从财政透明角度论政府预算管理改革

■金展庆

一、提高财政透明度是世界各国的共识

目前,关于财政透明比较权威的定义是由国际货币基金组织财政事务部的Goarge Kopits 和Jon Craig 给出的。Goarge Kopits 和Jon Craig 把 财 政 透 明定义为“向公众最大限度地公开政府结构和职能、财政政策意图、公共部门账户和预测。它涉及的是随时可以获得可靠、全面、及时、易懂、具有国际可比性的政府活动信息，不论这些政府活动是在政府部门内部实施还是在政府部门外部实施，以便选民和金融市场能够准确评估财政状况以及政府活动的真实成本和收益，包括能够准确评估这些政府活动对经济和社会目前和未来的意义。”

财政透明本身就是目的。因为“在一个民主社会，知情权，即让民众知道政府在做什么以及为什么这么做是一项基本权利”。所以，财政透明的程度反映了政府对公民权利的保障程度。这些权利包括知情权以及基于知情权的参与决策权、监督权等。

财政透明又是一种手段。财政透明可以使公众了解政府经济决策的质量并通过公众的参与和监督来提高政府经济决策的质量，从而减少政府对权力和资源的滥用，提高政府的责任感。国际货币基金组织认为财政透明是良好政府治理的一个重要因素，而良好政府治理对实现宏观经济稳定和高质量经济增长是至关重要的。一般来说，财政透明总体上有利于宏观经济稳定、资源配置效率提高和收入分配公平。

我国政府也很重视财政透明度的提高。在2003年起施行的《中华人民共和国政府采购法》中规定“政府采购应当遵循公开透明原则”，2007年党的十七大报告中指出要 “增强决策透明度和公众参与度……必须让权力在阳光下运行……提高政府工作透明度和公信力……”。从2008年5月起实施的《政府信息公开条例》对财政信息公开提出了若干要求，例如把财政预算、决算报告作为县级以上各级政府重点公开的对象。“十二五”规划纲要提出：“完善预算编制和执行管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，健全预算公开机制，增强预算透明度……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这些都直接或间接地表明了我国政府提高财政透明度的意愿。

由此可以看出，提高财政透明度是国内外的共识。

二、财政透明视角的我国政府预算管理改革

政府预算是各级政府经过立法程序批准的一个财政年度的基本财政收支计划。近年来我国的政府预算管理改革虽然取得了显著的进步，但是仍然有进一步提高的空间。政府预算管理的发展与改革可以从多个视角去思考,财政透明不失为思考政府预算管理改革的一个好视角。实际上，财政透明可以作为政府预算管理应当实现的一个重要目标。从提高财政透明度和实现财政透明的角度来看，我国政府预算管理可以考虑如下的一些改革：

（一）进一步落实人大和社会公众的预算权力，提高其对预算的审议能力，适度约束行政部门的预算权力

预算权力过分集中于行政部门的预算管理组织架构会增加财政透明的难度。提高财政透明度从根本上来说还是依赖于人大和社会公众对预算权力的进一步落实和人大和社会公众对预算的审议能力的提高，充分发挥人大和社会公众在政府预算管理中的作用。人大和社会公众预算权力的进一步落实和对预算审议能力的提高会有力地增加对财政信息的需求。

1、进一步落实人大的预算权力，提高人大的预算审议能力。我国人大在政府预算管理中的作用正在加强，比如人大不仅能够看到政府各部门的部门预算，有些地方人大甚至可以看到单位预算,而且行政部门要向人大常委会提交年中预算执行情况的报告以及要向人大提交年终决算报告。

设立独立于行政机构的国家审计机构对提高财政透明度很重要。我国目前的国家审计机构在总体上还是属于行政部门内部的审计机构，独立性不够，随着人大财政权力和预算权力的落实，可以逐步形成向人大负责的审计机构。独立审计机构应当对年度预算的执行情况进行审计，并积极向立法机构和公众公布审计结果。

2、更好地保障社会公众的预算权利，提高社会公众对预算的分析能力。人大和公众之间是委托代理的关系，因此同样会产生委托代理问题，人民代表并不能完全代表公众，因此公众的参与在政府预算管理中具有不可替代的作用。要提高政府预算管理的水平，就需要更好地保障公众参与讨论预算草案的权利和监督预算执行的权利，为此必须首先保障公众的预算知情权。同时，应当普及预算知识，使公众了解政府预算和自身之间的利害关系，提高公众对预算的分析能力，从而增加对财政信息的需求。

