中国农民专业合作社的政府规制变迁

任 梅 王红梅

(1．内蒙古财经大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051;2．中央财经大学 政府管理学院，北京 100081)

政府规制(简称规制)是政府为了维护公众利益、纠正市场失灵，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段限制和规范市场中特定市场主体活动的行为，确立市场竞争秩序，促进市场经济稳健发展［1］。农民专业合作社，是一种能够有效提高农民组织化程度的合法垄断组织，因其发展能够带来广泛正外部效应，需要政府通过市场干预赋予其一定“特权”;而作为一类市场主体，政府又须留出市场规律发挥作用的空间，使其在竞争中焕发生机。政府规制，是影响农民专业合作社发展进程的一个重要因素。

20世纪西方国家规制实践证明，针对类型各异的具体市场主体，无论“放松”规制或“加强”规制，都需在客观深入把握规制对象特点的基础上，找到适宜的干预程度。合作社作为一种特殊市场主体，具有充足的规制需求，需要政府基于其组织的本质特征，给予适度干预，为其发展创造良好环境。中国特有的经济、社会、政治与文化环境决定了政府规制改革的复杂性和独特性，与“放松规制和引入竞争”的自然垄断行业不同，自上个世纪改革开放以来，农民专业合作社的政府规制是一个典型的“加强”规制的过程，经历了规制缺失阶段和规制滞后阶段，目前进入规制强化阶段。

一、第一阶段:规制缺失阶段

规制缺失阶段(1978－1993年)，针对农民专业合作社的政府规制，基本处于空白状态。涉农政策中有关农民合作经济的内容，主要集中在两个方面:一是政府对农民合作经济的认识、态度和立场，二是政府对农村社区合作经济组织的建设和对供销合作社、信用合作社的改革。由于农民专业合作社在这一阶段尚处萌芽状态，政府也不可能针对其出台具体规制措施，但对其鼓励和支持的态度是明确的。

(一)农民专业合作社的萌芽

这一阶段，农民专业合作社尚处萌芽阶段。其中，农民专业协会是发展最快的一种新型农民合作社。80年代初，随着以家庭联产承包为主的责任制在农村推行，农民专业协会开始萌发。到1993年底，农民专业协会得到初步发展。就数量而言，各类专业农协140多万个;就规模而言，县以上各级专业农协联合会达1700多个，其中跨省的40个;就分布领域而言，以种养业为主体，占专业农协总数90%以上，尤其是农业多种经营发达地区，涉及门类和产品达140多个;就服务项目而言，从单项技术服务向多项服务发展，从技术普及为主向技术经济服务为主发展［2］。从总体上看，农民专业合作社当时尚处发展的初始阶段，地区间发展很不平衡，总量与辐射面还较小。而且，大部分组织发育尚不完善，组织比较松散，功能发挥也不完全。

(二)缺失的规制

这一阶段虽无专门针对农民专业合作社的规制，但通过在为农民合作经济正名的过程中纠正对合作经济的错误认识，通过探索传统合作社的改革路径，通过鼓励专业性合作社的发展和开始农民专业协会试点等举措，为发展农民合作经济奠定了必要的思想和实践基础。

1．为农民合作经济正名

要想发展合作经济，首先要对什么是合作经济有一个客观的认识。人民公社制度中的一些失误，使农民和政府公务人员对合作社存在误解的现象普遍存在。因此，改革开放初期，中共中央和国务院在涉农问题中提到合作经济时，一个重要任务就是为农民合作经济正名。

在1978年党的十一届三中全会上，仍在强调要坚持“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变”①。随着人民公社体制的解体，作为中国农村合作经济典型代表的人民公社的解体，是否就意味着中国农村不需要发展合作经济呢?对这个问题的认识，必然直接决定农村改革中合作经济的发展规划。政府在之后出台的一系列重要政策文件中阐明了对合作经济的正确认识。

