实践 创新 深化——六试点专员办综合财政监管经验探索

■本刊编辑部

自2011年1月1日起，财政部在吉林、上海、青岛、海南、四川、陕西等六省市开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作。在试点工作取得良好效果的基础上，今年决定在全国范围内全面推开中央基层预算单位综合财政监管工作。

对中央基层预算单位实施综合财政监管是财政监督方式的一次重大变革，也是我国基层财政监管政策的一项重大突破。试点工作开展一年多以来，各试点专员办充分发挥就地监管优势，大胆探索，不断创新方式方法，着力抓好信息收集、政策宣传、机制优化、能力建设和方法创新等工作，积极探索构建中央基层预算单位综合财政监管机制，摸索出了一些好的做法，积累了宝贵经验，取得了良好成效。

吉林：大胆实践 探索建立非现场监管模式

自试点工作开展以来，吉林专员办创新思维，大胆实践，积极探索综合财政监管新模式。试点工作之初，该办就专门设立了“中央基层预算单位综合监管办公室”，负责对中央基层预算单位银行账户管理、国库集中支付审核以及其他财政财务事项的监管工作。此举得到财政部的肯定，并拟作为中央基层预算单位综合财政监管工作的管理模式予以推广。

在试点工作中，为了探索非现场监管模式，吉林专员办进行了大胆的尝试。2010年，该办结合银行账户年检工作，对驻吉中央预算单位的基本情况进行了全面的调查，建立了中央基层预算单位基本信息库，为综合财政监管的信息采集和综合分析，积极探索建立非现场监管模式奠定了良好的基础。

吉林专员办对预算单位上报的资料进行了筛选、分类和分析。一是收集信息，具体包括：基层预算单位的内控制度，批复的2010、2011年度预算，2010年度决算及“三会”今年的审核资料等；二是针对驻吉基层单位的现状，根据中央基层预算单位的性质，遵循可比性原则，对驻吉基层单位进行了分类，划分为行政、金融监管机构、卫生、学校、科研、新闻媒体、其他共7 个类别；三是进行数据采集和建立分析指标体系。目前，该办已对13 个行政单位、3 个金融监管机构、4 个医院2010年决算的部分信息进行了采集，建立了行政单位类、金融监管机构类、卫生类三类指标体系。通过年度对比分析、单位比较分析、财政管理事项的关联分析，对基层单位财政政策和制度的执行及管理情况进行了分析判断和评价。

针对非现场监管分析中反映出的问题，吉林专员办通过约谈、走访、核查等形式，进行进一步的核实和纠正，加强非现场监管成果的运用。对政策执行中分析指标突出和异常的单位进行走访和约谈，结合其他监管方式，进一步分析落实；对制度层面上的问题进行归纳总结，及时上报财政部，为进一步完善政策提供依据。

非现场监管的常态化、动态化、程序化，具有监管成本低、覆盖面广的特点，有效解决了专员办人少事多的矛盾；弥补了由于现场监管的事后性、抽样性、突击性、局限性所造成的监管对象单一、监管面窄、监管层次浅的不足，从而提升了监管的层次。

上海：积极探索 实现中央基层预算单位财政财务监管全覆盖

上海专员办在综合财政监管试点工作中，统筹规划，积极探索，通过采取“明思路、建制度、抓重点、攻难点、重特色”的工作方法，初步实现了对中央基层预算单位监管模式的转型，形成了覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制。

一是统筹规划，有序推进。根据财政部总体要求，上海专员办制定了实施开展中央基层预算单位综合财政监管工作的整体规划。计划每年按照20%的覆盖面对中央基层预算单位进行全面检查，实施“五年一轮”的定期轮查；对中央基层预算单位每年新增的项目预算进行重点审查，有序推进对中央基层单位综合财政监管工作。

二是梳理职责，细化办法。按照财政部授权和相关制度，上海专员办认真梳理对中央基层预算单位资产、财务、预算、国库集中支付、银行账户、政府采购、非税收入等监管职责，制定中央基层预算单位综合监管操作办法，明确岗位分工和工作程序，以健全的制度作保障，推进中央基层预算单位综合监管试点工作有序进行。

三是分类监管，明确要求。结合上海地区中央基层预算单位多、规模大、性质不同等特点，将中央基层预算单位划分为行政单位（包括参照公务员法管理的事业单位）、公共服务类事业单位 （主要包括学校、医院等）、科研类事业单位类，确定不同监管重点、监管方式、监管要求，实施分类综合监管，做到监管的科学化、精细化。

四是优化流程，注重整合。完善包括监管信息收集、日常监管分析、现场监督检查、后续跟踪整改等监管流程，积极探索对中央基层预算单位以资产管理为基础，部门预决算审核为核心，结合国库集中支付、银行账户管理、政府采购、非税收入管理等事项开展综合财政监管，推进各项财政管理事项的有机结合，实现对中央基层预算单位全方位、持续监管。

