我国反腐败制度体系执行困境的因素分析

郭祎

(中共成都市委党校 科社部,四川 成都 610110)

我国反腐败制度体系执行困境的因素分析

郭祎

(中共成都市委党校 科社部,四川 成都 610110)

构建中国特色的反腐制度体系意义重大,但现阶段在实践操作中制度执行却面临困境,梳理反腐制度体系执行困境的因素,有助于进一步完善制度和加强落实.从政党伦理、执政实践到法治观念、外部制约等角度来看,我国反腐制度体系总体上缺乏配套制度的支撑,使得反腐制度体系时常处于悬空状态,已有的制度得不到完整彻底的落实,从很大程度上降低了制度本身的威力,同时也极大地影响了廉洁廉价政府的构建.

反腐败;制度体系;执行困境;因素分析

近年来,中国共产党一直致力于构建中国特色的反腐制度体系,且取得了一定的成就,为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力的制度保证.从 《中国共产党党内监督条例 (试行)》和 《中国共产党纪律处分条例》到 《中国共产党党员权利保障条例》,以及 《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法 (试行)》与 《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等法规.从中纪委《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定 (试行)》、 《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》到中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布的 《国有企业领导人员廉洁从业若干规定 (试行)》,再到《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等等.反腐制度体系建设的步伐日渐加快,但与此形成强烈对比的腐败案件高发提示我们,制度执行陷入了某种程度上的困境.本文试图循着权力的本性思考我国当前的反腐制度体系设计,为什么在反腐的道路上制度难以始终充分发挥其应有的制约、监督、规范及震慑作用?大致原因如下.

一、政党伦理:理想信念淡薄弱化

胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中强调,如果腐败得不到有效惩治,党就会丧失人民信任和支持.全党必须警钟长鸣,充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置,以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设,坚定不移把反腐败斗争进行到底.毫不夸张地说,腐败问题能否得到有效惩治关系到党的执政未来,关系到中华民族的未来.但必须清醒地看到,只有防控体系的制度建设还远远不够,首先应当强化的是政党伦理问题,具体到我国实际就是,如何将全心全意为人民服务的根本宗旨和为共产主义事业奋斗的理想信念始终得以落实的问题.

一般来说,政党伦理包含两个方面:立党之道与为政之德[1].且 "道"和 "德"因具体国情和党情呈现出多样化,显而易见,中国共产党的立党之道和为政之德均是紧紧围绕 "全心全意为人民服务"这个根本宗旨展开的.毛泽东曾满怀深情地说, "共产党是为民族、为人民谋利益的政党,它本身绝无私利可图.它应该接受人民的监督,而绝不应该违背人民的意旨.它的党员应该站在民众之中,而绝不应该站在民众之上."[2]这一点不因党所处的革命、建设和改革年代变迁而发生异化.与此同时,共产党人必须将近期目标与远大理想结合起来,对于中国共产党来说, "我们党是中国工人阶级的先进的有组织的部队,是它的阶级组织的最高形式.它代表中国民族和中国人民的利益.它在现阶段为实现中国的新民主主义制度而奋斗.它的最终目的是在中国实现共产主义制度"[3].结合新《党章》规定,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心. "先锋队"应当首先是理想信念层面的坚持坚守,这是党员干部保持 "先锋队"本色的前提.

值得思考的是,纵观古今历史,无论是人治抑或法治, "人"的因素总是起到关键作用,如何促使党员领导干部依法正确行使权力,理想信念无疑起到不可忽视的重要作用.新形势下如何经受住 "四个考验"和如何规避 "四个风险"十分紧迫地摆在党成立九十周年新起点的面前.树立远大的共产主义理想与全心全意为人民服务的根本宗旨是中国共产党人的最高追求与基本要求.如何将这种基本的理想信念完全贯彻到每一个党员干部的点滴行动中,需要一种坚持的力量作支撑,这种力量很大程度上来自于理想信念的不断强化,来自于每一个党员干部对理想信念的自律自觉.这是反腐败制度体系执行的第一步,也是执政党秉持政党伦理和强化政党信仰的表现.

二、执政实践:权力规范制约不够

自1949年10月建国后,中国共产党实现了由革命党到执政党的历史性转变;尤其是1978年十一届三中全会后,中国共产党的执政实践日趋深化,与此同时权力过分集中、权力滥用状况以及权力规范制约不够等情况也日渐凸显.如邓小平同志所说, "党的中心任务已经不同于过去,社会主义建设的任务极为繁重复杂,权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展."[4]权力的本质属性不会因社会的意识形态而有根本的区别,革命党到执政党转变的关键之一就是实现对权力的认识要适应社会主义事业的进步发展.

