加强“两基”建设提升财政专项资金精细化管理水平

■宋志武 卢英杰

财政强农惠农资金是国家支持农业和农村经济发展的重要政策手段，如何管好用好资金，确保其真正发挥效益，是各级财政部门特别是基层财政部门的重要职责。近年来，山东省莒县财政局按照财政部提出的“重点在基础，关键在基层”的要求，切实加强财政管理基础工作和基层财政建设，不断加大制度建设和管理创新，完善财政监管手段和方法，进一步规范和加强财政支农专项资金管理，提升了科学化精细化管理水平，保证了财政专项资金安全规范运行和有效使用。

一、突出“四个规范”，实现财政专项资金精细化管理

2009年以来，莒县重点从“完善制度、健全机制、强化监管、提高效益”出发，通过“四个规范”，即规范制度建设、规范工作流程、规范会计核算、规范监管模式，建立了行之有效的财政支农资金监管机制，解决了目前财政支农资金管理中部门协调、资金拨付程序、专项资金会计核算、财政监管等方面存在的突出问题。

一是规范制度建设。先后制订了《莒县财政专项资金管理暂行办法》、《莒县财政项目资金管理办法》、《莒县财政惠民补贴专项资金管理办法》等多项规章制度。通过健全完善制度，明确在项目申报、建设、监管过程中部门职责权限和程序，有效解决了过去项目申报过程中出现的越权申报、多头申报、部门职责不清等问题，加强了部门之间的协调；通过规范资金拨付程序，完善资金拨付方式，保证了项目资金按进度及时、快捷到位，民生补贴资金发放流程更加顺畅；通过制定完善监督检查办法和内部监管机制，丰富了专项资金监管手段和方式，实现了专项资金运行全过程监管。

二是规范工作流程。围绕建立财政支农资金管理长效机制，提高财政支农资金科学化、精细化、规范化管理水平，从项目申报、项目建设到项目竣工验收每个环节都制定了具体的工作流程，对财政支农资金管理全过程实行流程化、程序化运作，进一步明确职责和管理关键节点，责任到人，监督到位，使财政监管体系更加健全完善，实现了全方位、立体化监督管理。

三是规范会计核算。针对专项资金没有专门统一的财务管理和会计核算办法的问题，2008年，莒县制定了《乡镇财政专项资金会计核算办法》，乡镇所有财政专项资金包括村级转移支付补助、支农资金、社保资金等全部纳入一个账号，实行专户储存、专账核算、专人管理，促进了财政专项资金管理更加科学规范、运行更加安全有效。

四是规范监管模式。采取委托社会中介机构全程参与和财政内部监督控制相结合的方式，变事后审计为事前、事中、事后全程监管，实现监督关口前移和监督全过程参与。同时，将财政支农资金管理使用情况纳入局内部审计范围，实行“月审月促”，重点审计监督拨款程序是否合规，拨款手续是否完善，资金拨付是否及时，资金使用是否合理，项目档案是否齐全，实现财政内部监督关口前移，充分发挥财政监督的预警、监控职能，丰富了财政监管手段，加大了财政监管力度，保证了项目建设和资金使用的真实性、公正性。

二、建立“五项机制”，实行涉农补贴“一本通”发放

近年来，上级相继连续出台了一系列强农惠农政策，且补贴范围不断扩大，标准不断提高，补贴资金发放难度加大。目前，全县发放的涉农补贴项目主要有粮食直补、农资综合补贴、库区移民补贴等20多项，涉及30余万户家庭，补贴资金2.5亿元，时间要求紧，工作量非常大。由于多方面原因，基础信息差错率比较高，存在补贴发放不到位现象。为切实落实上级财政部门惠农补贴“一本通”发放要求，莒县创新工作措施，对涉农补贴资金实行“套餐式”一本通模式发放，实施了部门配套联动、信息采集、信息维护、信息纠错、考核监督五项工作机制，开通资金发放绿色通道，有效解决了资金发放不到位问题，确保了各项涉农补贴资金及时准确直达农户“一本通”账户。

一是建立部门配套联动机制。制定涉农补贴资金发放联络员制度，主管部门、财政局内部业务科室、乡镇站所和村级各设一名联络员，联络员在涉农补贴发放各个环节加强工作衔接配合，负责涉农补贴业务办理及政策宣传，帮助及时解决群众反映的问题，真正建立起县、乡、村全覆盖无缝隙的配套联动机制。

