我国农村集体资金资产资源管理问题刍议

俞世晋 郑丹丹 庄丽平 杨蕊旭

(集美大学诚毅学院，福建厦门361009)

一、农村集体资金资产资源的内容

1.农村集体资金资产资源的涵义

农村集体资金资产资源的所有权归属于村(组)集体经济组织全体成员，它是由集体经济组织成员经过长期劳动积累或入股所创造的，属于集体经济组织共同享有的资产。它应由组织成员大会或者成员代表大会选举产生的集体经济组织管理机构依法行使所有权。没有农村集体经济组织管理机构的，可由村民委员会代行所有权。它主要包含以下三部分:(1)农村集体资金是指村组集体所有的货币资金，包括现金和银行存款;(2)农村集体资产是指村组集体投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其他资产;(3)农村集体资源是指法律法规规定，属于集体所有的土地、林地、山岭、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。

2.加强农村集体资金资产资源管理的意义

农村集体资金资产资源(简称“三资”)是广大农民赖以生存和发展的物质基础，对农村集体“三资”进行有效管理是壮大农村经济、保护村民合法权益的客观要求。近年来，随着我国经济发展进程的加快，农村基层组织对农村集体“三资”管理取得了一些进步，但也存在着不同程度的问题，并造成了一些负面影响，从而影响了农村的经济发展和社会稳定。国务院曾多次发文要求加强农村集体资产管理、做好清理化解乡村债务问题，2009年农业部下发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》，明确要求建立健全各项制度，规范村集体经济行为，以期加强农村集体资金、资产、资源管理，促进新农村建设。因此，加强对农村集体“三资”的管理，不仅有利于发展壮大农村集体经济，维护农民的合法权益，也有利于促进农村基层党风廉政建设，形成和谐的党群干群关系。

二、农村集体“三资”管理存在的问题及原因分析

1.农村集体“三资”管理中存在的问题

(1)资产、资源底数不清。集体经济组织资产管理混乱，资产登记不全，缺少固定资产明细账，没有建立定期盘点制度，导致其实际拥有的资产、资源数目不清晰。

(2)对资产、资源管理不到位。一是资产、资源的购置、建造或变卖未经必要的程序，村民不知情;二是集体资产的承包、出租行为不规范。三是大部分村没有制订应收应付款管理制度，以至于应收款沉淀，甚至形成呆死账。

(3)经济合同管理不规范，专项资金缺乏有效管理。大部分村经济合同管理意识不强，合同内容不规范;合同条款不完善，甚至没有书面合同等。专项资金缺乏有效管理，其储存与使用都不符合规定，大部分用于行政管理费、公益事业费等开支，且对征地补偿费的使用管理不到位。

(4)缺乏有效监督。民主理财制度是对集体“三资”进行管理和监督的有效方法，按照《村集体经济组织财务制度》的要求，对于影响到集体经济组织成员切身利益的重要财务事项都必须经村民大会或者村民代表大会通过，并按相关的法律程序进行民主表决，但目前部分村干部对其不重视，仍然存在少数人说了算的情况，导致集体资产使用的监督无法实施，造成决策失误，使集体资产遭受损失。此外，村级财务公开是有效监督的必要前提，但很多村级财务公开不规范:第一，公开内容不完整、不细致、不具体，重大支出不做专项公布，搞选择性公开，实质性内容则不公开或公开不细;第二，公开形式不规范。有的公开在室外的墙壁上，用粉笔书写易造成模糊不清;有的公布贴在村内的偏僻地方;第三，公开时间不规范。一般村级财务至少一季度公布一次，且有固定的时间。

2.造成农村“三资”管理缺陷的主要原因

(1)农村集体“三资”管理中缺乏对村集体概念的正确认识。农村家庭联产承包责任制的推行导致村级经济以家庭为主，村民因此不再重视对集体资产管理。另外，由于历史原因和各级对村级经济组织的建设认识模糊，绝大多数村还没有真正依法建立集体经济组织并行使其应有职能，这势必抑制村级经济活动的开展，影响集体经济的发展壮大，这与推进社会主义新农村建设不相适应。

(2)村集体对于资产管理重要性的认识不足。农村管理部门忽视了集体资产在农村经济发展中的积极作用，片面认为只要不霸占、不贪污就可以保证集体资产管理水平，这是造成农村集体资产管理缺陷的首要原因。

(3)财务管理规章制度不健全。大多数村级集体经济组织在财务预决算、现金和银行存款管理、票据管理、债权债务管理、财务开支审批等方面的制度不健全是造成资产和财务管理不规范的内在原因。

不论是管理者个人素质的原因，还是基于制度体系的限制，目前我国农村集体经济管理的问题已经相当突出，影响了农村经济甚至是我国国民经济的整体发展，因而，加强对农村集体资产管理已势在必行。

三、加强农村集体“三资”管理的建议

1.清查“三资”，界定“三资”产权

明晰的农村集体“三资”产权是加强农村集体“三资”管理的基础，因此，应从“三资”清查入手，界定“三资”产权。具体可由县级财政局和农业局组织，依托镇农经站，与村民委员会配合调查村集体的资金资源资产，对集体的资金、债券债务、资源性资产和固定资产以及专业合同进行清查登记，通过清查登记的情况，依法对村、组集体经济组织所有的各种资产和资源的所有权归属关系进行确认。村(组)集体经济组织资产所有权界定工作应与“三资”清查工作同步进行。