新中国以来,党和国家一直致力于对权力制约和规范的制度建设,虽然期间略有波折,但整体上取得了显著成效.现阶段,针对权力监督制约的制度规范已形成体系,从宪法法律明确到党内纪律约束,从审计监察到司法制约,从人大政协监督到社会舆论监督.但实践中发现,当前由于我们对权力的规范制约还存在诸如制约强度不够、规范硬度不够和监督深度不够等缺陷,使得反腐制度在某种程度上陷入了悬空窘境,即反腐制度体系一方面具有一定的震慑作用,有杀鸡儆猴的功效;但另一方面又难以形成对腐败官员的全面约束,使得腐败现象在某些领域持续高发,在某些岗位肆无忌惮,甚至在某些地区形成灾害.可以说,这种制度的执行困境既是权力扩张的本性使然,又是新形势下对反腐制度修复和强化提出的迫切挑战.迎接和应对挑战的办法看似很多,但在法治国家推进进程中应当秉承依法完善和依法解决的原则,从现有宪法法律着手,以权力制约规范和权利尊重保障为核心,即推进权力的制约和规范并非根本目的,最终实现的是公民私权利的尊重和保障.鉴于此,我们在反腐败制度性体系逐步完善和执行过程中就应当牢固坚持 "以人为本"思想,形成尊重和保障公民权利的浩大声势,倒逼公权力的制约规范运行,以此推进反腐败制度体系的贯彻落实.

三、法治观念:法律实用主义作祟

宥于我国传统的家国文化、宗法社会及专制集权等文化影响,法律实用主义成为我国法治国家建设大业中的一大障碍,亦是导致当下反腐制度悬空和执行困境的重要原因.哲学家冯友兰在 《三松堂自序》中对实用主义进行了深刻的揭露: "有用就是真理".在法律实用主义者眼里,当法律对其有利,则作为其工具或手段用之;当法律对其不利,则无视法律的存在.毋庸讳言,法律实用主义的实质是利益指引下的法律工具论,其最终的结果是法律虚无主义,即法律是一种虚无缥缈的东西,在与不在或用与不用完全取决于主体的感觉、意愿或评价.法律实用主义者眼中的法律存在有用和无用之分,其判断或取舍完全根据自身的利益和现实的需要,这种随意对待法律的态度在权力面前就显得异常兴奋,哪怕是践踏法律或蔑视生命,为了满足内心欲望在所不惜.从最近几年查处的 "大贪官"分析来看,无一不是法律实用主义的信仰者、追随者和实践者.

从现实情况来看,欲克服官员的法律实用主义不良倾向和错误思想,必须认识和解决改革开放以来形成的既得利益集团问题.对于既得利益集团问题,江泽民曾指出, "我们党是中国工人阶级的先锋队,是全心全意为人民服务的,绝不允许搞剥削阶级政党及其统治集团所追求的那种既得利益,也绝不能成为那样的既得利益集团.如果走到了那一步,我们党就必然要失败."[5]既得利益集团显然和党全心全意为人民服务的根本宗旨是格格不入的,是当前阻碍现代化建设深入推进和政治体制改革深入推进的大敌.分析法律实用主义者的心理和结果不难发现,将法律看作自身欲望实现的工具确实可以给其带来一定的 "实惠",日积月累的结果便形成了所谓的 "既得利益",而且这种想法和实际之间的联系往往保持较近的距离,这种现象不得不引起我们的深思.如何杜绝法律实用主义?如何从根本上确保宪法法律基本原则的最大权威?恐怕问题的关键要回归宪法,要回归宪法治理的思路上来,因为尊重宪法的最大权威和最大实施是整个社会认真对待权力和权利的前提,因为宪法实施是杜绝人治思维和将法律视为工具来使用的核心.从国际经验来看,宪法治理的方向是宪政,这也是辛亥革命以来国人孜孜以求的目标.宪政或宪法治理的好处是什么?恐怕最大的益处就是 "宪政意味着政府权力不再是一种专断性的权力"[6].从很大程度上而言,专断性的权力是法律实用主义者 "阴谋得逞"的重要条件.思路渐渐清晰,即"宪法治理-法律实施-权力规范-制度落实",纠偏权力运行中的法治观念,树立宪法法律的根本权威是扫除法律实用主义者阻碍反腐败制度执行的解决之道.

四、外部制约:社会监督体系乏力

社会监督体系是国家或政府监督体系的有效补充,是对公权力规范运行的重要外部制约系统. 《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第14条规定, "贯彻实施本准则,要坚持党内监督与党外监督相结合,发挥民主党派、人民团体、人民群众和新闻舆论的监督作用".可以说,包括广大人民群众、社会组织及社会舆论等在内的社会监督体系不仅是政府自身监督的有效补充,在一定的发展阶段或发展地域更是整个国家监督体系的最具活力部分.

不可否认,近年来舆论监督的地位及价值的迅速提升与网络时代的到来不无关系,网络民意不仅是人们在虚拟社会的字面表达,更是植根于广大人民群众鲜活现实的真情流露.在此我们感到欣慰的是因为网络民意平台的搭建和逐步成熟,一个个权利受到损害和权力肆意扩张的事件得以昭告,权利救济又多了一个渠道,权力监督又多了一个突破口.但是从曾锦春带有藐视的语气中,我们捕捉到的是反腐制度体系在监督乏力下逐步上悬升空;在新闻舆论监督一枝独秀与原本有力的社会监督体系之间,我们无比担心的是这种社会监督模式和震慑力能够持续多久?我们无比期待的是社会监督体系的众多主体可以各显其能,各尽其用,协同形成对权力监督的缜密网络,尽快营造无所不在、无时不在的社会反腐震慑气场.