二是建立补贴信息采集机制。制定财政涉农补贴信息采集办法，建立补贴信息采集流程。逐村逐户制作农户补贴信息便查登记卡，各乡镇信用社设立农户“一本通”账号便民查询专用窗口，各乡镇派出所开通农户身份查询专用热线电话，确保采集农户姓名、补贴金额、银行账号、身份证号码等重要信息准确无误，切实提高村级涉农补贴信息源头采集质量。

三是建立基础信息维护机制。与县农信社联合制定财政涉农补贴一本通账号基础信息维护办法，建立了账号挂失、账户重开、变更统计、信息修正四种机制。农户账号挂失先到当地乡镇财政所办理登记受理手续，然后到指定的信用社办理新开折业务，各乡镇财政所定期形成基础信息变动底稿，按规定时间上报县财政及相关主管部门审核备案，审核无误后及时修正系统数据库信息。

四是建立发放自动纠错机制。在全省率先实现了涉农补贴“一本通”与农信社升级后新的信息系统接口对接，发放过程中自动筛选出财政与银行涉农补贴基础信息不一致的农户全部信息，及时做好信息修正及资金发放，切实解决了个别农户因基础信息有误导致银行发放延压滞留问题。

五是建立监督检查机制。财政、监察、审计等部门加强协作配合,对这项工作进行全方位、全过程督导，加大监管力度,建立涉农补贴兑付监督检查长效机制，推进全县涉农补贴资金“套餐式”发放工作顺利开展。

三、坚持“四个结合”，确保专项资金发挥效益

在财政专项资金管理过程中，以提高资金使用效益为目标，注重资金监管与项目建设的有机结合,财政监管始终贯穿于事前、事中、事后全过程。

一是财政项目立项决策与全县发展规划相结合。为提高财政专项项目前期工作质量和效率，根据全县经济社会发展状况及发展规划，先后建立了包括优势农产品、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业、农田水利、病险水库、库区移民基建、畜牧、林业等财政专项项目库。截至目前，全县各类财政专项项目入库1852个。在组织项目申报时，组织有关部门、专家对项目可行性、资金使用效益、项目承担单位申报意愿、单位资质进行实地考察、充分论证。如，在选择村村通集中供水工程建设地时，对各地供水需求、地质条件、项目所在地政府协调能力等因素进行了充分论证，从项目库中择优选择了11处建设地。由于前期论证有力，施工条件得到充分保证，群众非常支持，项目建设取得了成功，莒县采取的山丘区集中供水建设模式在全省推广。

二是资金运行监管与提高项目建设质量相结合。注重资金监管与项目监管有机结合，在项目实施过程中，积极协同业务主管部门，规范项目监管，督促项目建设严格实施招投标制、监理制、法人制、公示制“四制”管理，加强对项目实施的动态监管。认真执行项目公示制，接受社会监督。

三是外部审计和内部控制相结合。在农业综合开发、小型病险水库除险加固、小型农田水利重点县建设等重点工程实施中，严格执行县级报账提款、国库集中支付等制度，项目资金直接拨付承建单位。委托社会中介机构参与预算编制审查、项目建设审核、工程决算审核，根据审计意见拨付资金，实行边建设、边拨款、边审计、边监督。

四是工程管护制度与提高项目综合效益相结合。建立完善资产管护长效机制，确保建成资产顺利运行并充分发挥效益。在小农水重点县建设中，协同相关部门推进小型水利工程管理体制改革，探索实行水库管理、农村供水、灌区灌溉“三位一体”管理模式，进一步明确了管理主体，做到了责、权、利相统一，从根本上化解了水库防洪、综合利用与农村供水、农田灌溉的矛盾。莒县“加固一座病险水库，建设一处集中供水工程，发展一片节水灌溉，改善一方生态环境，促进一方经济社会发展”的“五个一”建设模式，得到上级充分肯定。

四、认识“六个问题”，提高强农惠农资金监管水平

随着“两基”建设不断深化发展，不仅国家强农惠农政策落到了实处，财政支农资金科学化精细化管理水平也得到了明显提高。但是，由于历史、体制以及人为因素等各方面的原因，目前强农惠农政策实施和资金管理工作中仍然存在着一些不容忽视的问题，需要认真研究加以解决。

