农村社会保障体系加以保护失地农民的权益，在实施农村土地整治的时候农民必然要考虑其自身长久的生存问题，导致有的地方在实施这场被人称为“农民上楼运动”时出现的“被上楼”及“被城市化”等现象发生。

3 农村土地整治中宅基地用益物权保护的相关对策

3.1 以级差地租为经济杠杆，保护宅基地用益物权

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，根据我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权是指“宅基地使用权依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。在我国宅基地作为用益物权，具有一定的福利性质，表现在权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利，有权在宅基地上建设房屋及其附属物。只有当国家建设需要征用农民宅基地，或村镇规划需要改变土地用途，或由于某种原因导致宅基地占用面积超过规定标准等情形下，才可以按照法定程序进行合理的调剂或者重新安排宅基地。针对当前各地农村土地整治中所实施的建设用地置换而言，需要充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，在将农村宅基地复垦为耕地的前提下，坚持依法、自愿、有偿原则，将结余出的原有宅基地指标进行资产价值显化。根据马克地级差地租理论，级差地租Ⅱ是以同一土地上的连续投资有不同的级差生产率为基础的。因此，级差地租Ⅱ的形成主要与土地的投资者有关。所以，在农村宅基地置换中，应该将农民的宅基地看作是在级差地租资本化过程中形成的土地资产，必须按照市场经济“谁投资、谁拥有，谁受益”的收益归属和利益分配原则，将农村宅基地资产收益归农民所有。特别是将农民的宅基地指标在调剂给城镇发展使用时，必须遵循马克思的级差地租原理，建立农村宅基地指标有偿调剂使用制度，合理调节农村建设用地资产增值收益分配，将农民宅基地资产升值部分的收益完全归农民所有，对农民宅基地及地上房屋进行合理补偿，以“买断”形式补偿农民的宅基地使用权益，如此农村土地资产升值收益分配才能最大程度实现和有效保护农民的宅基地权益。

3.2 农村土地整治中宅基地资产增值须“还之于民”

根据有关资料统计，1949年—1979年的30年间，通过城乡工农的“剪刀差”，我国农民为工业化和城市化发展奉献了6000—8000亿元；从1952年到2002年50年间，农民向社会无偿贡献的土地资产收益达51535亿元。以2002年无偿贡献的土地资产收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权 (按照银行利率3%计算)。自从我国建立土地征用补偿制度以来,我国累计支付的土地征用补偿费用不超过1000亿元[9]。所以，在我国工业化、城镇化发展过程中很大程度上是以牺牲“三农”利益为代价的。根据马克思的地租理论，绝对地租归所有者，级差地租I归政府，级差地租II归投入者即农户。宅基地置换过程中获得的收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在政府和集体经济组织以及原宅基地使用者之间进行合理分配，绝大部分应该留给原宅基地使用者，从而增加农民财产性收入，政府则通过土地税收的形式来分享。各地在实施农村土地整治中，由于农村宅基地在整理和置换前后，宅基地的资产价值将会呈现十倍甚至数十倍的升值。因此，各地地方政府必须以解决农民民生问题为根本出发点，科学推进村庄整理、置换，加大农村宅基地使用制度创新，进一步建立健全宅基地整理、置换的机制，优化置换的政策环境，务必对农村宅基地资产升值的部分进行“剥离”，实现宅基地整理和置换中的土地级差收益“从农村中来，到农村中去”，做到“还利于民”，尤其是要将农村宅基地资产增值的绝大部分用于新农村建设，特别要用于改善农村基础设施条件及改善农村生产生活环境，只有这样才能显现出农民的利益主体地位，才能产生出处农村宅基地整理与置换的动力，提高农民参与农村土地整治的积极性，化现行的被动整理置换为主动整理置换[10]。

3.3 建立健全农村土地整治中宅基地用益物权保护机制

3.3.1 建立整理出的宅基地置换指标有偿使用机我国《土地管理法》明确规定农村宅基地属于农民集体所有，农民个人只有使用权。在市场经济条件下，宅基地不仅仅是稀缺的土地资源，更是农民集体经济的重要资产。所以在实施农村土地整治中，特别是在某些地方实施城乡建设用地增减挂钩与城乡建设用地指标置换时，应当将市场机制引入到农村宅基地整理、置换工作中。地方政府把通过农村宅基地整理获得的置换指标，作为一种特殊商品，遵循市场经济规律，合理定价，有序流动。通过农村宅基地整理获得的建设用地置换指标除了由于安排农村个人建房外，剩余的指标可以由市、县土地开发整理中心统一有偿收购，但收购的价格必须通过市场机制来定，运用市场经济规律，充分显化农村宅基地的市场经济价值[11]。农村宅基地置换指标有偿使用制度不仅仅有利于农村土地产权制度在经济上得到实现，使农村大量宅基地资源变成了一笔巨大的土地资产，更有利于促进农村土地资源的市场化配置和推进农村隐性市场导向公开化和规范化，从而促进我国农村土地制度改革，同时也有利于促进城镇化进程。