到1983年，政府一方面指出合作经济是商品经济发展的要求，指出“经济联合是商品生产发展的必然要求，也是建设社会主义现代化农业的必由之路。当前，各项生产的产前产后的社会化服务……已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要……合作经济也将向这些领域伸展……”②。另一方面更正对“合作”的错误认识，当时对合作经济的认识在一定程度上超越了合作经济的实践，具有客观性和前瞻性，其“保留家庭经营”、“包括产前产后环节”、“跨地区和多层次联合”、“自愿互利原则”、“建立民主管理制度”、“有公共提留”、“实行按劳分配，或以按劳分配为主”、“有一定比例股金分红”等做法，都是目前农民合作经济发展中仍然遵循的。

此外，这一阶段提及合作经济时，有一个突出特点，就是反复强调合作经济发展中必须坚持自愿原则。“合作经济组织是群众自愿组成的，规章制度也要由群众民主制订……任何人都不得干涉。”③“完善合作制……绝不可一刀切，更不可采取政治运动的方法去推广。”④“绝不可违背客观规律和群众意愿去妄加干涉，重复过去那种强制推行某种单一模式的做法。”⑤这些认识，既反映了政府在改革开放后的一个时期对农业合作观念的纠正，也体现了发展农村合作经济时对合作经济本质的把握。

2．探索传统农民合作社的改革

这一阶段针对合作经济组织的规制主要面向传统的农村合作经济组织。虽然在改革开放以后，中共中央、国务院以及一些部门性的政策中，都从未停止支持和鼓励农民合作经济组织发展，但针对的对象并非目前意义上的“农民专业合作社”，而是旧体制下延续下来并逐渐得到改革的农民合作经济，包括农村社区合作社、供销合作社、信用合作社以及农民股份合作企业等。在相关行政规章政策中，除非特别提出“专业性”的合作社，否则所言“合作经济组织”都是指传统农业合作经济组织。它们都具有合作经济的某些特点，但又都因尚有未能解决的历史遗留问题而不能称为严格意义上的农民合作社。这些合作经济组织直到目前仍是政府规制的重要改革对象。

首先，确定合作经济的总体改革方向，即发展多种合作经济。在改革传统合作经济方面，进一步提出要“发展多种多样的合作经济”，“根据我国农村情况，在不同地区、不同生产类别、不同的经济条件下，合作经济的生产资料公有化程度，按劳分配方式以及合作的内容和形式，可以有所不同，保持各自的特点”⑥。

其次，指导地区性合作经济组织改革。“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称……地区性合作经济组织应当把工作重点转移到组织为农民服务的工作上来”⑦。

再次，改革供销社和信用社。“供销社体制改革要深入进行下去，真正办成农民群众集体所有的合作商业，这是农民的要求，也是供销社本身发展的需要”⑧，“信用社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行的领导、监督下独立自主地开展存贷业务”。⑨

最后，这一阶段已经鼓励合作经济承担更多的农业社会化服务。“农村一切加工、供销、科技等服务性事业，要国家、集体、个人一起上，特别要支持以合作形式兴办”。⑩

3．专业合作社的发展得到鼓励

这一阶段政府对农民专业合作社主要是给予肯定，并在宏观上就其在农村服务体系中发挥的作用进行初步规划，具体的规制措施却处于缺失状态。

刚刚萌芽的专业合作社表现出的良好发展势头，引起了政府的关注，并得到充分肯定。“农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”⑪同时，在肯定的基础上，政府对其给予了必要的鼓励和一定优惠政策。“……小型经济联合体……应当给以鼓励。凡履行登记、符合条件的，要在税收、信贷上给以适当优惠。”⑫

这一阶段，政府对专业合作社在技术合作领域的功能给予高度关注，提出要“形成乡村集体经济组织、国家经济技术部门和各种专业技术协会等农民联合组织相结合的服务网络。”⑬

4．农民专业协会的初步试点

传统合作经济的改革步履维艰，与之形成鲜明对比的是新型农民合作组织，虽然刚刚萌芽，却焕发出勃勃生机。于是，试点工作逐渐在各地展开。首先，农业部确定了陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农民专业协会示范章程的试点省。之后，在世界银行的指导下，黑龙江、四川等省还结合农业支持项目，开展了农民专业协会或农民合作社的试点工作。1993年，中国科协开展了“百县千会”试点工作，在全国范围内重点扶持引导了1000个农村专业技术协会开展典型示范。［3］试点地区日益增多，试点合作社也呈增加趋势。这一时期的试点工作，为各级政府探索农民专业合作社的规制政策提供了丰富的素材。