（一）支农补贴种类繁多，操作程序复杂

为确保各项支农惠农补贴真正落实到广大农民手中，国家、省里都规定了一套严格的程序，加上各种惠农补贴种类繁多，信息采集复杂，工作程序繁琐，基层工作面广量大，增加了基层干部的工作压力和行政成本。从莒县情况看，目前涉及农村、农民的各项补贴有20多项，落实涉农惠农补贴政策牵涉县乡大量的人力、财力、物力，特别是因各种原因造成的信息错误导致补贴不能按时发放，即使已经建立了信息反馈渠道，仍然容易引发社会问题。建议在设计补贴政策时，尽可能地整合补贴资金，减少补贴种类。同时，应按照“群众简便易懂，基层简单易行”的方向，简化各项补贴的工作程序，合并补贴项目，增强补助的灵活性及可操作性，减轻基层工作量，降低行政成本，便于基层财政部门加强监督管理。

（二）支农资金使用分散，监管难度较大

近年来，国家和省财政支农政策措施力度不断加大，但财政支农资金使用相对分散，不同渠道的支农资金存在多头申报、交叉重复、管理要求不一等问题，造成基层财政部门协调任务重、监管难度大。同时，财政支农资金规模上不能完全满足当前农业农村经济的快速发展，尽管近年来中央、省加大资金整合力度，集中财力实施了诸如村村通自来水、小型病险水库除险加固、农业综合开发、现代农业项目、小型农田水利重点县等项目，但从整个农业农村经济发展态势看，资金规模偏小、资金投向仍然偏窄，资金构成仍显单薄，在农业科技、农村劳动力转移培训、农民专业合作组织、农村生态等方面的政策和资金仍然偏少。建议在中央层面上加大财政支农资金整合力度，逐步建立财政支农资金整合机制，在不断加大资金投入的同时，集中资金、膨胀规模向重点产业、重点区域集中投入、连续投入，做到“五指并拢、重拳出击”，提高资金使用效益。

（三）财力与事权不匹配，基层压力较大

在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多本应由上级政府承担的职责，不利于调动基层工作积极性。建议上级科学界定各级政府的财权与事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，使财政支农做到“重心下移、财力下倾”。特别是针对欠发达地区、粮食主产区县乡财政困难的实际，重新对县乡的财政职能进行定位，加大中央财政的转移支付力度，明确中央和省级政府在这些地区财政支农中的主体地位，以保证这些地区农村公共产品能够稳定、快速增长。

（四）支农项目管护不力，资金效益缩水

由于体制机制尚不健全，有些财政支农项目存在 “重建轻管”、“只建不管”、“建管脱钩”、“责权不明”等问题，对项目后期管理、监管重视不够，造成了财政资金的浪费，大大削弱了资金使用效益。建议从中央层面完善政策，通过出台奖补政策、落实工作经费等措施办法，鼓励支持基层部门加强财政支农项目特别是基础设施建设项目的运行管护，确保项目永续利用，提高投资效益。

（五）农民参与监管较少，社会监督不够

自下而上、农民参与的项目申报机制尚未健全完善，财政支农资金的投放与农民的迫切需要联系不够紧密，缺少农民群众的参与和监督。建议建立农民群众广泛参与的项目立项、申报和监管机制，通过采用对称通畅的信息渠道、公开透明的方式，让广大农民群众和社会各界全面了解每项政策的扶持对象、扶持条件、补助标准、补助程序、注意事项等内容，确保农民群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权，确保各项强农惠农政策真正落到实处。

（六）基层资金配套压力大，工作经费紧张，政策执行效果受影响

近年来,中央陆续出台了一些要求地方配套安排资金的支农政策，如重大动物强制免疫疫苗补助、能繁母猪补贴、优质后备母牛补贴等，并且中央在确定地方配套比例时，均是按照各地经济发展状况确定。这一方面使基层配套压力加大，“吃饭财政”雪上加霜，另一方面也加大了政策落实难度，甚至挫伤了主产区发展生产的积极性。另外，财政支农政策涉及面广，工作量大，执行主体又大多是财力较弱的县、乡两级，尽管县级已尽最大努力为项目实施提供必要的经费保障，上级财政部门也给予了积极帮助，但工作经费紧张仍是目前政策落实中的突出问题。建议今后国家按照“财权和事权相统一、公平和效益相结合、多方利益权衡兼顾”的原则，取消或降低涉农类项目基层配套比例，或者按照对农业生产的贡献率确定地方配套比例。同时，建议国家充分考虑基层实际困难，借鉴农业综合开发项目或农业世行项目的做法，适当安排一定比例的项目工作经费，或根据项目实施效果，对工作开展好的基层单位或部门给予一定的绩效奖励。★