以安徽省池州市为例，根据《中国农村统计年鉴》公布的2006年末农村住房市场的价值287.8元/m2计算,根据《池州市土地利用总体规划大纲》（2006-2020年）中的相关数据，2005年池州市农村居民点面积为26134.47hm2,到2020年池州市农村居民点面积将下降到25190.39 hm2,总共减少944.08 hm2,若按照通过“增减挂”置换成城镇发展建设用地的宅基地面积为基数，则单位宅基地资产价值至少约为300万元/公顷，如果扣除复垦为耕地的宅基地面积约为280 hm2,则可置换的宅基地总资产价值约为20亿元。如果将这些资金全部用于“三农”和支持新农村建设，其成效会非常显著。3.3.2建立规范有序的农村宅基地市场机制 在农村土地整治过程中，实施城乡建设用地增减挂钩、土地整理与城乡建设用地指标置换均属于微观经济行为，应该主要靠市场来调节，以实现农村土地资源的合理利用和优化配置。改革开放以来，我国土地要素市场从无到有，已经初步形成了土地市场体系的框架，但广大农村地区宅基地市场还是一片“空白”。前文所阐述的建立合理的宅基地置换增值收益分配机制以及建立宅基地置换指标有偿使用制度均需要以形成规范有序的农村宅基地市场体系为前提。所以，只有将宅基地使用权作为用益物权进入市场，并且允许按照市场规律让农民的物权以资本形式流动起来，让农民享受与城市居民一样的土地增值收益，才能够真正实现和最大限度地保障农民的用益物权。国土资源部2009年出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中明确提出“深化集体建设用地使用制度改革，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场”。所以当前各地可以以农村土地整治为契机，坚持依法、自愿、有偿原则，建立规范有序的宅基地市场体系，进一步推进农村宅基地置换，允许结余出的农村宅基地置换指标在城乡建设用地市场上有偿流动、交易，如可以把节余的农民宅基地指标资产化并以股权方式量化到个人，使其经济价值得以显化，彻底打破我国长期以来的城乡土地二元分割的利用机制，为农民增加土地财产性收益创造条件。这也是目前积极盘活农村建设用地，特别是盘活农村宅基地，建立农民市民化的“离土”机制、消除城乡二元差别和激活“沉睡”的农村土地市场的非常重要的“一步棋”[12]。当然，建立规范有序的农村宅基地市场，其关键是形成合理的价格体系，从而使价格机制在农村宅基地的有效配置中发挥其基础性作用。

3.3.3 建立统一的农民不动产登记制度 产权明晰是农民宅基地用益物权得以保障的根本前提。根据我国《物权法》登记生效原则，宅基地登记是其用益物权变动的要件，是保护土地产权人宅基地权益的法律手段，也是维护和规范宅基地市场秩序的基础条件。只有通过建立完善的宅基地登记制度，明晰产权关系，才可以确权，防止在实施城乡建设用地增减挂钩、土地整理与城乡建设用地指标置换过程中发生产权纠纷，进而保护农民的宅基地用益物权并促进其按照市场经济规律有效运行。我国目前农村农民的房屋所有权及宅基地使用权管理比较混乱，特别是在宅基地置换过程中存在的产权制度空白要求今后必须要建立完善的农民房屋产权和农村宅基地使用权登记制度,严格依照相关法律、法规和政策规定,确定房屋的所有权和宅基地的使用权权属[13]。目前有很多地方已经开展了农村土地“三权”即集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权登记发证工作。所以在开展农村土地整治工作过程中，务必要结合农村宅基地使用权登记发证工作和第二次土地调查成果，对农民现有宅基地使用情况进行一次普查，健全宅基地地籍档案，并建立统一的农民不动产登记制度，对于手续齐备、符合法律规定的农户宅基地,可以改变目前房地多头登记、管理混乱的局面，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。同时，对整治中涉及到的土地权属调整要及时变更登记，为宅基地置换上市奠定确权基础，确保土地整治后农民宅基地用益物权不受侵犯。

3.3.4 建立健全宅基地用益物权保护的法律法规在实施农村土地整治过程中，开展城乡建设用地增减挂钩、城乡建设用地指标置换是农村土地制度的重大变革,必须在法律法规允许的框架内进行,但是我国目前农村宅基地管理方面的立法滞后且法律效力层次低，甚至还没有一部直接调整和规范农村房屋和宅基地的法律，宅基地管理在很大程度上仅依靠分散在 《物权法》、《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范和 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于进一步加强宅基地使用权登记发证工作地通知》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的通知》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等文件加以调整，而这些不仅系统性差、效力低,在实际中也不利于对农民宅基地用益物权的保护，一定程度上影响和制约了农村土地整治的实施和农村经济的发展[14-15]。所以，针对在新形势下出现的一些新情况新问题，应该在已有法律法规的基础上,加强农村土地整治中涉及的宅基地置换管理的立法体系建设，明晰宅基地产权、宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。笔者建议国家立法机关应该尽快针对农村宅基地问题制定专门的法律《农村宅基地法》。通过该法明确农民拥有宅基地的标准范围、产权关系、农村土地整治中整理宅基地指标使用、农民的宅基地交易、不动产确权发证等做出专门的规定，以实现农村宅基地制度的法制化和物权化管理，切实维护农民的宅基地用益物权，充分保障农民的合法权益，维护农村当前及长远地发展与稳定。

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D922

A

1674-1102(2012)01-0060-05

2011-11-25

包婷婷（1986—），女，安徽桐城人，安徽农业大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为土地制度与土地金融。

[责任编辑：韩志才]