(三)总体特点

在农民专业合作社的规制缺失阶段，政府肯定了发展合作经济是农村统分结合双层经营机制的重要内容，并将改革传统农业合作经济作为发展农民合作经济的主要举措，同时，对萌芽中的新型农民合作经济组织形式给予肯定。此时农村合作经济发展的总体思路，是以传统合作经济为基础，以农户自办、联合的组织为补充，推动农村合作经济发展。因此，这一阶段各部委对合作经济的管理也主要是针对传统合作经济出台的一些改革措施，针对新生的农民专业合作社没有具体的针对性政策。

这一阶段合作经济的改革，主要集中在对传统农村合作经济的改革上。在农村双层经营体制下，农业经济中处绝对优势的传统农民合作经济，必然仍是合作经济的主体;但是，值得一提的是，萌芽中的专业合作社，已经引起政府关注，而且被作为合作经济中的新生事物得到鼓励。政府希望通过一系列运行机制上的改革，使传统农村合作经济组织能够发挥“统”的功能，提高农民组织化程度，提供农民在分散经营中所需各种服务，真正转化为农民自己的合作社。对其他有利于提高农民组织化程度、有利于适度规模化生产的组织形式都予以鼓励，而萌芽中的专业性合作社就是其中之一。

针对农民专业合作社的规制之所以几乎处于空白状态，是由于:①农民专业合作社在农村改革后的十余年中，只是处于萌芽状态，自身发展缓慢，经济和社会效益无从显露;②经过合作化运动，对合作经济的本质需要一个逐渐纠正认识的阶段，对传统合作经济的改革也需要摸索，政府对刚刚萌芽的新型合作经济组织认识尚浅，故无从规制;③农民专业合作社的发展与诸多外部经济、社会和文化环境存在紧密联系，如商品经济和市场经济的发展程度、农业生产的专业化程度、产权制度、合作意识等因素，当时从各方面看都没有形成农民专业合作社发展的有利条件，不能脱离客观条件发展合作经济。

二、第二阶段:规制滞后阶段

规制滞后阶段(1994－2003)，政府对农民专业合作社的规制，与农民专业合作社在农村的迅速发展相比，明显滞后。

(一)农民专业合作社的初步发展

这一阶段，中国农民专业合作社得到更快发展，2003年底，农民专业合作社总数超过15万个。其中从事种植业生产经营的占总数的40%，养殖业占27%，加工运输业占18%，其他占15%;乡的范围内组建的占84%，县内组建的占10%，跨县的占6%;农民专业合作社成员668万户，占全国总农户数的2．8%。专业合作社涉及的领域已从果蔬业、畜牧业、水产业、林业，发展到农机服务、运输、粮油作物、水利建设、资源开发、手工业品生产等诸多方面。［4］在规模、区域和生产领域上，都表现出更强的发展势头。

但是，这种发展与农民提高组织化程度的需求相比较，还很不充分，以2003年底的数据看:①农户参合比重小。全国成员仅为668万名，占乡村从业人数的约1．4%。②合作社规模小，影响小。平均每个社只有44个成员，松散型的农民专业协会占农民专业合作社的比例较大。③在各地的发育不平衡，山东、河北、湖南、广西、陕西、江苏、安徽、黑龙江、四川、河南等省区农民专业合作社超过5000个，云南、海南、宁夏、青海等地则不足1000个，部分地方仍是空白［5］。

(二)滞后的规制

这一时期，传统农村合作经济组织的改革仍在继续，政府对各类新型农民合作社也继续持肯定与鼓励的态度，虽然支持政策和措施日渐增多，但与农民合作社迅速发展的实践相比，规制体系构建和规制措施的出台都明显滞后，并在一定程度上制约了新型农村合作经济组织的发展。

1．继续鼓励农民专业合作社发展

1995年，对“下决心增加农业投入”做出部署时，提出“金融部门要……支持……互助合作性质的新型经济组织。”⑭为了“长期稳定和进一步完善农村基本经济制度”，提出“发展流通、加工等领域的农业专业合作社，规范和扶持农民专业购销组织、生产者合作社的发展……”⑮;提出“大力发展农业社会化服务体系……鼓励发展多种形式的合作与联合，发展联结农户与产业化经营。”⑯