五、整体评价:制度设计缺乏支撑

胡锦涛在建党九十周年纪念大会上的讲话中强调,在新的历史条件下提高党的建设科学化水平,必须坚持用制度管权管事管人,健全民主集中制,不断推进党的建设制度化、规范化、程序化.90年来党的发展历程告诉我们,建设好、管理好一个有几千万党员的大党,制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性.必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中,坚持突出重点、整体推进,继承传统、大胆创新,构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系.新的历史条件下党执政的严峻形势和风险提醒我们,不仅要树立反腐败斗争和党的建设科学化的制度意识、积极推进制度建设和大力推进制度体系的全面落实,而且还要将反腐败制度体系尽量做到 "内容协调、程序严密、配套完备、有效管用",因为制度难以执行或全面落实的一个重要原因就是制度设计缺乏配套制度或机制的有力支撑,使得制度本身成为摆设.

整体评价反腐败的制度体系或制度落实,离不开对古今中外的经验教训进行总结概括.纵观古今中外治理腐败的方略和措施,主要有以下四个方面:一是加强教育,使人不想腐败;二是堵塞漏洞,使人不能腐败;三是严密法网,使人不敢腐败;四是优薪养廉,使人不用腐败[7].显而易见,严密的制度体系加上相关的制度安排是治理腐败的不二选择,但再好的制度设计都并非单一、万能和绝对的,反腐制度同样如此,因为制度设计的指向在于落实,而增进落实的压力和动力来自于配套机制的健全.从温家宝总理今年 《政府工作报告》中针对加强政府自身改革建设的 "六个必须"中,我们再次感觉到国家对于权力制约及治理腐败的巨大决心.接受人民监督、动员人民参与、加强法制建设、健全运行机制、坚决惩防腐败、维护公平正义. "六个必须"所传递的信号显而易见:形势严峻,亟待破解.从根本意义上看,反腐并非目的,目的是通过反腐提振政府公信力、强化政府亲和力以及最终推动生产力.在构建以民主法治、公平正义等为基本特征的社会主义和谐社会过程中,也许有关反腐的制度设计需要和民主法治、公平正义进行更加紧密的结合.从这个意义上而言,完善当下的反腐制度体系,破解制度悬空的窘境,我们需要加快建立健全包括制度落实的监督制度、党委分工的科学安排制度、纪委干部的交流轮换制度、纪委内部的监督制度、扩大党内民主制度、民主参议评议制度、官员财产申报制度等在内的相关机制作为支撑,方能发挥反腐制度体系整体的应有功效,最大程度促进社会公平正义的实现.否则,也将如曾所感叹, "制度总的来说是好的,关键是落实.制度不落实,就成了挂在墙上的月亮."

六、结语

腐败问题,古今中外概莫能外,但这不能成为任何政党宽容乃至放松依法惩处腐败分子步伐的理由.对待腐败问题,我们必须以更加高远的视野和引入更加科学的理念.视野之一就是党长远执政的保障问题,理念之一就是依法治理和严格依法办事.回顾九十年来党的风雨历程,我们值得思考和总结的也许不仅限于革命、建设和改革中的经验教训,也许还有对治国理政中的基本关系和基本利益梳理过后的得失考量.无论如何总结或考量,腐败问题都已经成为党今后能否巩固执政地位过程中的一大毒瘤或障碍,因为这与党的根本宗旨格格不入,和广大人民群众的根本利益背道而驰.本文旨在说明现在问题的关键不仅仅在于健全反腐制度体系,而是分析当前制度体系悬空或陷入执行困境的原因,为在新时期进一步明确反腐思路和找准反腐路径提供参考.马克思主义权力观告诉我们, "权为民所赋,权为民所用".在为权利而斗争的年代需要党员干部积极地认真地对待权利,广大人民群众其实期待更多的是政府机关及其工作人员对手中 "民所赋之权"能给予足够的尊重和珍惜,在全心全意为人民服务的新形势下可以做得更多、做得更细、做得更实.唯有如此,官民之间方更和谐,廉洁政府才更近些.

[1]王锋.政党伦理研究[M].北京:中国社会科学出版社,2011(4): 63.

[2]毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:809.

[3]刘少奇选集(上)[M].北京:人民出版社,1985:322.

[4]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:328-329.

[5]江泽民文选:第3卷[M].北京:人民出版社,2006:184.

[6]亨金.宪政.民主.对外事务[M].邓正来,译.北京:三联书店, 1996:11.

[7]朱孝清.对腐败犯罪的几点认识[N].检察日报,2011-12-20.

D630

A

1671-6183(2012)02-0017-04

2011-01-07

郭祎 (1981-),河南郸城人,中共成都市委党校科社部讲师;研究方向:法政治学.

[责任编辑:李成林]