深化现代国库管理制度改革构建财政资金安全运行新模式

■李瑞刚

深化现代国库管理制度改革构建财政资金安全运行新模式

■李瑞刚

2011年江西省鄱阳县财政局发生了震惊全国的侵吞巨额财政资金外逃案，从媒体曝光的案情看，该案与此前发生的财政资金被侵吞案相似，直接原因仍是资金管理混乱、内部控制缺失，实质上是未全面建立现代国库管理制度。笔者认为，根本上防范基层财政部门发生财政资金安全问题的解决之道就是以现代国库管理制度为基础，构建基层财政资金安全运行新模式。

一、构建基层财政资金安全运行新模式的前提：全面建立国库单一账户体系，实行财政资金集中统一管理

管好财政资金首先要管住财政资金。现代基层财政资金安全运行新模式的前提就是建立财政国库单一账户体系，财政资金在直接拨付到达物品、服务供应商之前停留在国库单一账户体系内，这是现代国库制度的内在要求和重要特征。财政国库单一账户体系在资金安全方面的要求主要体现在以下几个方面。

（一）单一体系

所有财政性资金均纳入财政单一账户体系，除单一账户体系外无其他任何财政专户。在单一账户体系内，根据资金性质和核算需要实行分户核算、系统管理。

（二）集中归口

各基层财政部门要成立国库管理机构，将包括社保专户在内的所有财政账户归口国库部门集中统一管理，预算部门及其他部门预算管理机构仅负责业务管理，不得保留任何财政专户。

（三）精简高效

严格控制财政专户开设，除由法律法规及国务院、财政部发文开设的财政专户外，其他财政支出专户一律撤销，坚决杜绝违规开户、多头开户。

（四）管理规范

国库部门人员要配足配强、岗位设置要科学、业务流程要规范，确保财政账户管理的专门化、规范化，彻底解决财政账户管理散、乱、差问题。

二、构建基层财政资金安全运行新模式的核心：全面实行国库集中支付改革，建立科学规范的预算执行机制，形成安全高效的资金运行单一渠道

资金安全不仅是静态上存放安全，更重要的是动态上运行安全。当前各级财政部门推进的国库集中支付改革不仅仅是简单的资金拨付方式调整，而是预算执行机制全面创新，也是实现财政资金安全运行的根本途径。财政国库集中支付要承载起资金安全运行的重任，必须建立起科学规范的国库集中支付流程，将预算指标管理和预算指标执行整合到同一个国库集中支付平台，使国库集中支付过程与内部各机构履行职能过程有机统一，将相互协调、相互监督、相互制约的机制融入到资金运行中，形成科学、统一、规范、高效的国库集中支付渠道。其基本业务流程为部门预算管理机构录入指标---预算部门审核下达预算指标---预算单位申报用款计划---部门预算管理机构、国库管理机构审核下达用款计划---预算单位录入资金支付凭证---国库支付执行机构审核支付资金---国库管理机构清算资金并记账。这样每一笔资金支出涉及预算单位及财政内部多个机构，从而形成部门预算管理机构和预算部门分钱不管钱，国库管理机构管钱不支钱，国库集中支付机构支钱不花钱，预算单位花钱不见钱的资金运行流程。这种“铁路警察、各管一段”的模式，使每笔资金支付都牵一发动全身，任何一个人、一个部门都不可能将一笔资金违规支付出去。特别强调的是，为充分发挥国库集中支付对保障资金运行安全的积极作用，基层财政部门要将国库集中支付作为财政资金支出的单一渠道，预算资金、财政专户资金、社保基金甚至由财政部门集中统一管理预算单位的资金，均通过该渠道方式对外拨付。

三、构建基层财政资金安全运行新模式的关键：严格限制国库管理机构资金拨付权限，彻底杜绝资金管理“灯下黑”

财政国库部门是财政资金的集中管理部门，也是财政资金安全风险的集聚部门。传统化解财政国库部门资金管理风险的做法是加强印章、重要空白凭证的管理，健全内部控制制度等，但这无法化解串通作弊的风险，难以消除制度松懈的安全隐患，有可能出现资金管理的“灯下黑”。笔者认为解决这一问题的做法是严格限制国库部门资金拨付权限，使其有权管钱却无权拨钱。

首先，在确定国库集中支付是财政支出单一渠道的同时，财政专户资金除在本级财政国库单一账户体系内以及在于上下级财政国库单一账户体系之间进行调度外，任何一个账户不得向财政国库单一账户体系以外的账户转款。

其次，由财政部门与人行国库、商业银行以书面形式约定，要求其对财政账户资金拨付进行审核把关，不得受理财政账户向财政以外账户的直接转款，否则将承担相应的责任和风险。这样就严格限制了国库管理集中的资金拨付权，根本上消除了财政国库部门违规拨钱的风险，彻底地杜绝了资金管理的“灯下黑”问题。

四、构建基层财政资金安全运行新模式的保障：推进财政资金支付信息化建设，提升财政资金安全技术防范水平

推进财政资金支付信息化不仅是建立现代国库管理制度的必然要求，也是确保财政资金安全提供的管理手段和有效保障。具体可体现在以下几个方面。

一是财政资金支付信息化可使各项资金运行业务流程和管理要求利用信息技术予以体现和固化，更好地使各项资金安全管理规定从纸面转化为直接具体的控制，只有符合业务流程和管理要求的资金支付才能执行。

二是财政资金支付信息化通过科学合理分配财政资金支付操作权限和实行登录用户、登录密码以及USBKEY等技术控制，使每个操作人员的所有操作过程均留有痕迹，具有可查性和不可抵赖性，从而使财政资金运行涉及各个岗位的权限和责任有机统一和有效落实。

三是财政资金支付信息化可实现财政资金运行由分散局部的管理控制转变为系统整体的控制。每一笔资金支付不再是孤立地一个部门单个环节的控制管理，而是相互监督相互制约的多个单位、部门多个环节的控制管理。这可以从上述第二部分所述的国库集中支付流程中可以充分体现。

四是财政资金支付信息化可使资金运行得到有效监督。财政内部监督机构尽管没有业务操作权限，但均可按照各自的管理职责和权限，登录财政业务平台对财政资金运行过程进行实时查询监督，每一位操作人员的操作和每一笔资金的运行均处于监督之下，形成了一种无形的威慑，从而使财政业务平台不仅是资金运行平台，也成为监督管理的平台。

上述构建基层财政资金安全运行的模式，是将财政资金安全与财政预算、国库管理融为一体的整体性制度设计，是对财政资金安全问题的系统性解决，其实质就是深化现代国库制度改革，使国库集中支付成为单一账户体系拨付资金的唯一出口。当然，确保财政资金安全工作只有起点没有终点，只有更好没有最好。各级财政部门必须警钟长鸣，常抓不懈，不断强化管理，积极创新，健全完善资金安全运行的制度机制，努力将财政资金安全管理提升到新的更高的水平。

山西省晋城市财政局）