论目前火灾隐患整改中存在的问题及对策

李 晗

（宜昌市公安消防支队 伍家岗消防大队，湖北 宜昌 443000）

一、引言

随着我国现代化程度稳步推进，城市及其周边乡镇的差距日渐缩小，使城市规模不断扩大，加上新产品、新工艺、新技术、新材料大量引进和应用，导致消防监督工作中出现了很多新问题、新情况，各类消防违法违纪现象大有存在。特别是公众聚集场所，大量使用易燃可燃材料装修，且疏散通道堵塞、消防设备失效现象严重，这些火灾隐患的存在使火灾发生后迅速蔓延，损失扩大，人员大量伤亡。很多火灾典型案例也证明，火灾隐患易造成群死群伤恶性火灾的发生。2004年2月15日吉林中百商厦特大火灾因外窗用铁栅栏焊死，结果影响疏散与救援，以至发生群死群伤特大火灾事故。2008年9月20日晚11时许，深圳市龙岗区舞王俱乐部发生一起特大火灾，由于使用大量可燃材料装修，舞厅内部过道狭窄，燃放烟火，发生火灾后产生大量毒烟，造成43人死亡、88人受伤，其中51人住院治疗。2010年11月5日上午9时17分，位于吉林市船营区珲春街12号的吉林市商业大厦发生火灾，火灾扑救共历时12个小时，过火面积约15 830平方米。大厦内防火卷帘门及自动喷淋设施在火灾发生后未能正常运作，造成火灾蔓延扩大。2010年11月15日下午2时，上海市余姚路胶州路一栋高层公寓，由于电焊工无证违章操作引起火灾。起火点位于10层至12层之间，整栋楼被大火包围，楼内不少居民没有撤离。大火导致58人遇难、70余人接受治疗，直接经济损失5亿元。

这些特大火灾的共同特点是这些单位都存在火灾隐患，且公安消防机构多次下发整改通知书，久拖不改，最终发生群死群伤恶性火灾事故造成生命和财产的重大损失。火灾隐患监督整改的重要性和紧迫性已经突显出来，成为我们每一名消防监督工作者必须认真研究、解决的一个刻不容缓的热点和难点问题。本文从实践角度出发，结合本人工作体会，从几个方面就火灾隐患整改中存在的问题及相关对策措施做粗浅的探讨。

二、火灾隐患的概述

火灾隐患是指潜在的有引起火灾事故可能的或者能导致火灾扩大，影响火灾扑救和人员疏散的一切不安全因素。

根据存在不安全因素的程度和发生火灾后可能造成的不同危害，火灾隐患又分为一般火灾隐患和重大火灾隐患。一般和重大是相对而言，凡是存在的不安全因素引发火灾的可能性大，而且火灾一旦发生其危害后果也将是损失大、伤亡大或影响大的火灾隐患，都属于重大火灾隐患。重大火灾隐患即违反消防法律法规，可能导致火灾发生或火灾危害增大，并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在不安全因素。