2．视为集体经济的一种形式，未曾给予特别关注

在九十年代中后期，政府将农民专业合作社置于集体经济发展框架内，与传统集体经济组织相比，并未给予特别的关注和扶持。

中共中央和国务院在指导农村工作的一些重要的意见和措施中，对专业性的合作社关注不多，即使偶有提及，也是将之定位为可以“逐步发展”的“集体经济组织”。“农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织，多数是以农民的劳动联合和资本联合为主的集体经济，……要积极鼓励和大力支持”⑰。“以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展”⑱。

从本质上说，农民专业合作社是否属于集体经济形式的范畴，这要基于对集体经济如何理解，此处不做探讨。但一个不争的事实是，中国传统的集体经济从改革开放以后就始终面临运行机制上的改革任务。农民自愿组成的新型合作经济与传统合作经济之间存在很多差异，如果在规制中将二者不予区分，尤其是在制定具体政策中没有考衡这些差异，显然无法出台具有针对性的规制措施。

3．各中央部委的规制初步展开

与中央政府在农业与农村工作部署中农民专业合作社的暂时沉寂相比，一些中央部委在“鼓励”与“支持”的大方向下，具体的规制措施初步展开。

农业部作为农民专业合作社的主管部门的身份得到确认。1994年，国务院指定农业部负责“指导农村经济组织的建设与发展”，并把“指导农村各类合作经济组织的发展和管理”的具体职责落实到农村合作经济指导司。⑲1998年开始，“指导农民专业合作经济组织的建设”的职责由农村经济体制与经营管理司负责。⑳全国各省、自治区、直辖市经编制部门核定的职能中，均相应地对农业行政主管部门的该项职责予以明确。

农业部对专业合作社的规制逐渐步入轨道。在1999年农业部等部门《关于当前调整农业产业结构若干意见的通知》(国办发〔1999〕68号)提出的“促进农业生产结构调整的政策措施”的八项措施中，“发展农民合作经济组织”位列其中。2002年7月，农业部提出，积极扶持和发展专业技术协会、流通协会等农村专业合作社和经济人队伍，通过“公司+农户”、“协会+农户”等多种产业化经营形式，提高农产品生产的规模化和组织化程度，提升农产品质量的安全水平。［6］

财政部、税务总局、科协等相关部门和团体的引导和扶持措施也开始出台。1994年农业部和中国科协联合下发《关于加强对农民专业技术协会指导和扶持工作的通知》。同年，财政部和税务总局《关于加强个人所得税征收管理意见的通知(国办发［1994］81号)》规定对农民专业协会和专业合作社暂免征收所得税。1997年财政部财商字［1997］156号文件规定对专业合作社销售农业产品免征增值税。

4．各地方的试点逐渐铺开

2002年7月，农业部颁发了《农民专业合作经济组织试点工作方案》，根据形势发展的需要，在全国选择100个专业合作社，6个地市(西安、乐山、台州、南通、顺义、烟台)以及浙江省作为综合试点单位，并围绕着11个优势农产品区域、35个主导产品以及名特优产品产业带的开发建设，开展农民专业合作社试点工作。2003年，中央财政安排专项资金用于支持农民专业合作社的发展。农业部专门授予了50家农民专业合作社“农民专业合作社先进单位”荣誉称号。中国科协也组织开展了“全国百强农技协”创建活动。［6］

合作社立法虽未完成，各地方在农业部的试点推动下，合作社规制方面已呈兴盛之势。到2003年底，在扶持办法、财政支持、税收优惠、登记注册等方面的地方政府尝试性措施层出不穷。北京、河北、吉林、湖南等省都已制定了扶持办法或意见;北京、内蒙、江苏等8个省、市、自治区政府都正式颁发了《农民专业合作社示范章程》;浙江、江苏、山东、广西等省、自治区都安排了财政专项扶持资金，并在信贷、用地、用水、开辟农产品绿色通道等方面出台了优惠政策。