（二）塑造有利于多方有效参与的政府预算过程

应当塑造有利于多方有效参与的政府预算过程，并充分披露政府预算过程。政府的预算过程通常包括四个阶段:预算草案的编制、预算草案的立法审批、预算的执行、决算。

1、预算草案编制阶段。首先，财政部门和人大可以每年公布一个以时间跨度为一个预算周期的预算过程的具体时间表，表明预算过程包括哪些具体环节，每个环节在什么时间进行，公众在什么环节什么时间可以参与其中。其次，预算草案及其补充文件在提交给立法机构之后就可以向公众公开，供公众讨论。

2、预算草案的立法审批阶段。预算草案的立法审批应当有符合逻辑的时间安排。预算草案的立法审批应当在预算年度开始之前进行并完成。而且人大代表至少应当有足够的时间（比如一个月或更长）来审查预算草案。如果直到开人大会议时才向人大代表提供预算草案，是来不及认真审查的。行政部门有义务向人大仔细地解释预算草案，人大对预算草案的讨论也应当是公开和充分的。经过立法审批的预算应当及时公布。

3、预算的执行阶段。进一步完善国库集中收付制度，使得财政部门通过国库能够实时监测预算的执行情况。进一步完善政府采购制度，保证预算支出执行的公开、廉洁和效率。财政部门应当定期地（按月或按季）向人大和公众提供年内预算执行的进展情况。同时行政部门应当编制年中预算报告对预算年度前半年的预算执行情况进行全面分析，解释产生的偏差，提交人大审核。同时应当减少预算的调整，而且预算调整的审批应当像预算草案的审批一样严肃对待。

另外，不同级次的政府预算主体的预算过程应加强相互之间的协调。

（三）形成和公布更加全面细致的政府预算文件

行政部门应当向人大和公众提供有关政府预算的书面材料，这些材料可以统称为预算文件。财政透明的一项要求是所有的财政活动在预算文件中得到适当体现。披露的信息应当使得公众能够完整地了解政府的政策，能够评价政府的业绩。可以说，我国行政部门向人大和公众提供的预算文件虽然越来越全面和详细，但是这些预算文件总体上还是过于简练，提供的信息有限。

总的来讲，我国政府在预算管理过程中应当向人大和公众提供的预算文件可以分成两大类：一是关于预算的，二是关于预算执行情况的。

1、关于预算的文件。这方面的文件主要包括预算草案及其补充文件、预算及其补充文件。

预算草案和预算是用来全面反映预算年度政府的各项收入、支出、借款、差额的详细安排的，应当涉及全面的财政信息。就我国而言，预算外收支比较多，部分预算外收支可以逐步转为预算内收支，还有一部分预算外收支具有专款专用的性质，虽然可能不涉及年度预算分配，但是应当接受人大的检查。如果没有预算外数据，那么公众会严重低估政府的规模和作用。同时，披露的信息应当包括准财政活动。因为如果没有准财政活动的数据，同样会扭曲人们对政府真实影响的了解。从时间维度上看，预算草案和预算至少应当同时提供预算年度前两年的预算数和执行数、本年度的预算数共三年的数据，以方便公众进行比较，从而更好地理解财政政策的变化。

预算草案补充文件和预算补充文件是对预算草案和预算进行补充说明的各种文件。具体可以包括：对预算中各项收支增减变化的具体说明，对预算外资金收支的具体说明，对准财政活动的具体说明，对税式支出的具体说明，对或有负债的具体说明，对非债务责任（比如对未来的养老金的支付责任）的具体说明，对政府资产负债的具体说明，对所制定政府预算的财政和经济背景的具体说明等。预算补充文件所提供的这些信息对于公众充分了解政府的规模和经济影响，评估政府的财政风险和财务状况都是必要的。例如，税式支出被看成是一种对特定对象的财政补贴，这种财政补贴往往不需要经过政府的年度预算分配，如果不予评估，就不能完整地反映所有的财政活动。