经查阅相关资料和事故现场调查，可以了解到：重大火灾隐患的表现形式多种多样，整改中需要解决的问题也较多，目前从隐患表现形式上看普遍为以下几种：

1.易燃易爆危险物品的生产、储存、销售等场所选址不符合消防安全要求，建筑消防安全布局不合理；

2.建筑结构、耐火等级与使用性质不相适应，不符合防火规范要求；

3.易燃物品堆集过密，缺乏防火间距，消防车通道被封堵或挤占，影响消防车通行；

4.室内外未按规定安装消火栓给水系统，或设置的给水系统不符合规定要求，或消防水源不足；

5.安全疏散出口数量不足，安全通道阻塞，安全疏散通道宽度和疏散长度及设置方式达不到规范要求，或疏散出口、疏散通道被封堵挤占，影响安全疏散；

6.未按规范要求安装设置自动报警系统、自动灭火系统、防排烟系统等自动消防设施，或自动消防设施处于瘫痪状态，或系统设置达不到规范要求。

三、火灾隐患形成的原因

虽然火灾隐患形成原因复杂，而且每个火灾隐患形成具体情况都不相同，但归纳分析，我们可以发现主要是由以下几个方面形成的：

（一）历史的原因

有些单位在建设初是符合要求的，但随着城市的发展，慢慢显现出其火灾隐患的存在，比如：某市油库初建时，周围几公里都是空地。伴随着时代发展，石油库周围的空地逐步建造起出了一幢幢楼房，石油库陷入众多建筑的重重包围之中。油库、建筑物相互威胁，成为一个不拆迁就无法解决的矛盾。而搬迁一个贮量达两万立方米的油库需要高达5 000多万元的资金，这让搬迁单位和政府都难以承受。同时由于火灾隐患的形成不是单位本身造成的，单位没有那么多的资金也不愿意独自出资金进行搬迁，所以一直到现在该油库的隐患还得不到有效整改。还有古建筑物的消防问题，因古建筑物的历史原因，可以说每座古建筑物都或多或少存在火灾隐患。

（二）建筑物的规划选址和建筑结构的先天不足

全国的城市发展，普遍都存在一个从无到有、逐步完善的过程，加上招商引资和经济发展的不确定性和渐进性，少数主管单位急于上项目、早投产，于是不同程度地存在“重生产、轻安全”的思想。在城市开发建设中，部分工业园区建筑物在选址阶段未作长远规划，既没有制定科学的消防建设规划，又没有对城市的产业项目准确定位，导致建筑物选址不尽合理。有些建筑本身就存在先天不足，部分单位在建筑物开工前不将施工方案送公安消防部门审核，建设过程中又贪图蝇头小利擅自更改消防设计、降低消防标准，建成后随意更改消防设施设备的使用性质；更有甚者，就是建筑结构及内部设施不符合现行规范及大量使用易燃可燃材料违章装修等等，这些问题造成了火灾隐患的“先天性”。

（三）消防监督人员和工程设计人员的素质参差不齐

随着我国法制化进程的加快，关于消防工作的法律、法规不断完善更新，但是许多消防监督人员由于日常工作任务繁重，忽视了相关业务理论的学习，造成火灾隐患发现不及时，整改不彻底；甚至还有些监督执法人员素质不高，责任心不强，在消防监督检查、审核、验收中不能及时发现问题，这也是形成火灾隐患的因素之一。此外还有工程设计人员的问题，如早期，尤其是《消防法》在实行前，许多高层建筑的消防设计并未引起设计人员的足够重视，设计人员只是盲目地根据甲方要求的建筑布局、设想来进行设计，甚至常通过减少消防设计来迎合甲方的预算，而且许多建筑设计都存在未经消防审核、验收就投入使用的现象。另外，近几年来，规范调整更新较快，对设计人员培训不及时，部分人员素质得不到提高，也使某些工程在设计阶段就留下隐患。

（四）人为的原因也是火灾隐患形成的主要因素

目前很多火灾隐患都是由人为的因素而形成的。如：第一是“三边工程”，建设单位为节省工程投资，加速资金回笼，在施工中，边设计边施工、擅自更改消防设施、降低消防安全标准的现象屡见不鲜。三亚市中级人民法院办公楼便是在施工中私自去掉了原设计方案中的一座消防电梯。第二是“一把手工程”。只要“一把手”拍板，什么防火间距、消防通道、登高设置要求，在“一把手”的权威下均无效，规范要求形同虚设，留下了大量的火灾隐患。第三是有的地方政府及其有关部门目光短浅，追求眼前利益和政绩，为了招商引资,发展地方经济，不惜以牺牲消防安全为代价，把降低消防安全要求作为招商引资的“优惠”条件，致使火灾隐患增多。第四是大量新、改、扩建和改变使用性质、室内装修工程不报审、不验收、不申请检查，擅自或强行开工、投入使用。第五是由于经济建设发展速度较快，经济转型期大量无序现象的存在，以及消防监督人员缺少等客观因素，监督管理有时顾此失彼，存在不少漏洞和薄弱环节，难免出现失管失控地方，埋下火灾隐患。

