浅谈央企资金管理及 “ 小金库”问题

华中科技大学管理学院会计系 王 焱

“小金库”问题一直是我国社会主义市场经济体制的“毒瘤”，其存在吞噬了大量国有资金，也是官员腐败的温床之一。近年来，国资委等有关部门多次展开“小金库”的清查工作，虽然取得了一些进展，但“小金库”的问题仍然屡禁不止。这个问题之所以长期存在有其深层次原因。本文将依据委托代理理论来分析这个问题，并提出一些解决之策。

一、“小金库”问题的历史渊源

“小金库” 现在泛指违反法律法规及其他有关规定, 应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。目前“小金库”的资金来源主要有设立各种名目乱收费、截留或隐瞒收入、公款私存、转移资金、虚列支出和非法套现等等, “小金库”的表现形式也多种多样且呈现隐蔽性等特点。

”小金库“问题在我国历史渊源深远。封建社会，皇帝的权威至高无上，“国家”财政与皇室“私家”财政经常混淆，皇帝有独立于国家财政的数额巨大的 “小金库”，里面的钱财可能比外朝的国库还要多。比如西汉，历法规定土贡、山泽园池的出产、关税酒税等的收入都归皇家所有； 宋朝专门设立了内库，名字叫做 “封桩库”，里面的钱财归皇家使用；到了明朝，内府经常从国库挪用银两，而最多的一次居然拿走了2400 万两银子；到了清代，区分了“国家”财政和皇室“私家”财政，但皇帝随时可以向户部支取，这样户部在管理国家财政之外，又成了皇帝的私人财库。由于皇帝的崇高地位，皇家的“小金库”非常难以监管，下面的大臣上行下效也设立了不少“小金库”，这助长了官员贪污腐化和铺张浪费的不正之风，也侵蚀了大量国家财产，给百姓造成了沉重的负担，动摇了国家的根基。

进入新中国，我国政府非常重视对“小金库”的治理工作，曾先后于1989年、1995年和2009年三次开展了全国范围的大规模“小金库”专项治理工作。三次清查工作都依据“依法处理，宽严相济”的原则，采取了自查自纠和重点检查相结合的方法。同时，相关监管部门坚持与时俱进，充分了解“小金库”的新形式，三次清查中依据不同的情况采取了不同的具体方法，使得三次清查工作都取得了一定的成效，但从实际效果来看，清查工作仍存在很多值得完善的地方。清查工作之所以困难重重是与“小金库”问题的成因分不开的。

二、“小金库”问题的成因和对策

目前，很多中央企业的“小金库”由领导授意设立，领导的权力是“小金库”难以查处的重要原因。中央企业为全民所有，人民委托企业管理层代为管理企业的日常经营活动，并授予了代理人相当大的自主决策权，但是中央企业的管理者在企业内部的权力很大，其掌握的信息远多于国资委等监管部门，再加上国家制定的监督制度也不尽完善，这促使一些企业领导人无视国家的法律法规，变换各种手法私设“小金库”，导致国家的资金流失。这样看来，中央企业“小金库”问题实际上是个委托代理的问题。

根据委托代理理论的观点, 委托代理问题产生的根本原因在于委托人与代理人的效用函数不一致以及信息不对称。而根据制度经济学的观点，道德风险指个人受某种因素的引诱, 会违反有关诚实和可靠的一般准则, 因为环境允许他们这样做而不受惩罚。这就可以看出代理人之所以会做出违背委托人利益的行为，原因有以下几点：代理人是自利的，追求的是自身利益的最大化；代理人的利益与委托人的利益相冲突；治理机制不完善，使代理人有机会侵占委托人的利益；相关监督和惩罚机制不完善，使代理人存在投机心理。由于中央企业“小金库”实际上是个委托代理问题，因此我们在分析“小金库”的成因和应对之策时可以从这几个方面来考虑。

（一）预算体制和中央企业治理体制不完善。由于央企管理层具备绝对信息优势，并基于其自利的行为动机。在制度不完善时，自利的管理者倾向于采用机会主义的行为方式为自己牟利，比如某些央企管理者设立“小金库”的行为。因此，在制定央企预算和治理机制时应充分考虑到防范公共利益的侵害以及以权谋私行为的发生。虽然有《企业国有资产管理法》等相关法律法规约束，但目前我国的预算管理体制还不完善，有很大一部分资金在预算监督之外。即使在预算内的部分资金也容易被挤占或挪用，这两部分资金也是 “小金库”资金的主要来源。另一方面，部分中央企业治理结构也不合理，领导权力过大，掌握财政大权，这为他们设立”小金库“提供了机会，为其个人或小团体谋取经济利益。这两点也是“小金库”屡治不绝的最主要原因。

因此，治理“小金库”最根本的任务是进行中央企业财务管理和治理机制改革。对央企财务管理改革要充分考虑我国经济转轨期的宏观经济环境和不同企业的微观经济环境，制定合理且能被企业接受的方案，使预算、收支、分配、管理等办法能落到实处，并予以严格的监管。另一方面，要继续深化央企的市场化，对某些央企管理者独揽财务大权的现象应严查不怠，适当引入现代和民主的财务管理方法，做到公开透明，接受广泛的监督。另外，将中央企业预算纳入人大审查范围，接受更高级别的监督也是一种解决方案。