2、关于预算执行情况的文件。这方面的文件主要包括年内的定期预算执行情况报告和年终的决算报告。年内预算执行情况报告是用来反映预算执行情况的定期报告。预算执行情况可以按月或者按季度报告。月或季度的预算执行情况报告主要反映了预算收支的执行结果，并对差异较大的收支给予解释。年中预算执行情况报告（即上半年的预算执行情况报告）不仅要反映预算收支的执行结果，还应当提供更加全面的信息，比如据此以制定预算的经济假设的变化、政府资产负债情况等。

年终决算报告用来反映经过审计机构审计和人大审查的全年的预算执行结果。决算报告反映的内容应当包括年内预算调整的情况、预算收支的执行结果、资产负债状况等。

（四）逐步引入权责发生制，进一步完善我国政府预算会计制度

政府预算会计制度对于财政透明度有着重要影响。它影响着公众对预算草案和预算所体现的财政政策分析和理解，影响对预算执行的准确记录和反映。财政透明要求，应当能够准确地计量和确认政府的收入、支出、资产和负债，以准确反映出政府的财政活动和政府的财务状况。

以收付实现制为基础的政府预算会计制度能够准确反映货币的流动，有利于掌握实际货币收支盈余和缺口。收付实现制的缺点在于其有时不能准确反映财政交易。收付实现制在实际收到和支付货币的时候确认收入和支出，由于有的财政交易发生时间和货币的收付时间不一致，甚至有的财政交易不伴随货币的收付，因此会出现扭曲地反映某些财政交易，甚至不能反映某些财政交易的情况。这些领域包括：政府的欠账（包括应收款项和应付款项）、实物交易、贴现借款的成本等。另外，收付实现制在买入资本资产时会对购买支出一次性完全费用化，不能反映资本资产在超过一年的时间里逐年消耗的情况。财政透明是要准确全面地反映财政交易，因此收付实现制从财政透明的角度来说，并不理想。

以权责发生制为基础的政府预算会计制度更有利于财政透明。权责发生制能够在政府的经济交易发生时对其记录，因此能够及时地反映出政府欠账的变化和实物交易等。并且能够比较及时准确地反映出政府资产和负债的变化，能够反映资本资产的实际消耗情况，也就是说会对固定资产根据消耗分期计算成本。所以权责发生制能够更好地反映出政府资源的流量和存量的变化。权责发生制作为政府预算会计的基础也有一些不足之处：要复杂一些；不能准确反映现金流量；在资产的计量方面，由于其部分固定资产比如基础设施缺乏市场所以难以用有经济意义的方式来计量固定资产折旧；对负债的计量上面，对承诺和或有负债的计量和确认比较困难等。目前极少数的国家采用了完全的权责发生制为基础的政府预算会计制度。

我国的预算会计是以收付实现制为基础的，不利于实现财政透明。将两种会计确认基础结合起来使用是我国政府预算会计更加现实的选择，比如修正的收付实现制或修正的权责发生制。例如，收付实现制报告辅之以对欠账和实物交易的备忘录等。

（五）将保障财政透明贯穿于政府预算管理的法规框架

有利于财政透明的政府预算管理的各项安排和措施最终应当形成相应的法律条款，体现到政府预算管理的法规框架中。我国目前与政府预算管理有关的法律、法规主要包括：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》以及一些与预算会计有关的法律法规等。

我国《宪法》赋予了人民代表大会对预算和决算的审批权，赋予了人民代表大会常务委员会的预算调整的审批权。“十二五”规划纲要中指出要“加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”应该说对于宪法，需要得到更好得落实。另外，在未来，我国《宪法》 是否可以考虑从提高财政透明度的角度对政府预算管理提出一些原则性的要求，这无疑对提高政府预算管理水平以及促进财政透明都有着很大作用。有的国家的宪法当中就有类似的规定，例如美国的联邦宪法第1 章第9条（Article I, Section 9）中要求其国会：“一切公共资金收支的定期报告和账目应当随时公布”。

我国《政府信息公开条例》把财政预算和决算报告作为政府重点公开的信息之一。在未来，《政府信息公开条例》可以考虑提升为《公共部门信息公开法》，更加明确地规定公众有权知道政府预决算信息、部门预决算信息、行政事业单位甚至公共企业预决算信息等有关信息。★