(三)总体特点

这一阶段的农民专业合作社规制，与农民专业合作社在农村的迅速发展相比，明显滞后。这一时期国家对农业的重视程度不够，在继续鼓励农村合作经济发展时，对新型农村合作经济组织没有给予特殊优待。一方面，政府仍希望通过对社区合作经济的改革，提高农民的组织化程度。另一方面，没有区分农民专业合作社和传统的农村集体经济，在总体缓慢的政策改进中，诸如农业部、科技部和财政部等与农民专业合作社发展联系较为紧密的一些中央部委开始陆续出台一些扶持政策，而且试点的规模呈逐步扩大趋势。

立法任务尚未完成，规制举措迟迟没有全面出台。农村市场化程度提高的动力和参与全球激烈市场竞争的压力，使农民对提高组织化程度的需求日渐紧迫，而传统农村合作经济组织的改革并未满足农民这一需求，这是农民专业合作社在这一阶段爆发出旺盛生命力的深层原因。虽然在这一阶段末，相关立法调查已经开始部署，但学术界及政府机构针对农民合作社的大量调查研究显示，外部环境的制约，尤其是法律和制度环境的制约，逐渐成为农民专业合作社发展的瓶颈。滞后的立法和规制政策使农民专业合作社面临的诸如内部运行失范、外部环境恶劣、政府规制行为混乱等问题很难得到解决，从而限制了其可持续发展。

三、第三阶段:规制强化阶段

规制强化阶段(2004－)，政府加强了对农民专业合作社的规制，《农民专业合作社法》出台，规制体系逐步建立，农民专业合作社得以迅猛发展。

(一)农民专业合作社的迅速发展

2004年以来，中央一号文件关注的都是“三农”问题，推动农民专业合作社的发展成为其中一项必不可少的重要内容。《农民专业合作社法》颁布实施后，中央各部委规制和扶持政策迅速出台，各级地方政府积极作为，都在推动中国农民专业合作社的发展焕发生机。

这一阶段，农民专业合作社发展迅猛，合作社和入社农户的数量都快速增长;合作社的业务范围不断拓宽，服务能力不断增强。同时，农民专业合作社的正外部效应逐渐显现，通过为成员统一服务，在采购和生产环节降低成本，增加农产品附加值，促进了农民收入的增长;合作社的发展推进了农业生产的规模化、标准化和品牌化经营，促进了农业产业化发展;此外，还成为培养新型农民和发展新型农村的有效组织载体，促进了农村社会发展。本阶段的农民专业合作社呈现出迅猛的发展势头。

(二)强化的规制

这一阶段强化对农民专业合作社的规制，是在完善农村基本经营制度的总体规划下展开的。党的十七届三中全会对完善农村基本经营制度的两个层面提出新要求，“家庭经营要……;统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作社，发展各种农业社会化服务组织……着力提高组织化程度。”㉑统一经营的服务主体由过去仅限于集体经济组织，扩展为还包括农民专业合作社在内的新型农业社会化服务体系。

1．政府积极推动立法

在立法前，政府对农民专业合作社已经开始关注，但持审慎态度，主要停留在对一些地方探索经验的总结和系统的理论研究层面，这是立法必须历经的过程。在2004年的中央一号文件中，确立积极推进立法工作的目标;2006年重申要加快立法进程;在立法之后连续三年强调要贯彻该法，并根据该法继续完善相关的政策和实施细则。

2．各级政府规制政策全面出台

政府对农民专业合作社的扶持政策越来越深入具体。立法前，政府对其扶持很宏观，且着眼于诸如“农业科技推广”和“为农户贷款担保”这样的具体领域;立法后，中央政府积极推动各部门尽快制定贯彻法律规定职责的政策措施。

从2004－2010年的中央一号文件对农民专业合作社的有关规定，可以看出政府规制思路日渐清晰，规制体系逐步形成，规制政策日趋具体化。2004年的中央一号文件首次明确提出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”;同时明确规定了“中央和地方都要安排专门资金”，“有关金融机构支持”，“财政可适当贴息”等支持措施;要求引导其提供“信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务”，鼓励其“建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备”。此后，各部门逐渐建立起针对合作社的财政扶持、税收优惠、金融支持、项目倾斜、审计监督、示范引导和综合服务等政策、措施和实施细则。

