预算法改革研究——以公共财政原则为指导

韩大鹏

（审计署驻长春特派员办事处 固定资产投资审计处，吉林 长春 130021）

一、公共财政在现行预算法中的体现

公共财政的概念起源于西方，是以市场经济为基础的一种财政模式。建立社会主义市场经济体制，最重要的是在国家宏观调控下让市场对社会资本、资源的分配起支配性的作用。随着市场经济的不断发展，财政体制也相应地逐步由计划经济财政向以保障和满足社会公共需要为基本职能的公共财政转型。

预算法是一部法律，但法律不等于法治。法治的实质是限制政府权力和保障公民权利。[1]我国的预算法在制定时公共财政理念还未深入人心，但有一些条款已经体现出了公共财政的原则。如预算法第三十条规定，各级预算支出的编制应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其它各类预算支出。这一规定在原则上体现出政府公共支出的合理需要为预算支出编制的第一考虑，虽然政府公共支出并不能与公共财政中的公共支出完全等同，但公共的印记已经体现在预算法中。

二、我国现行预算法分析

我国预算管理的第一部法规是1951年政务院发布的《预算决算暂行条例》。该条例一直沿用了40年，直到1991年，国务院发布了《国家预算管理条例》。党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的建立，为强化预算的分配和监督职能，加强宏观调控和对预算的管理，在总结预算单行条例实施的基础上，1994年3月22日全国人大通过了《中华人民共和国预算法》，这是我国建国以来颁布的第一部预算单行法，自颁布后实施至今。

实施《预算法》以来，我国经济快速发展，财政收入大幅增加。1995年全国财政收入为6242.2亿元，2010年则达到了83 080亿元，增长了13倍多。中国财政规模的快速增长和经济环境的变化使预算法实施环境发生了重大变化，现在的预算法在实施过程中存在着许多与目前经济环境不相适应和存在冲突的地方。尤其是在我国努力构架公共财政框架的情况下，现行预算法在立法之初即存在的缺陷对公共财政框架的建立已产生了阻碍作用。

（一）预算程序不完整，关键环节缺失

现行的预算编制时间经过几次调整后已经达到了10个月的时间。但在此期间政府预算的编制和部门预算“二上二下”的编报流程封闭运行，缺乏规范、统一的科学论证环节，也缺乏向社会公众征求意见的步骤。而每年各级政府财政预算经人大批复后，向公众公布的内容过粗，没有明细支出，除总量和大类的支出项目外，公众无法了解预算的支出结构，特别是部门预算的详细情况，导致公众无法对政府预算以及部门预算进行监督。

（二）收入预算缺乏控制，超收收入使用脱离人大监督

收入预算和支出预算是政府预算的两翼。在预算法实施以来，预算管理的重点由收入预算转向支出预算。这种转变加强了对预算支出的控制，起到了积极的作用。但分税制改革使财政部门将管理重点由收入转向支出，这种对收入管理的弱化导致收入预算编报不够准确，收入预算形同虚设。收入预算管理不到位，特别是缺乏对税收收入的准确预测，直接影响支出预算编制的准确性及执行的刚性。从深层次上看，由于收入预算编制不准确，作为预算审核、批复和组织的财政部门，无法对各部门的支出计划进行预测，难以对于横向的资金需求结构、预算编制做出刚性要求，弱化了预算管理的主动性；同时，由于缺乏对收入的准确判断，导致每年都产生大量的超收收入，而对于超收收入的使用程序在预算法中则没有明确规定，造成人大难以对超收收入的使用进行审批和监督，导致人大监督权的落空。

（三）预算执行存在随意性，影响预算执行的合规性与严肃性

用通俗的语言来讲，预算就是“政府的基本财政收支计划”。[2]由于在《预算法》中对预算编制缺乏科学的规定，预算在编制中难以细化到具体的部门和项目，使财政部门在预算编制中留有余地，导致预算执行起来，追加要求过多，社会上所说的“跑部钱进”的现象即由此而来。加之《监督法》没有出台，使预算监督难以发挥职责，财政监督工作也缺乏法律的严格约束力。

部门预算执行随意性大在现实工作中还表现为：在年初没有安排的情况下，年中通过各种方式申请项目资金；有的项目在未列入年初部门预算的情况下，仍然继续支出；而已列入部门预算的项目，也未按照项目的控制规模进行支出，经费超支现象时有发生。

（四）预算审核、审批无明确规定，预算缺乏约束力

预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[3]如：在《预算法实施条例》第二十七条中规定：“县以上地方各级政府财政部门审核本级各部门预算草案”，而在第二十九条又规定：“县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正”。但对于不符合编制预算要求的事项却未作出规定，这使财政部门审核部门预算时处于无法可依的境地，进一步增大了部门预算的人为因素，使财政资金的安排成为财政部门和预算部门单位之间的权利博弈。当财政部门强势时，就会压缩部门预算为自身预留财力资金；而当预算单位强势时，则会压缩财政部门的预算空间，并且为“政绩工程”、“关系工程”开了绿灯。

