浅析事业单位固定资产综合内控管理

中国地质科学院地球物理地球化学勘查研究所 糜嘉丽 李占红

一、存在的问题

随着国家出台《事业单位国有资产管理暂行办法》以及财政部发布《行政事业单位内部控制规范》征求意见稿，凸显了事业单位国有资产管理和内部控制的重要。目前事业单位国有资产内控管理主要存在这样一些问题：一是意识薄弱。传统观念上，事业单位固定资产管理不及资金管理受重视，特别是单位“一把手”的固定资产管理意识淡薄，重钱轻物，重购轻管现象普遍存在。

二是制度不健全。事业单位固定资产内控制度不健全，集中反映在有的单位没有单独制定配套的固定资产内部财务管理制度和实物管理制度，导致管理工作随意性大；有的单位缺乏明确的岗位责任制度，部门间职权不明确，岗位上职责不清楚，工作中程序不规范，严重的造成会计核算混乱。

三是业务水平低。在固定资产实物管理方面，采购预算和计划编制上，有财政来源的科学事业单位，购置资产预算缺乏严谨的可行性论证，缺乏科学编制资产预算的依据来源，盲目扩大购置资金量和购置范围；采购执行中，部分单位同一部门或个人能够办理固定资产采购至验收业务的全过程；验收领用时，对入账资产不及时登记实物卡片，不履行签字手续，从而不能有效确认资产使用人的保管等责任，这些缺乏良好内控的固定资产管理现状，极易导致国有资产流失。使用过程中，部分专业设备使用效率低，专业仪器设备资产闲置严重；闲置不处理现象严重，造成实物资产实质性报废；同时，实物资产共享共用效果差，内部即使闲置也不给其他单位使用的现象普遍存在，造成国家资本投入资源浪费。实物使用管理方面缺乏相关的内部控制，部分单位不按照规定建立定期财物盘点制度，或者有制度不能有效执行，走过场。处置工作中，处置资产后挂账，造成资产账面价值不实；处置资产不经技术部门确认，造成资产隐形流失；按规定应上交的处置收入，不及时上缴国库。

在固定资产价值管理方面，固定资产会计基础工作仍较薄弱，固定资产管理电子信息管理系统没有统一，单位内部固定资产实物和价值电子信息不对称、不协同。价值计量方面，部分单位未能对购置的固定资产登记入账，使得固定资产账实不符，账面资产虚大或虚小，不能反映固定资产真实的资产价值。一些单位为了多提取维修基金，实物上已经不能使用的资产，也不报废减少账面价值，造成虚增固定资产；一些单位为多争取国家资本投入，不按照实物资产状态，加速账面报废资产，虚减账面资产。资本投入财务管理方面，一些自收自支的事业单位盲目购建资产，忽视资产投资回报，造成资产流失。

二、事业单位固定资产内控管理实践

事业单位固定资产是其占用的用于公共事业，提供公共产品或准公共产品的固定资产，一般不参与市场经营，不以盈利和资本增值为目的，是确保事业单位健康发展的基本物质条件和经济保证。

但目前，我国事业单位的性质多样，主要包括参照公务员管理事业单位、财政补助事业单位、经费自理事业单位等三种基本类型。固定资产购建资金来源的多样性，导致对于不同性质的事业单位，国家对其固定资产投入程度不同，同时投入规模不同，投入期间不连续。事业单位从自身整体利益出发，使得事业单位固定资产在购置、使用、报废、再购置等内控环节管理不严，导致事业单位编制的固定资产购置预算或计划失实，使用中不注重节约和共享共用，从而影响了事业单位内部控制中固定资产预算控制质量。

监管上，国家主要从预算上进行购置控制，从审计监督上加强采购资金管理，但国有资产日常使用管理上缺乏监管，造成重立项申请预算、重资金专项使用、轻国有资产有效使用的现象。重视流动资金预算执行效率，轻资本性资金投入效率和使用实效，造成部分实物资产的闲置浪费。

从宏观信息控制管理上看，国家财政通过“国有资产报表”系统促进了事业单位国有资产的信息管理，集中和统一了信息来源。报表系统主要考虑了国家财政需要，没有良好结合各行业部门各自的行业管理系统，缺乏对全国事业单位固定资产管理信息的指导性。

而对于内控管理环境，长期以来，“重投资、轻管理”的思想对事业单位的固定资产管理影响重大。事业单位往往重视固定资产资本预算编制，忽视固定资产日常使用管理；重视争取资金过程，忽视固定资产投入效果，影响固定资产内控管理。

三、事业单位固定资产综合内控管理建议

（一）建立国家事业单位固定资产宏观综合管理政策。目前，我国企业内部控制工作开展迅速，国家先后出台企业内控基本规范和应用、评价和鉴证等配套的指引文件。但国家对于事业单位内控政策上，尚未发布正式的政策文件，因此，建议国家加强制定事业单位内控管理宏观调控政策，加强国家主管部门单位对事业单位固定资产内部控制的监督管理。