截至2010年，每年的中央一号文件都会对加强农民专业合作社规制作出部署和规划。目前，法律中明确要求各部门制定的扶持政策基本都已出台，政府的规制政策框架已基本清晰，中央政府所强调的内容逐步指向了一些具体的问题，如目前急需解决的示范社建设、贷款担保与资金互助、农业补贴倾斜政策等问题。

3．引导扶持其成为农业产业化经营组织

在这一阶段，从完善和发展统一经营看，实现了从集体经济组织单一主体，向集体经济组织和其他社会多元主体并存发展、相互联合与合作的重大转变，农民专业合作社成为弥补农村传统集体经济组织统一经营不足的新型农民合作的组织形式。

政府在引导并扶持农民专业合作社成为农业产业化的组织载体。合作社的发展可以提高农民组织化程度，从而在农业产业化过程中发挥积极作用。许多发达国家的合作社就是本国农业产业化最主要的组织载体。目前中国发展农业产业化经营的重要举措之一就是扶持龙头企业，其中绝大部分是营利性企业。合作社受其规模和运行规范性的制约，暂时还只能是农业产业化过程中需要积极扶持的一种组织形式，目前在农业产业化中的作用还不显著。2004年以来历年的中央一号文件在提到扶持合作社发展时，都会提到对其从事农产品加工的支持，这实质上是鼓励合作社通过发展农产品加工业实现产业链条的延伸，并提升产品附加值，使农民更多分享农产品加工环节的增值利润，同时，还可增强合作社自身竞争力。

4．开展示范社建设

这一阶段的示范社建设规模更大，中央、省级和市级都纷纷确立本级农民专业合作社示范社，并给予大力扶持。从2004年开始，在中央财政支持下，农业部组织实施“农民专业合作社示范项目”建设，4年共扶持了508个农民专业合作社示范单位，并确定北京、吉林、山东、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、四川、陕西、宁夏、青岛等12省市为全国试点省市。同时，地方各级农业部门也相继组织试点示范和项目建设，如浙江省农业厅通过专业合作社组织开展测土配方施肥“百社万户”试点、“千万工程”和专业合作社“五化”建设，江苏省农林厅开展“四有”专业合作社创建，陕西省农业厅开展“113”示范工程建设等。

从2008年起，重点依托部、省、市、县四级工作平台，开展培育“农民专业合作社示范社”活动。根据当地优势产业或特色产业，结合不同产业发展情况，每年每个市、县培育约3－5个，各省从市、县级中择优培育50个左右，农业部从省级中再择优培育100个左右，做大做强了一批产业基础牢、经营规模大、质量安全优、品牌效应高、出口能力强、服务设施全、带动农户多、社会效果好的示范专业合作社。［7］截至2009年底，全国县级以上示范社已超过5万家。陕西、河南等7省开展了合作社示范县建设。［8］

(三)总体特点

这一阶段，强化农民专业合作社政府规制的时机已经成熟。农业和农村经济结构调整继续加快并深入推进，为合作社发展创造了良好的制度环境;通过前期发展，从农民经济实力、市场及合作观念、合作社规模和数量、市场经济环境等各方面来看，合作社已具备加速发展的基础;“入世”效应逐步释放，国外农业对中国农业市场造成较大冲击，农民提高组织化程度的迫切性彰显。在这样的背景下，政府加强了对农民专业合作社的规制，初步构建起农民专业合作社的规制体系。

逐步形成了完整的农民专业合作社的规制体系:①从政府角色来看，政府对合作社的制度特征、在农业发展中的角色及功能定位、需要得到的扶持及监督等的认识逐渐清晰，将自身角色定位为扶持、服务和引导。②就规制内容而言，覆盖了企业组织的所有经营活动，在合作社的管理活动、商业活动、资本活动、技术活动、会计活动和安全活动中，都有政府不同程度的规制。③就规制方法而言，大体形成包括登记注册、财政扶持、税收优惠、金融支持、项目倾斜、综合服务和示范引导等多种规制方法复合应用的局面。④就规制法规而言，《农民专业合作社法》，国务院制定和颁布的相关行政法规，中央各部委制定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等，以及各级地方政府的地方性法规和政府规章相继出台，形成“正式立法－国务院及中央部委的行政规章－地方性法规及政府规章”等三个层次构成的比较全面的规制法规体系。⑤就规制机构而言，诸多政府部门在规制中承担一定职能。