四、火灾隐患整改中存在的问题

当前，各地火灾隐患多集中在饭店、宾馆、商场、市场等人员密集场所及经营、储存易燃易爆化学物品的单位。这些场所和单位的火灾隐患存在时间长、整改难度大，一旦出现火情，极易扩大火灾范围和造成群死群伤的恶性火灾事故。我们可以看出经人民政府、公安消防部门和社会各个单位的共同努力整改了一大批火灾隐患，但仍有部分火灾隐患没有得到整改；甚至新的火灾隐患又出现了。目前从全国来说，火灾隐患整改取得很大的成绩但在整改中还存在以下一些问题：

（一）消防技术规范、规定与现实存在一定差距

各地经济和技术的发展不同步，同时加上火灾隐患的种类多而且复杂，消防法律法规和技术规范数千条，不符合其中任何一条就是火灾隐患。有些火灾隐患是可以整改的，而有些是无法整改的。有些火灾隐患是因为规范修订后才是隐患，而按修订后的规范又无法整改。例如重要的公共场所未安装消防自动系统，且缺少消防水源，以及疏散楼梯间不符要求等问题带有一定的普遍性，由于社会公众对这些场所的依赖性和这些问题的普遍性，使重要公共场所消防安全隐患在形成后就成了极难整改的固疾，一次又一次地被消防部门列为重大火灾隐患，却始终无法得到整改。还有一些在市繁华地带的建筑物因防火间距、疏散楼梯而形成的火灾隐患，要想整改这些问题，难度相当大，尤其当建筑物与别的建筑物相连接时，增加一部疏散楼梯几乎是不可能了。

（二）人员密集场所火灾隐患依然严重

这类单位和场所的火灾隐患大多是多年遗留的重大火灾隐患，但由于各个方面的问题，有些存在重大火灾隐患的单位和场所，虽经历年消防专项治理和无数次的消防监督检查，但依然得不到整改或有效整改。因此此类场所已成为目前严重威胁公共消防安全的重大隐患，随时可能诱发重特大群死群伤恶性火灾事故。

（三）资金不足也是造成火灾隐患整改不及时的因素之一

从重大火灾隐患的具体内容来看：大多是未设、缺少火灾自动报警系统、防排烟系统、自动喷淋灭火系统等自动消防设施，或消防自动设施处于瘫痪状态，或安全出口、疏散楼梯数量不符合规范要求等。若对这类隐患进行整改，需要投入大量资金，从几万元到上百万元不等，现在的企业中相当一部分是难以一次性拿出这么多现金的。特别是那些面临着关、停、并、转或经济滑坡的隐患单位，以及进行出口贸易的中小型企业，由于人民币升值和银行银根紧缩的环境，生产成本日趋增大，而生产规模越来越小，产品滞销，贷款困难，造成资金周转困难。有的甚至连职工的基本工资都无法保证，如此情形，想整改火灾隐患，经济上却无力承受。可见有些存在火灾隐患的单位是愿意整改的，但缺乏整改资金；因此导致大量火灾隐患得不到及时整改。

（四）隐患场所产权分散，整改责任不明确

现在许多大规模的商业场所、集贸市场、大型建筑物，是以摊位、铺面、楼层等划分区域，进行产权出售、使用权出租、转让等。而其消防设施却是所有产权人共有，委托由物业公司进行管理。这些场所因先天不足或管理不善出现重大火灾隐患时，由于各产权人、承租人、物业管理人等各方责任分担不均、利益难以平衡而相互推委扯皮，整改资金难以落实、整改责任人难以明确，整改难度相当大。