在事业单位固定资产综合内控管理上，国家应加强对事业单位固定资产共享共用等实物调配上的管理，出台政策规范行业部门及有事业单位管理权限的机关对于下属事业单位固定资产内控的指导文件，促进行业部门事业单位固定资产内控管理。同时，发挥各行业部门特点，建立特色资产管理平台，加强区域事业单位优势，建立部门内外共享共用固定资产平台，从而达到国家对于事业单位固定资产内控的宏观综合管理。

（二）加强固定资产内控组织管理

1.科学设置组织结构和人员配备。固定资产管理是一项复杂的组织工作，从综合内控管理上，涉及财务部门、资产管理部门、基建部门、后勤部门等，必须由这些部门紧密配合，加强对固定资产综合内控管理。从固定资产形态上看，其管理包含价值形态和实物形态两方面；从传统部门管理职责上看，价值形态管理职责主要集中在财务部门，实物形态管理职责主要属于资产管理部门、基建和后勤部门。事业单位应当设立科学的固定资产管理机构或部门，同时固定资产价值记录业务与实务管理业务分离。

固定资产综合内控管理贯彻“以人为本”管理理念。对于固定资产属于实物资产的属性而言，其管理是一项技术性较强的工作。固定资产规模大的事业单位在固定资产管理上应实施专人专岗，设置固定资产价值形态和实物形态的专门岗位和专职人员，加强部门间、人员间良好沟通的综合管理组织框架。价值形态管理人员需具备会计核算、合同管理等专业知识；实物形态管理人员应配备懂业务技术、会计算机操作等基本技能知识。同时，管理人员应具有良好的素质和工作能力。

2.内控部门分工协作事关重要。国有资产管理综合内部控制的良好执行，需要单位全员参与。单位内部相关职能部门在职责权限上清晰，职能内部不同岗位工作人员职责明确，保证内部牵制在不同部门、不同岗位上贯彻执行。同时明确各个内控部门分工控制职责和协作要求，是国有资产管理综合内控的关键。

预算计划部门，应保证资产价值初步测算，结合实际做好政府采购计划，是实施固定资产预算控制的负责部门。财务会计部门，固定资产核算人员在价值核算确认和计量上做到核算无误，同时重点审核货物发票、采购合同、验收单、出入库凭据等结算原始凭证的真实有效。资产采购部门，依照固定资产预算和申请计划规范采购行为，结合单位实际提高采购效率，抓好政府采购，负责采购招标和合同管理。资产实物管理部门，组织固定资产验收、日常使用实物管理工作，负责固定资产定期盘点和清查工作。

（三）加强自身综合内控业务管理

1.加强固定资产综合内控制度建设。内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理效率和效果。对于事业单位固定资产综合内控管理而言，必须建立良好内部制度，单位应用制度管人管物。建立资产内控制度，需要从单位发展实际出发，立足科研单位事业发展重点，结合单位不同发展阶段和规划，确定单位内部资产审批、采购验收、报废处置等环节的管理办法。内部制度执行是制度建设的核心内容，制度的有效性是制度建设的关键。制度制定考虑单位部门设置和管理人员数量，不能生搬硬套，否则内控制度不能尽其所能。

2.加强固定资产综合内控流程管理。固定资产取得与验收控制上，事业单位应当建立固定资产业务的岗位责任制，建立明确的权责义务，确保办理固定资产业务的不相容职务和岗位的分离，建立制约和监督机制。在固定资产采购预算、实施与验收过程中，采用相互牵制、授权审批等控制手段，提高固定资产取得过程的透明度、验收工作的严谨度。固定资产使用、维护控制上，事业单位加强固定资产使用中的日常管理工作，授权具体部门人员负责固定资产日常维修、维护和保养管理，保证固定资产安全完整，从而保证资产保值效果。建立定期盘点年底清查固定资产处置和转移控制制度。事业单位应持续关注重大资产变动，预防在固定资产处置和转移过程中发生贪污舞弊的管理风险，加强处置决策、执行、账务处理等方面不相容职务分离，加强集体决策。同时，事业单位建立良好的共享共用制度，完善内部和外部调拨资产程序，建立良好的共享共用平台能促进内控管理，促进我国事业单位整体固定资产保值增值内控目标实现。

3.建立良好的信息和沟通系统。信息和沟通是内控的五大要素之一，作为现代事业单位管理中，选择和使用适合的固定资产信息系统是综合内控必需的管理工具。加强固定资产管理信息系统在事业单位内部的使用，借助系统信息，加强财务和资产管理部门沟通，做到信息共享，提高综合内控管理效果，促进事业单位固定资产管理决策、执行。

总之，固定资产综合内部控制管理可以促进提高资产购置效率，使得实物资产迅速投入事业发展中，这样延长了资产使用价值，同时有效的综合内控措施能保证资产的安全完整，有效发挥资产内在价值，保障和促进各项事业发展。从国家事业单位整体上，对事业单位固定资产实施综合内控管理，必将提高我国事业单位固定资产的保值增值，推动我国事业单位良好发展。

于绍强等.2010.加强国有资产科学管理.促进国家宏观管理效益.现代经济信息，12。