对农民专业合作社的政府规制路径是:政府先推动立法，再积极贯彻该法律，促使规制政策逐渐具体化。立法前，政府对合作社的扶持很宏观，而且着眼于诸如“农业科技推广”和“为农户贷款担保”这样的具体领域;在立法后，中央政府的着眼点是推动各部门尽快制定贯彻法律规定职责的政策措施;到2010年，规制体系已经建立，强调解决的已经是一些更加具体的问题，如示范社建设、贷款担保与资金互助、农业补贴倾斜政策等问题。

［注 释］

① 中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报，1978年12月22日通过．

② 当前农村经济政策的若干问题(中发［1983］1号)第四条，1983年1月2日印发．

③ 中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策(中发［1985］1号)第八部分，1985年1月1日．

④ 中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署(中发［1986］1号)第十部分，1986年1月1日．

⑤ 把农村改革引向深入(中发［1987］5号)第五条，1987年1月22日中共中央政治局通过．

⑥ 当前农村经济政策的若干问题(中发［1983］1号)第四条，第五条，1983年1月2日印发．

⑦ 中共中央关于1984年农村工作的通知(中发［1984］1号)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑧ 中共中央关于1984年农村工作的通知(中发［1984］1号)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑨ 中共中央关于1984年农村工作的通知(中发［1984］1号)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑩ 中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策(中发［1985］1号)第八部分，1985年1月1日．

⑪ 中共中央关于1984年农村工作的通知(中发［1984］1号)第三部分第五条，1984年1月1日．

⑫ 把农村改革引向深入(中发［1987］5号)第五条，1987年1月22日中共中央政治局通过．

⑬ 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定(中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日通过)，中共中央文献研究室编，十四大以来重要文献选编(上)，北京:人民出版社，1996年2月，第519－548页．

⑭ 中共中央、国务院关于做好一九九五年农业和农村工作的意见(1995年3月11日)，中共中央文献研究室编，十四大以来重要文献选编(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1267－1281页．

⑮ 国务院转批国家体改委《关于一九九五年经济体制改革实施要点》的通知(1995年7月19日)，中共中央文献研究室编，十四大以来重要文献选编(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1417－1425页．

⑯ 国民经济和社会发展“九五”计划和二O一O年远景目标纲要(1996年3月27日第八届全国人民代表大会第四次会议批准)，中共中央文献研究室编，十四大以来重要文献选编(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1821－1892页．

⑰ 中共中央、国务院关于一九九八年农业和农村工作的意见(1998年1月24日)，中共中央文献研究室编，十五大以来重要文献选编(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第188－201页．

⑱ 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定(中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议一九九八年十月十四日通过)，中共中央文献研究室编，十五大以来重要文献选编(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第554－579页．

⑲ 国务院办公厅关于印发农业部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知(国办发［1994］79号)．

⑳ 国务院办公厅关于印发农业部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知(国办发〔1998〕88号)．

㉑ 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定(2008年10月12日)(十七届三中全会)．

［1］ 王健．中国政府规制理论与政策［M］．北京:经济科学出版社，2008．

［2］ 李惠安．对发展专业农协若干问题的认识［J］．农村合作经济经营管理，1994，(7)．

［3］ 韩俊．中国农民专业合作社调查［M］．上海:上海达东出版社，2007．5．

［4］ 农业部经管总站专业合作处．抓典型示范促政策落实，推进农民专业合作组织发展［J］．农村经营管理，2005，(9)．

［5］ 郑有贵．给农民专业合作经济组织构建一个发展壮大的制度平台——关于农民专业合作社立法的思考和建议［J］．农村经营管理，2005，(5)．

［6］ 韩俊．中国农民专业合作社调查［M］．上海:上海达东出版社，2007．8．

［7］ 危朝安．走中国特色农业现代化道路，大力促进农民专业合作组织发展［J］．农村经营管理，2008，(1)．

［8］ 陈晓华．总结经验明确任务促进农民专业合作社又好又快发展［J］．中国农民合作社，2010，(10)．