（五）隐患单位消防安全意识淡薄

尽管各级公安消防机构大力营造社会化消防宣传工作氛围，不断加大宣传教育普及力度，想方设法增强广大人民群众的消防安全意识，但是，仍有相当数量的社会公众没能从以往火灾事故中吸取教训，没有认识到消防安全的重要性。有些单位对火灾隐患的危害认识不足，整改不积极或逃避整改。存在火灾隐患的单位，在接到当地公安消防机构对其下发的《责令改正改通知书》后，不是积极配合公安消防机构整改火灾隐患，而是托关系，找领导说情，以效益差、缺乏资金等为由拖延火灾隐患的整改；甚至有些单位认为是消防部门找其麻烦、刁难他，对抗消防监督，拒不整改火灾隐患；意识不到整改火灾隐患是其应尽的责任，意识不到整改火灾隐患是为了自身的安全，而是“讳疾忌医”。

五、加强火灾隐患整改工作的对策及措施

2011年，全国范围内集中开展的清剿火患战役，取得了巨大的成绩，尤其对久拖不改的“老大难”火灾隐患，依法明确整改责任，坚决落实整改措施。

结合以上对存在问题的分析，我们可以发现在火灾隐患整改工作中起阻碍作用的因素不仅局限于技术和行政的问题，更多的是经济、意识跟不上和实施步骤上的问题。因此整改火灾隐患，必须综合运用行政的、法律的、思想意识的、经济的等多种手段；积极采取有效的整改对策及措施：

（一）政府重视是做好火灾隐患整改工作的关键

消防工作是一项社会性极强的工作，牵涉到社会各部门、各单位，直接关系社会安定和经济发展的大局。

为确保火灾隐患整改取得实效，各级公安消防机构要积极当好党委、政府参谋，继续争取党政领导和社会各界的重视与支持。近两年的经验也表明了，大多数重大火灾隐患的整改，离不开政府的重视与支持。凡是政府重视、支持的，火灾隐患最终都能得到整改，如果政府不重视，单位也就不重视，往往是一拖再拖；所以火灾隐患的整改需要政府的大力支持和领导。我们公安消防机构应建立请示汇报制度，不失时机地提请当地政府召开火灾隐患整改工作会议。及时提请当地政府领导整个火灾隐患整改过程，通过政府向隐患单位施加压力，促使单位尽快整改火灾隐患。

（二）加大消防部门的执法力度，严厉追究重大责任事故

各级政府、各部门和单位主要负责人应按《消防法》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等有关法规，切实担负起安全生产第一责任人的责任。对检查中发现的火灾隐患，应明确责任，实行领导责任制，各级领导和企事业单位法人代表对火灾隐患整改工作负责，谁出问题责任就追究到谁头上。对那些既不如期整改，又不停业而导致火灾事故的，应依法追究当地政府、相关部门和单位领导人的责任。尤其对那些拒绝整改或故意拖延导而致火灾事故发生的，务必依法处罚，后果严重的追究其法律责任。司法部门应把因火灾隐患整改不及时，造成重大人员伤亡或重大经济损失的事故查处列入侦察内容,要对照《刑法》以消防责任事故罪、重大责任事故罪等。只有这样，才能震慑不重视火灾隐患整改工作的责任人，遏制不认真整改或拒不整改的行为发生，做到警钟长鸣，提高做好消防安全工作的自觉性。