五是丰富手段，提高效能。通过监管资料分析、查前调查、专项检查、专题调研、约谈走访等多种监管手段，根据监管目标、工作重点，有计划、有针对性、有目的地对中央基层预算单位开展综合财政监管，实现对中央基层预算单位日常监管的常态化，力求做到在监管范围内监管无盲点。

青岛：创新账户管理方式 突出综合财政监管实效

银行账户管理作为一项基础性工作，是对中央基层预算单位开展综合财政监管的重要基础和前提条件。青岛专员办以创新中央基层预算单位银行账户监管方式为抓手，注重加强与各监管部门的横向联系，点面结合，突出实效，进一步深化综合财政监管工作。

随着综合财政监管试点工作的不断推进，该办结合日常工作，提高银行账户年检工作质量，在原有报送资料的基础上，要求预算单位提供所属账户的银行对账单。根据银行对账单的年末余额对比预算单位的决算报表，依此纠正预算单位违规开立银行账户的问题，使账户年检从原来单纯对账户数量的书面审查向既审核账户数量又核实账户金额的实质审查转变。

为了从源头上规范银行和预算单位的账户管理，该办还与人民银行联合发文，通过各商业银行账户管理系统对中央驻青预算单位银行账户进行彻底筛查。对存在违规账户的单位，立即当面约谈了相关单位负责人，深入了解违规账户存在的问题，并将谈话内容整理成《综合财政监管约谈记录》装订成册。依据约谈成果展开深入调查，通过搜集清查相关凭证、账簿、银行对账单、合同、协议等资料，查清账户内资金的来源和用途，核实违规开设银行账户的问题，并对预算单位下发《关于中央驻青预算单位银行账户开户情况的整改意见书》，责成相关单位规范银行账户管理工作，清理违规账户，逐一落实整改意见。

另外，还注重加强与人民银行的银行账户管理系统建立信息共享，横向联合强化银行账户工作，将此项工作作为一个长期工作机制，纳入对账户的日常管理。注重采取约谈、下达整改意见书等形式灵活多样的工作方法，较之一般性调研和专项审核工作，一方面能够更深入地掌握各预算单位内控机制和财务管理实际状况，便于下一步有所侧重地开展监管； 另一方面能够更为全面和客观地对账户、资产、财务管理情况进行评价，综合各方面情况查找问题和分析原因，并有针对性地提出管理建议，帮助基层预算单位改进管理，避免一些严重违规违纪问题的发生。

海南：多管齐下 夯实综合财政监管基础

海南专员办结合实际，按照“熟悉情况、摸清家底，加强分析、发现问题，提出建议、逐步提升”的工作思路，从基础工作入手，采取多项措施，扎实推进综合监管试点工作，取得了良好效果。

一是加强制度建设。在制度建设方面，海南专员办制定了《海南专员办综合财政监管实施方案》、《海南专员办综合财政监管操作规程》，并根据该办人手少的实际情况，确定了相应简洁的工作流程；同时建立了主监管员和基层单位联络员制度、信息报送和公开制度、动态分析专题报告制度。以建立预算执行进度通报制度为抓手，推动综合财政监管工作全面铺开。研究制定了《海南省中央预算单位预算执行通报办法（试行）》，拟先期在15 个单位试行，每年分三次（7月、10月和次年3月）整理通报，以督促其预算执行，提高财政资金的使用绩效。

二是建立基础资料信息平台。为更好地整合与统筹业务，夯实工作基础，海南专员办根据综合财政监管工作特点，按照单位、业务类型划分，分门别类地建立了日常事项监管台账和分析信息数据统计表，并将相关信息放入办内共享平台，基本实现了全办综合监管信息共享。同时，该办还创办了《综合监管试点工作专刊》，为中央基层预算单位政策咨询、信息沟通、加深政策理解提供便利渠道，着力推进与基层预算单位的互动与服务，积极搭建信息沟通平台。

三是积极探索非现场监管与现场监管有机结合方式。自试点工作开展以来，该办主动收集了44 家基层预算单位的内控制度、预决算报表等基本信息资料，并对资料进行了信息采集和分析。注重探索非现场监管业务方式方法，综合运用预决算审核、财务数据分析等监督手段，加强对基层预算单位预算、资产、财务的日常监管，进一步提高基层预算单位预算编制的完整性和准确性、预算执行的及时性和有效性，不断规范其资产管理、财务核算等会计报告行为。同时，更注重对专项检查现场发现问题的成因分析，提出完善政策、制度的意见与建议。通过非现场与现场监管的结合，最终达到对财政资金监管效率和中央驻琼预算单位行政效能全面提升的目的。

四是积极开展培训，提高服务基层单位工作本领。多次组织综合财政监管专项培训，实行全员参与培训，集中学习领会财政部开展试点工作的工作要求，结合实际情况探讨工作方式方法，并就新出台政策及制度进行讲解宣传，使全体干部职工真正理解财政部“全面推开综合监管”决策的重要性、工作原则、主要工作内容和工作方式。培训中特别强调廉政风险防控意识，突出服务理念，规范工作流程，优化监管环境，提高工作质量和水平。