2.转变管理理念

加强农村集体“三资”管理，必须转变思想，保证参与集体资产管理的每一名管理人员都认识到村集体经济组织既不同于工商企业，又不同于社会团体，更不同于行政事业单位，有其独特的经济性质和法律地位以及农村集体资产管理的重要性及其现实意义，以便其在实时管理的过程中对自身的行为进行规范。

3.优化管理团队

管理团队是对农村集体“三资”进行有效管理的关键，对其选择和聘用应高度重视。充分利用大学生村官资源，对参与农村集体资产管理的基层干部包括会计人员进行必要的定期培训，从管理理念、服务意识、管理能力、奉献精神和创新能力等方面提升基层管理人员的整体素质;与此同时还可以通过乡镇农经财政部门的协调，联合其他村为管理团队建立长久的培训机制，尤其是要培养一批精通农村会计处理的会计人员，保证会计人员可以游刃有余地应对新时期农村集体资产管理工作。

4.规范管理工作

农村集体“三资”管理必须建立一套系统且健全的制度体系，对农村集体资产的具体管理内容、管理方法及管理权限等进行规定，通过制度的形式对集体资产管理工作进行规范。具体包括:(1)建立健全农村集体资金管理制度，包括财务收入管理、开支审批管理、预决算管理以及资金管理岗位责任和财务公开制度等;(2)建立健全农村集体资产管理制度，包括资产清查、资产台账、资产评估、资产承包租赁出让和经营制度等;(3)建立健全农村集体资源管理制度，包括资源登记簿、公开协商和招投标管理、资源承包租赁合同管理、集体建设用地收益专项管理制度等。

5.提升农村集体“三资”的使用效率

加强农村集体“三资”的管理，应对闲置的资产进行盘活，对那些经营不善或者是闲置多年的集体资产进行必要的承包、租赁、拍卖或者是入股，以便将这部分资产盘活，保证集体资产科学管理、合理运用的同时，争取实现集体资产管理效益的最大化。农村集体资产可以按照所有权与经营权分离原则，采取多种经营方式，实行有偿使用，确保资产保值增值。

6.完善收益分配机制

通过农村集体经济产权制度改革，把村集体资产量化给每位成员，实行“按份共有”，当集体资源产生经济效益时，则按股分红。坚持村民自治分配的原则，因为农村集体经济收益归农村集体经济组织全体成员共同所有，村民自治是村民应享有的权利之一，主要确定收益分配问题，村民要根据承担义务、所做贡献、居住时限等情况，确定集体经济收益分配份额，使农村集体经济组织成员的合法权益不受损害，合情诉求得到关注。

7.建立村级集体债务风险管理机制

镇农经部门应对乡村债务重新进行清理核实，将已形成的债务(不管是账内的还是账外的)进行全面统计，掌握最全面、及时、准确的债务数据。通过清理，分析出债务风险程度，结合债权回收统一制订乡村债务管理办法，由县农业和财政部门牵头，通过乡镇基础干部对各村进一步落实乡村债务化解工作。第一，建立债务审核机制，规定债务形成程序，控制新增债务风险，对债务的形成进行审核，根据其资金的收支详细记录，形成债务的问责制度，同时对债务总规模进行刚性限制以控制债务风险程度;第二，建立偿债风险基金，对于政策和体制因素造成的上级乡村债务的形成，财政部门应每年安排预算资金，建立乡村债务化解基金，专门用于债务逾期时间长、社会公益事业等对社会影响比较大的债务，如由于道路等基础设施建造形成的债务。第三，地方政府建立能合理反映负债的风险指标体系，运用债务依存度、负债率、偿债率等比率指标，定期对村集体的债务结构和风险程度进行测评，并向村集体提出改进建议。

8.完善对村级集体“三资”管理的监督机制

加强对管理工作的监督力度，充分发挥人民群众对集体资产管理的监督作用，以保证集体资产的完整性和安全性。(1)搞好村务财务公开。村民委员会应严格按《村集体经济组织财务公开暂行规定》和有关文件的要求，将村级财务活动情况定期真实地公布，接受村民监督。从实际出发，对村民关心的热点、难点问题以及村内的重大事项都必须向村民公开。财务公开应做到及时、真实，每季或半年公布一次财务收支情况，对于每次公开的数据都应留存备案。在公开后，广泛听取村民的意见和建议，村民对公开内容提出的问题、要求，要及时给予答复。(2)完善审计监督制度。对集体经济组织的经济活动要进行全面审计，各村可协商联合聘请注册会计师或由镇政府统一委托会计师事务所对村集体经济活动进行审计。不但要做好专项审计，还要做好账前审计，可结合财务公开中群众反映突出的问题、针对现金量大的会计活动等进行专项审计。审计报告应包括:对于集体资产的管理使用、财务收支和预决算、生产经营和土地建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等以及群众要求其他事项的审计。

总之，随着农村城镇化步伐的加快，必须明晰集体资产的产权，转变管理理念，优化管理团队的建设，完善财务制度和监督机制，从根本上加强对农村集体“三资”的管理运营，这对促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

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