（三）发挥消防宣传和舆论监管的作用

加大宣传力度，充分利用新闻媒体作为宣传阵地，广泛开展消防宣传，常抓不懈。可以提高广大人民群众尤其是各级领导干部的消防安全意识和消防法制意识，提高其对火灾隐患整改的认识。消防安全意识和消防法律意识匮乏是影响火灾隐患整改重要原因之一，因此可以利用各种新闻媒体，采取多种形式宣传消防常识、消防法律法规和火灾案例，使广大群众能够认识消防，掌握消防知识，了解火灾隐患整改的重要性。而且新闻媒体还可以对存有的重大火灾隐患既不积极整改，也不采取任何措施、消极等待的单位进行新闻曝光。目前可以从各地媒体发现新闻曝光是促进火灾隐患整改的有效方法之一。因此要改变公安消防部门孤军奋战的不利局面，就得确保消防宣传的组织严密、策划科学、指导有力，增强各级政府、各部门、各单位和群众团体做好消防工作的自觉性。同时，要充分利用报刊、电台、电视、网络等新闻媒体广泛开展宣传教育，及时曝光违反消防法规行为和重大火灾隐患，构筑社会监督和舆论监督网络，形成强有力的震慑效应，吸引广大群众主动关注、参与消防工作，进而推动火灾隐患的整改。

（四）多方筹集整改资金，解决资金问题

有些重大火灾隐患的整改是庞大的系统工程，整改需要大量资金。但本着隐患自查，资金自出的原则，重大火灾隐患整改资金理应由存在问题的单位自己筹集解决，但有些单位因种种原因要自己解决资金问题难处相当大。因此，我们解决资金问题可以通过以下几个渠道：一是多产权场所和单位可由政府部门出面组织成立物业管理单位落实整改工作，资金分担到所有产权单位或个人；二是对于一些公共建筑的整改资金则由政府先垫支，然后采取吸收公益性捐赠资金或由彩票收入来解决；三是要加强消防与保险行业合作，从保险行业的防灾基金中抽取部分资金作为火灾隐患整改资金；四是借鉴发达国家的经验，对商业保险企业征收消防税，将其中部分用作火灾隐患整改资金；五是银行设立火灾隐患整改特殊贷款；六是对于特别困难的企业、单位，政府要给予特殊考虑。

（五）堵源截流，建立重大火灾隐患预防新机制

火灾隐患整治应重在“预防”，依法治“患”。否则，隐患一旦形成，势必造成整改困难和更多的间接损失、投资扩大或巨额整改资金浪费，甚至无法整改而威胁公共安全。从近一两年全国各地特大安全事故不断，国务院出台了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》后，消防安全工作也受到各地前所未有的重视，即可有代表性地反映出“依法防患”才是根本。而且，消防机构在反复督促整改，因机制不完善形成的各类火灾隐患的过程中，牵扯大量时间、精力和警力，也造成过多的资金投入，这种因管理机制的不完善、不到位而造成的消耗，对促进消防事业的整体发展十分不利。因此，当前我们必须要转变认识，即不仅火灾损失是“损失”，是“危害后果”，而且因违法行为造成火灾隐患，需投入更多资金整改、对正常经营有影响或造成其它间接损失（如破拆、更换、改变建筑合理结构、布局、隐患不能彻底整改而采取其它补救措施等造成的巨大损失等等），都应视为“灾害性后果和损失”，进行严肃查处和处罚。如公安消防机构在监督检查和督促整改隐患过程中，经常遇到须停业整改、整改难度极大且整改方案要投入数万到几十万元，甚至上百万元进行重大火灾隐患整改；期间所造成的直接、间接损失数额巨大，但相关责任人却因法律依据不足，处理轻微，未起到应有的社会震慑作用。以往行政处罚主要集中在不整改火灾隐患或由于不整改火灾隐患而导致的火灾事故上，而对于形成火灾隐患尤其是重大火灾隐患的责任通常很少追究。这显然不利于火灾隐患的治理。因此，从国家消防立法和法制建设角度而言，建议对实施危险行为和造成隐性严重后果的个人加大惩处力度，体现“重在预防”的管理思想，重在治理“违法人”的严重责任行为，重在预防危险后果的发生。具体而言，是在全社会建立“重大火灾隐患预防”管理新机制。如在完善相关法律条文的基础上，制定并实施《重大火灾隐患形成过错责任追究的规定》，对已造成重大火灾隐患的责任人从法律角度进行责任细化，实施重处重罚，起到应有的威慑作用，突显重在“预防”的宗旨和原则，从源头上切实预防火灾隐患的形成。