四川：主动服务 推进综合财政监管再上新台阶

作为全国六个试点专员办之一，四川专员办结合本地实际，主动服务，加强监管，稳妥推进中央基层预算单位综合财政监管试点工作，重点从以下几个方面进行积极探索，推进综合财政监管再上新台阶。

一是利用多种渠道积极宣传综合财政监管，为试点工作营造良好氛围。四川专员办采取走访、约谈、外网文字报道等多种渠道，广泛宣传开展综合财政监管的重要意义，赢得了基层预算单位的认同和支持。选取部分成系统、有代表性的单位开展综合财政监管走访、座谈，充分了解和掌握基层状况；对预算执行进度缓慢的单位采取找主管领导及相关人员约见谈话的方式，督促其针对不同原因制定加快资金支出进度的措施，提高资金支出效益；借助互联网宣传报道综合财政监管的相关政策和试点工作的新思路、新做法。

二是收集基础数据，做好汇总分析，为开展综合财政非现场监管打好基础。采取按照预算单位人员结构、收入、支出、资产等4 个监管重点指标进行数据的采集录入，并选择行政及参公单位进行指标分析对比，形成《行政及参公单位非现场监管分析报告》，用以指导和督促相关单位改善支出结构，加快支出进度，切实提高财政资金的使用效益和保障功能。同时，利用分析结果，确定监管重点方向和内容，收到了较好的效果。

三是突出监管重点，关注预算进度，积极探索动态监管和全过程监管方式。2011年，四川专员办对在川行政及参公单位预算执行情况按季进行了统计分析，形成《中央在川行政参公管理预算单位预算执行情况通报》，对整体预算执行情况进行评价，就预算执行中存在的问题做了深入分析并提出改进建议。该做法得到了财政部高度肯定。各单位对加快预算执行进度的重要性认识有了明显提高，并根据自身的情况采取了不少有效措施和办法。

四是加强沟通交流，强化服务意识，做到监管与服务相结合。一方面，提倡和推动有关中央基层预算单位财务处长相互交流工作情况，相互借鉴学习好的工作方法，促进了监管方与被监管方之间的信息畅通、资源共享。另一方面，采取自查自纠方式，组织开展对84 户在川中央基层预算单位预算资产财务自查，并将预算单位自查报告按照行政参公类、学校医院类、科研事业类分类汇总，查找问题，分析原因，及时与预算单位沟通，指出其需要改进和加强管理的地方。

五是加强人员培训，不断适应综合财政监管工作要求。试点期间，四川专员办开展了多样化的综合财政监管学习培训。如：主动派人到四川银监局参加“中国银监会数据采集系统”培训，参加四川省财政厅与行政政法处和教科文处的同志座谈，学习相关经验做法。此外，还从监管理念的调整、监管方式的转变等方面加强人员培训，开阔视野，不断提升适应监管工作新要求的能力。

陕西：“五步走” 做好综合财政监管试点工作

为全面推进财政科学化、精细化管理，深化财政改革，自2010年开始，陕西专员办提早动手，积极谋划，采取五项措施，通过“五步走”做好试点工作。

第一步，加强组织领导，落实责任分工。对中央基层预算单位实施综合财政监管工作，是专员办监管职能、监管方式的一次大变革、大调整。为切实做好监管试点工作，该办研究成立了陕西专员办中央基层预算单位综合财政监管工作领导小组及办公室。

第二步，拟定调查提纲，开展非现场调查。为了摸清驻陕中央基层预算单位的底数，明确监管工作的思路和重点，搭建监管桥梁，该办组织专门力量，认真学习了行政事业单位资产财务管理及财务报表的特点，制作了《在陕中央基层预算单位基本情况表》、《机构人员情况表》、《收入支出决算总表》、《资产情况表》、《资产负债简表》。同时，结合综合财政监管的内容，就预算单位预算管理、非税收入征缴管理、国有资产管理、会计管理、内控制度、津补贴、国库集中支付、机构管理等情况的内容，设计了《中央基层预算单位财政管理情况调查提纲》。

第三步，开展现场调查。在全面发送调查提纲和调查表的基础上，陕西专员办组织各处室人员，在按要求完成各项财政监督工作的同时，选择部分中央驻陕基层预算单位开展实地调查，采用访谈、了解情况、核对相关数据等方式进行。

第四步，总结调查情况，提出监管实施办法。现场调查和非现场调查结束后，安排专门力量对调查结果进行汇总分析，形成专题材料，提出对综合财政监管试点工作的意见和建议。研究制定陕西专员办开展综合财政监管试点工作实施办法，并结合监管工作需要，有针对性地开展干部教育培训工作，提高干部的素质和能力，为综合财政监管试点工作的顺利实施奠定基础。

第五步，召开预算单位主要财务负责人会议。实施办法出台后，召开中央驻陕预算单位主要财务负责人会议，一方面向各预算单位宣传政策，明确监管内容和监管要求，另一方面加强彼此的沟通联系，获得各预算单位对综合财政监管工作的理解和支持，为工作的深入开展铺平道路。★