三、预算法改革的必要性、原则和目标

通过上述对预算法存在问题的分析可以看出，对预算法的修改既是对现实中存在问题的修正，又是我国经济运行的内在要求。

（一）预算法改革的必要性

我国目前处在社会主义市场经济阶段，从本质上讲是法制经济。在市场经济条件下，各种经济活动必须受到法律的制约。市场经济的公共性及其行政的严肃性，必然要求政府依法治国、依法理财。而现阶段我国财政体制改革的目标是建立与社会主义市场经济发展相配套的公共财政体系，其根本出发点是弥补“市场失灵”和“满足社会公共需要”。我们正在建立的公共财政体系是市场经济类型下的财政，市场经济的法制性决定了公共财政的基础是法制，它的一切收支活动必须有法可依、依法而为。

（二）预算法改革的原则

对预算法改革原则的确定，应遵循公共财政原则并体现公共财政所倡导的理念，只有如此修订后的预算法才能与我国建立公共财政框架的改革目标相匹配。

1.依法理财原则

由于1994年预算法的历史局限性，其规定原则性居多，可操作性不强。而随着时间的推移、客观环境的不断变化和我国经济社会的发展，出现了许多在制定1994年预算法时所不曾出现过的问题。由于很多问题在预算法中没有明确规定，使预算在编制、执行、调整等诸多方面的人为因素增加，难以实现构建公共财政框架所要求的依法理财原则。在对预算的修改过程中，一定要对已经暴露出来的问题进行明确，使预算收支能够有法可依，杜绝人为因素。

2.公共支出方向原则

公共财政的内涵在支出方向上表现为弥补市场失灵和用于公共产品。在预算法改革中，对预算支出的控制应贯彻这一原则。我国的财政从建国之初以建设为主到现在构建公共财政框架，主要是支出方向的变化。如何通过对预算法的改革，控制财政支出。将财政资金退出竞争领域，让市场来调节经济，财政只在公共领域中发挥作用，将是预算法改革的主要方向。

3.预算公开原则

政府预算是政府的收支计划，收入来自于公众，理应向公众公开。应以明确的形式，向公众公布预算的内容。一方面公众作为纳税人、国家财政收入的贡献者，有权利了解预算支出的方向和过程；另一方面社会公众也有权利监督预算的执行，控制预算的支出，政府受公众委托，为公众理财，就应该接受公众的监督。而我国目前对于政府预算仍然定义为机密，这显然与公共财政的原则相悖，在预算法的改革过程中，公共性原则应予以体现。

（三）预算法改革的目标

我国财政改革的方向是构建公共财政框架，预算法作为居于财政法核心地位中的法律，在改革过程中必然要与构建公共财政框架相统一。体现公共财政的原则和精神，并保证公共财政的原则和精神能够在预算支出中体现，是我国预算法改革的目标。

四、公共财政理念下的预算法改革

（一）明确预算权力，进一步划分人大、政府、财政部门、预算单位之间职权

目前，中央和许多地方都实行了部门预算提交本级人民代表大会审查的办法，为促使人大审查部门预算权力具有实质性意义，应当明确人大及其常委会审查和批准本级预决算和本级各部门预决算、政府组织编制预决算、财政部门具体组织编制预决算以及制定支出标准和预算定额、各部门按照支出标准和预算定额编制本部门预决算等方面的权力规定。人大对政府的财政监督被视为预算监督最有效的手段，在预算法修改时，应重点研究财政体制、转移支付、税收的开征和停征、超收节支资金的动用、预算调整、预算科目设置、预算会计核算基础等方面的权限在人大、政府、财政部门、预算单位之间的划分，做到权责清晰。

（二）修改和完善预算法律制度，依法理财

明确规定部门预算编制的法律程序。部门预算编制程序的缺失使预算工作缺少遵循，建议在修改《预算法》时增加“关于部门预算编制程序”的条款，将目前部门预算编制中“二上二下”程序，以及在执行中已较为完善的做法充实到预算法中来。如规定预算编制主管单位在3月底前向本级各部门下达编制下一年度部门预算的要求；各部门6月底上报部门预算建议数；财政部门于9月底前完成建议数的审核后，将其进行汇总编制本级政府预算，之后对各个部门预算编制单位下达控制限额；各部门根据控制限额最终完成部门预算草案的编制，并报财政部门审核。财政部门审核部门预算后，与政府预算一起上报人大审查。通过这一规定明确部门预算的编制程序，并将部门预算与政府功能预算结合起来，使之成为一个有机的整体。

同时为了明确部门预算的编制时间，实现预算编制的科学合理，要将部门编制的时间要求和编制程序明确规定下来，上升到法律层面，这将有利于部门预算编制的法制化、科学化和规范化。

（三）保证预算的完整性，促进政府公开预算

政府应该管的钱和政府应该花的钱都是财政资金，都应纳入预算。应规定政府预算体系的内容和构成，明确界定预算的收入来源和支出范围。同时，应对部门预算与政府预算的关系、国有资本经营预算编制范围和主体等方面作出规定。作为公共财政的执行方式，政府预算应包括政府全部的收支活动，预算外资金的概念应是在向真正的公共财政过渡时存在的一种短期现象。我国目前的政府预算，只是一种不完全的、片面的预算。在预算法的修订中，应取消预算外资金的概念，使政府预算成为真正的公共预算。

[1]杜波.论法治的实质精神蕴涵——限制规范国家权力、维护保障人权[J].北京社会主义学院学报，2004，（2）.

[2]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

[3]刘剑文，熊伟.中国预算法的发展与完善刍议[J].行政法学研究，2001，（4）.