（二）绩效考核和薪酬体系不合理。作为自利的、理性的效用最大化者，当集体利益与个人利益相冲突，央企领导层在面临选择时，其行为往往不是按照集体逻辑行事, 而是将个人的利益凌驾于公共利益之上。现行的央企员工的考核和薪酬制度加深了这一冲突。一方面，作为全民所有的企业，部分央企确实承担着过多的冗员和工人福利等社会性职能形成的负担，在效益不理想或者规定的薪酬标准确实偏低时，央企管理者就有动机通过乱收费、截留收入等方式设立“小金库”来改善自己和小团体的福利；另一方面，央企员工的绩效考核机制还很不完善，收入不公的现象还广泛存在，这进一步加剧了个人利益与集体利益的矛盾，促使一些受到不公正待遇的个人或小团体设立“小金库”来改善福利。

为了完善央企职工的薪酬体系，在制定相关规范时既要考虑到市场调节机制，也要考虑到不同企业的实际情况，坚持激励与约束并重，短期激励与长期激励相兼顾，管理者的薪酬增长与职工工资增长应相协调，薪酬制度与规范补充保险、职务消费等相配套。另一方面，央企的薪酬体系要做到公正和公开，接受企业员工的广泛监督，这对规范和健全中央企业负责人薪酬将产生积极的意义。

（三）监督不够，惩罚不严。根据委托代理理论，委托—代理问题产生的重要原因之一是宽松的外部监督和惩罚机制，“小金库”问题也不例外。尽管中央各部委相继出台了《“小金库”治理工作举报奖励办法》（中央纪委、财政部、监察部和审计署）、《关于清理检查“小金库” 的具体规定》（财政部、审计署和中国人民银行）、《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中央办公室和国务院办公厅）等文件规范“小金库”的清查和处罚工作。但从实际效果来看，大多是雷声大雨点小，查处工作还有许多值得加强的地方。即使发现“小金库”，也大多是追回余款而已，对违规人员处罚不严，助长了其投机心理。

因此，为了解决“小金库”问题，必须建立更为严格的外部监督和惩罚机制。一方面，针对一些中央企业可能设立“小金库”的问题，国资委等部门应加强监督和清查工作，虽然“小金库”一般比较隐密，但可以通过审查会计凭证、收款票据、货币资金、往来账户、实物资产、特殊物品开支等等方式找到“蛛丝马迹”；另一方面，监督单位也要加强与企业员工的沟通，让他们明白“小金库”的危害性，指导员工正确处理好国家、集体和个人的利益关系；最后，应加大独立于企业的监督机构执法力度，加强对违反财经纪律的单位和个人的处罚力度，这样可以对央企领导者的机会主义倾向起到有效的遏制作用。

三、国资委出台文件的主要内容和意义

2009—2011年国资委开展了加强中央企业“小金库”的防治工作，取得了明显成效，财政部数据显示，三年来全国共发现“小金库”60722 个、涉及金额315.86亿元、被追究责任10429 人。虽然治理工作取得了很多成果，但在治理过程中发现，部分中央企业，特别是一些基层子企业，在工程项目“赶工费”、绩效薪酬分配、代扣代缴手续费返还、废旧物资处置、改制上市剥离资产与辅助经营单位管理等方面存在许多问题。为了巩固治理工作的成果，建立健全中央企业防治“小金库”的长期机制，进一步督促中央企业及其各级子企业进一步完善内部财务管理体系和薪酬管理体系，进一步明确管理责任，使管理要求更加清晰清晰，消除一些可能存在的管理隐患，国资委发布了《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》（国资发评价[2012]5号）。

《若干规定》的内容主要有:规范基层单位绩效薪酬（奖金）分配、加强工程建设项目“赶工费”管理、代扣代缴个人所得税等工作过程中取得的各类手续费收入规范、加强改制上市剥离资产管理、规范各类内部经营实体（包括食堂、协会和报刊杂志等）的运作、规范各类材料和废旧物资的处置等。

在市场经济中，如何有效防范政府官员和央企管理层的道德风险，确保公众利益的最大化，这是个很值得研究的课题。在我国经济转轨期，包括“小金库”在内的许多问题都是这个课题的研究范畴。近年来，党中央和社会舆论也读高度关注这一问题的解决，相关部门也制定了法规来规范政府官员和央企管理层的行为。此次，国资委出台的这份文件又是一次有益的尝试，确实明确了管理责任，有效地弥补了很多监管的漏洞。但如果不彻底改革央企的财务管理体质和员工薪酬体系，不加强外部监督，国资委出台的这份文件很难彻底解决这一问题。

1.Ross，S.1973.The Economic Theory of Agency: The Principal s' Problem.American Economic Review，5。

2.马海涛、向飞丹晴.2009.“小金库”治理难的原因及其对策，财政监督，10。

3.人保部、中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等六部委.2009.关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见。